转型时期的中国公共政策：困境与解局

日期：2011-08-08 作者：薛澜 来源：文汇报
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    薛澜
    
中国的重大转型及其带来的挑战
    
    中国过去30年经历的重大转型，主要有四个方面：一是经济体制从计划经济到市场经济的转型，其结果就是不管从绝对数值还是速度，中国经济都经历了高速的增长。二是产业结构的调整，从农业加制造业的结构变成了全球的制造工厂。改革开放初期的1980年，农业占GDP的30%，现在在10%左右，服务业从20%多增加到40%。这里有一个非常独特的现象，就是制造业始终占据中国的半壁江山。GDP背后有一个非常重要的力量，就是从事相关产业人口的变化，农业比重下降，大量农业人口补充到制造业中去了，这就是农民工的形成，也对我们的政策形成了重要挑战。三是社会转型，中国逐渐从一个乡村社会向都市社会转型，城镇人口从总人口的20%增加到现在的50%。同时，逐渐从封闭社会向开放社会转型。伴随经济全球化，国际贸易占GDP的比重从1978年的10%增长到2005年的62%；中国人海外旅行的人次也大大增加，从2000年的1千多万，增加到2007年的4千多万。整个中国社会，个人自由和信息获取的便利、同外界的交流都远远超过想象。四是治理体系的转变。从基层到政府、到政策参与等等都发生了重要、深刻的变化。这些重大变化如果在其他国家需要用更长的时间，而且在更小的范围内进行，但是中国在空间上放大了，我们是一个十几亿人口的大国；时间上也大大压缩了，我们是在30年之内进行的巨变。
    
    这些转变有很多非常积极的影响，从政策制定角度讲，也带来了很多新的挑战。在经济发展的同时，仍旧存在收入分配不均，不同的社会利益群体已经形成，不像历史上可以凝聚全国的工农群众；也不像改革开放之初，把工作重点从阶级斗争转移到经济建设上后，全国的老百姓一下子都能紧跟。现在，很多政策都不可能获得全体支持，几乎每个政策对各个群体的影响都是不同的。整个社会运行的很多资源已经不再能够完全由政府来控制，政策执行的意愿受到很大限制。产业人口的变迁也带来了新问题，对农民工群体而言，说到底是他们的基本身份认证问题，包括住房、买车等各方面的权利，在迁徙过程中权利怎么保障的问题。在社会变革过程中，我们都享受到了开放社会的好处，但是信息的传播也带来了价值观念的改变，政策制定所面临的困境，已经不仅仅涉及利益问题，很多是由于观念不同而引起的冲突。最后，是治理体系的变革，每一届政府都有重大改革，但到底什么样的体系才是适合我们的，现在还在探索。
    
    这些挑战体现在政策上，就是一个空前绝后的时期，公共政策问题空前繁多，讨论空前活跃。现在制定公共政策，往往涉及利益的重新调整，相对受损者必然在政策制定过程中百般阻挠，与政策制定者博弈；还有，公共政策问题往往十分复杂，涉及各种专业知识，影响多方利益群体；政策从提上议程到决策执行是一个由不同阶段组成的连续过程，不同时期的政策往往是同一基本政策在不同时期的不同表现形式；可能的政策选择多样，其影响具有高度的不确定性，实际政策选择往往却是有限搜索。
    
走出公共政策面临的困境
    
    如果我们更进一步来看制定政策的过程，可以发现公共政策面临如下困境。首先，是公共政策问题定位不清。比如，问题到底出在市场失灵还是政府失灵上，很多时候是模糊不清的。如房价问题，到底出在土地出让过程中，还是炒房团所致，或者是税制不完善？还比如医疗卫生体制改革，是缺乏医疗保障体系，还是医院管理不到位，或者是药品价格不合理？定位不清就使我们的讨论一直在一个很低的水平上徘徊，现在提出一个解决方案，但是过几年问题又重新出现。原因可能是我们对市场经济和市场规律本身还认识不清，还没有真正掌握。作为公共管理学者，我们也有责任，避免在相关知识普及方面的缺失。
    
    第二，是政策解决方案的碎片化。针对社会问题，我们的政策往往反应很快，出台很及时。但是一些政策出台仓促，缺乏仔细的研究推敲；一些政策缺乏系统性，往往就事论事；还有一些政策缺乏长远性，往往留下后遗症。碎片化的原因有很多。一是政策研究体系的碎片化。体制内缺乏足够的政策研究能力；体制外政策研究机构发展受到约束；体制内外政策研究尚未形成完整的产业链。还有政策水平的差距，绝大部分政策往往是根据领导者个人的直观感觉做出的判断，各地方水平差别很大，真正理性的、系统的分析目前远远不够。
    
    第三，是制度性的决策机制不完整。目前总体来讲，政策参与渠道很多，社会各个方面参与政策讨论也很多，像教育政策、中长期科技规划，包括最近的税改方案。但是在这个政策舞台上，大家的角色分工并不是很清楚。每年开“两会”，人大代表都会提出各种各样的提案，但是他们的职责跟普通公民在网上提出议案的功能有什么差别？政策舞台不清晰使得议案成百上千，但真正核心的问题，诸如价值观念的差别、利益的分配等等，并没有人真正仔细地去讨论。只有各种方案的提出，但没有方案之间的辩论。达成共识是政策出台的重要标准，但是到底共识最后是怎么达成的，并不清楚。
    
    最后，是公共政策的执行问题。一般认为，中国政策的执行有很多问题，其实不完全是这样。我们的政府体系存在巨大的惯性，我们处于一种速度型、发展型的模式，所以，只要是同经济增长相关的政策，中央只要有一点指示或者暗示，地方马上会有各种各样的“创新”和放大。但只要是规制性的政策，则一定是倒过来，会有很强的扭曲、衰减，一直达到最低点。我们的体系有非常强的偏向。中国如果真正要想发展，做一个规制性的体制建设是最重要的战略问题。
    
    那么，怎样来解决这些问题呢？首先，需要进一步加强公共政策的研究和培训；第二，过去这些年，我们非常关注行政体制改革，就是政府内部的体制改革，但是我们更需要在公共政策体系改革上做文章，看看公共政策的整个形成机制应该是怎样的。目前的缺陷已经使得我们没有办法仅仅依靠官员个人素质的提高或结构的调整来解决这些问题。公共政策体系改革有几个核心观点：首先我们要充分发挥人民代表大会体制决策舞台的作用。人民代表大会在公共政策上发挥关键作用，是宪法规定的，但是前提是改变各级人民代表的权责、界定、选举，才可能真正发挥出核心的作用，才能成为一个真正辩论的场所。第三，发挥各种咨询体系内咨询审议机构的作用，要从随意性较强的柔性机制变成硬约束的制度性安排。第四，要发挥体系外政策机构在政策分析咨询方面的作用，特别是发挥这些机构在利益代表方面的补充作用；同时培育思想库，构建政策分析“市场”。整个公共政策体系水平的提高可能需要较长时间，思想库、高校和其他的政策研究机构，在政策研究上可以形成竞争，在不同的观点上进行辩论，这样，比较好的建议才会得到政府的采纳。
    
    （作者为清华大学公共管理学院院长、教授）