不动城风之痕的面具:国外反腐倡廉的成功经验及其启示

腐败，就像一个纠缠不休的幽灵，困扰着每一个国家，严重威胁着各国经济发展和社会安定,侵蚀着执政党的执政基础。为此，各国都在进行不懈地探索，试图遏制腐败的发生，可在多数国家反腐效果每每差强人意。令人振奋的是，有几个国家的做法却取得了巨大成功。

根据最近几年透明国际组织发布的全球清廉指数(CPI)，排在全球前10位的最清廉国家分别是：2005年，冰岛、芬兰、新西兰、丹麦、新加坡、瑞典、瑞士、挪威、澳大利亚、奥地利；2006年，芬兰、冰岛、新西兰、丹麦、新加坡、瑞典、瑞士、挪威、澳大利亚、荷兰；2007年，丹麦，芬兰、新西兰、新加坡、瑞典、冰岛、荷兰、瑞士、加拿大、挪威、澳大利亚；2008年，丹麦、瑞典、新西兰、新加坡、芬兰、瑞士、冰岛、荷兰、澳大利亚、加拿大。

这些国家的政府何以如此廉洁？它们采取了哪些措施？取得了哪些成功经验呢？对我们有何启示呢？

一、国外反腐倡廉的成功做法

1、专门立法依法治腐

上述国家均为崇尚法制的现代市场经济国家，法治理念深入人心。它们在打击腐败时，首选的武器自然是法律。

早在20世纪初叶，北欧国家就开始制定反腐败法律，强调预防与惩治相结合。瑞典于1919年、1962年、1978年制定和完善了《反行贿受贿法》。芬兰在20世纪20年代制定了《公务刑法》。丹麦则在其刑法典的有关章节中明确规定了有关贪污受贿罪的罪刑规范，对贪污罪的刑罚大大高于其他经济犯罪的处罚标准。新加坡在1960年颁布了该国第一部《防止贪污法》，此后又根据形势变化的需要对其进行了多次修改，从而使其更加完善，且更具可操作性。同时，新加坡政府还推出了《公务员惩戒规则》，这是对《防止贪污法》的补充。1988年又出台一部专门惩治腐败犯罪的程序法——《没收贪污所得利益法》。

2、独立机构专司反腐

为了治理腐败现象，这些国家都设立了高效、独立、专司反腐的机构，负责彻底查处各类腐败案件。

新加坡于1952年设立贪污调查局。2000年，该机构与专事查处非法交易的商业事务局合署办公。它不但拥有很大的权力而且直接隶属政府首长，还有独立而不受政府官员干扰的法庭作支援，其职能主要有三方面：接受举报和调查相关情况；调查公职人员的腐败行为，《防止腐败法》第15条还授予调查专员可以在没有逮捕证的情况下逮捕违法人员；通过审查公共部门的工作方法和程序发现存在的问题来预防腐败。

瑞典于1998年成立国家经济犯罪署，专门治理经济犯罪，主要管辖斯德哥尔摩—哥德堡等大城市。在中小城市和边远地区，则通过与地方检察机关和警局合作实现目标。2003年，瑞典又成立国家反腐败办，专门负责调查政府腐败和各种贿赂案件。

加拿大于1878年成立了负责反腐败的机构——审计署。它是一个独立的机构，内设一专门委员会负责向议会报告工作，委员会主席一般由反对党代表担任，其职能主要是监督政府财政支出。

澳大利亚新南威尔士于1989年成立的独立反腐委员会是一个公共权威机构，独立于政府部门，具有重要权力：通过公正的调查，揭露腐败事物；向公共部门提供警示建议和预防措施，防止腐败事件发生；在公共部门和社会团体中，开展有关反腐败的教育，宣传新南威尔士独立反腐委员会任务的活动。其目的是维护公共利益，防止社会诚信破坏，指导公务员的行为，揭露和最大限度地减少潜藏于公共部门中、并可能造成恶劣影响的腐败现象。

3、透明政治阳光拒腐

在这些国家，官员的财产都是公开的,人们对官员的财产有疑问可以投诉,有关部门应调查并向人们作出解释。

在瑞典，从1766年开始，公民就有权查阅官员直到首相的财产与纳税状况的国家。

在芬兰，政府档案馆及公共部门的所有档案不仅对专家学者开放,也对新闻媒体和公众开放,以接受公民和媒体的监督。此外,芬兰法律还规定,任何人都不得开设匿名账户,每个公民和团体的收入与财产每年都要在纳税表上予以公布,税收当局有权了解全国所有账户的情况。

后来，北欧国家都实行了金融实名的存款制度和官员财产信息公开制度，成为名副其实的阳光政府和透明官员。

4、严格执法利剑惩腐

这些国家，在惩治腐败行为时，可以说是剑锋所指，所向披靡，真正做到了“执法必严”。

在新加坡，事无巨细均有章可循，有法可依，并“严”字当头。公职人员哪怕接受一听咖啡、一盒香烟、吃一顿饭都被视为违法，都要受到惩罚。《没收贪污所得利益法》对贪污受贿更是作出了严厉的惩罚规定。公职人员贪污受贿一经查实，不仅要处以5—7年的监禁，而且还要处以最高10万美元的罚金，还要没收无法说明来源的一切财产，同时没收本人的公积金和退休金。该国环境发展部前政务部长曾接受了印尼商人赠送的7张机票，携带家人旅游，被发现后不仅被撤职，还被判刑4年。原国家发展与建设部部长郑章远算得上是新加坡的开国元勋，曾为“政府组屋”建设立下汗马功劳，新加坡贪污调查局发现他两次受贿50万元，但他拒不承认，最终在铁证面前畏罪自杀。

在芬兰，公务员接受金钱、珠宝、家电、低息贷款、公费旅行均被视为受贿，甚至接受荣誉头衔和有关部门的推荐也不例外。公务员如果被指控受贿,罪名成立,将被立即免职。

5、倡行廉德文化御腐

长期以来，北欧国家塑造了较高的公民道德水准和良好的社会风气，人们对通过旁门左道满足个人欲望的行为嗤之以鼻，认为只有通过自己的劳动所得到的财富才是合理的。

芬兰在初中教育阶段就开设了社会学课程,学生在高中阶段便系统地学习法律知识,因此,青年人在步入社会之前就具备了基本的法律知识和遵纪守法的观念。芬兰年轻人从大学毕业进入公务员体系后,最重要的就是弄清“腐败”的界限，即接受礼品或受请吃饭的上限是什么。流传最广的一句话是“公务员可以接受一杯热啤酒和一个冷三明治，但如果喝上葡萄酒那就危险了。”

新加坡政府在20世纪70年代末发动了自上而下的“文化再生运动”，推动以儒家文化为核心的东方价值观。1991年正式发表了《共同价值观白皮书》，确立了新加坡国民“国家至上，社会为先；家庭为根，社会为本；关怀扶持，同舟共济；求同存异，协商共识；种族和谐，宗教宽容”的五大价值观，并提出“忠孝仁爱礼义廉耻”八德作为新加坡人的具体行为准则。其中，廉耻就是廉洁奉公,反对各种形式的腐败。

6、落实制度细节防腐

这些国家在预防和惩治腐败时主要采取了以下制度：

（1）现代文官制度。西方国家克服了早年的恩赐官职制、政党分肥制的种种弊端，逐步发展为如今的政务官和事务官分开的现代文官制度。其中占职位少数的政务官由党派轮流充任，占职位多数的事务官由考试录用。政务官官职不得作为竞选的许诺；事务官不受政务官更迭的影响，其升迁实行考绩制，不犯过失即不得被解职。

（2）公务员日记制度。新加坡政府每年发给公务员一本日记本,公务员随身携带笔记本,随时将自己的活动记载下来。日记本定期接受检查,由主管官查毕签名后发还。如果发现有疑点,要交贪污调查局进行审查核实,否则,如果贪污调查局一旦从另外的渠道查明公务员有贪污腐败的行为,该主管官也将作为知情不报者予以相应的刑事处分。这种具有“连环保”特征的考核方式,不仅迫使公务员本人而且也包括其主管官员都必须对公务员品德负连带责任。

（3）财产申报公开制度。在新加坡，每个公务员在任职之初，必须详细申报个人财产，包括其担保人或家庭成员所拥有的投资和利息情况；若财产在任职后有所变动，应自动填写变动财产申报清单，并注明变动原因；每年7月1日，各政府部门的职员必须填报个人财产申报表，申报财产如果说不清来源，特别是有关部门调查时，不能给以满意的答复，这部分财产就会被推定为贪污所得。

（4）高薪养廉制度。新加坡制定了一套较为完善的《中央公积金制度》（CPF），为公务员提供甚为丰厚的退休金。这一制度规定，所有参加社会工作的人员，包括政府公务员、企业职员、一般工人等，每月个人出资，政府出资，存人个人公积金账户，工龄愈长，公积金愈多。若任内没有出现贪污受贿或其它读职违法行为，退休后就可提取这份公积金。据统计，高级公务员司局级到岁退休时，公积金总额大约有80—90万新元，相当于人民币400—500万元。因此，新加坡公务员是个非常令人羡慕的职业，始终居于社会高收人阶层。高福利伴随着的是高要求，一生衣食无优的前提是一生勤政廉洁。

（5）集中采购制度。北欧国家解除了政府对企业的行政管制，减少了对经济的干预，让资源充分地市场化、私有化，这样，从源头上断绝了钱权交易的机会；同时，政府对于办公用品、市政建设、公共服务等，都实行集中采购、招标投标的制度。

（6）举报人制度。新加坡政府实施举报人制度，并加强对举报人的保护，积极鼓励和支持公众参与反腐倡廉，从而在社会上形成一种强大的声势，使贪赃枉法者犹如过街老鼠，人人喊打。

（7）监督制度。在芬兰，监督包括议会监督、法院监督和政府内部监督。司法总监和议会督察员是政府机关中的最高检察官,其主要工作是依据宪法监督总统、内阁成员以及政府其他官员是否遵守法律,履行职责。监察官一般均由著名法学家担任,每年都要到全国各地巡视,倾听民众意见,接受和审理普通公民对官员与公务员的举报。在新闻舆论监督方面，通过自主的新闻报道、转播、调查、评论等,发达国家的各级官员都暴露在众目睽睽之下，一言一行都得十分谨慎小心。在公众监督等方面,任何公民都可依法自由检举和揭发政府官员的违法行为。

（8）控权制度。以丹麦为例，以前，该国警察局内部设有纠察处。1995年，丹麦议员认为，警察不能自己监督自己，必须实行他律，所以在当年取消了纠察处，在全国各地警区设立了由议员、群众代表和律师组成的警察诉讼委员会，负责处理诉讼警察案，有权决定对警察渎职及其他违法行为进行调查。

二、几点启示

前面提到的全球最廉洁国家的成功经验给予我们的启示是多方面的，概括起来，主要有以下六个方面：

1、把“法治”的理念树立好。

各国的成功实践证明，法治能够从根本上抑制腐败，而人治则容易催生腐败。因而，必须要树立依法治腐的理念。

经过多年的努力，在这方面我国已经取得较大进步。党风廉政建设和反腐败工作初步实现了有法可依。据统计，我国现行党风廉政和反腐败法规制度已多达1200余件。然而，现存反腐败立法也存在一些问题。其一，我国的反腐败法律法规多以党内文件（条例）、规定、规划、办法等形式存在，迄今为止，我国仍然没有明晰的、便于操作的反腐败专门立法。其二，不少法规具有头痛医头、脚痛医脚的应急性、阶段性的弊端。其三，一些法规原则性太强，具体规范较少，缺乏操作性。其四，许多法规都缺少严谨的程序规定。

因而，树立依法治腐的理念，首先要制定一套完善的廉政立法。不仅要有廉政建设的基本法，对反腐败的机构、权限、人员及职责、腐败的种类、惩罚措施等予以规范，而且要有相配套的各项具体法规，如贪污腐败举报法、财产申报法等等。

2、把法制的尊严维护好。

古人云：“徒法不足以自行”。光有好的法律还是不够的,关键是能否很好地贯彻执行。将清廉指数居于前的国家和清廉指数落后的国家相比，其根本区别并不在于有没有反腐败的法律，而在于法律是否得到严格执行。最清廉国家把法律当作至上权威，维护法制尊严是全民的共同责任，在那里法律就是“高压线”，凡腐败者必受罚，法制的刚性得到充分实现；而在腐败盛行的国家，法律被肆意践踏，形同虚设，“人治”高于“法治”，各种“潜规则”、“关系网”大行其道，腐败者逍遥法外，法律成了可以随意扭曲的“橡皮筋”，弱不禁风。严格执法，使得向腐败者望而生畏；懈怠执法使得腐败愈演愈烈。

由此，我们必须彻底坚定执法理念，坚决抵制执法犯法、徇私枉法、以言代法、以言废法等非法行为。在执法时要顶住压力、排除干扰、铁面无私、一视同仁。

3、把独立的机构设置好。

国外成功的反腐经验表明，设置专门机构防治腐败势在必行。

当前，我国的廉政建设部门包括党的内部监督机构——纪律检查委员会、政府系统的监察机构——监察部门、隶属于检察院的法律监督机构——反贪污贿赂局。但是，我国目前缺乏一个像新加坡贪污调查局那样的独立而又有高度职权的廉政权威机构。

况且，在我国目前情况下,廉政建设部门的财权、人权、物权都受同级政府的管辖和约束，其工作不可避免地会受到当地官员的影响，因而很难保证自己的独立性、权威性和超然性。

由此，新加坡、加拿大、瑞典等国设立独立机构开展反腐败工作的做法事非常值得借鉴的。

4、把透明的信息公开好。

反腐实践还证明，阳光是最好的防腐剂，权力必须在阳光下操作。

腐败的形式虽多种多样，但最突出的表现就是缺乏公开透明，使得掌握权力者能够利用权力搞暗箱操作或私下交易。没有公开透明，没有人民充分的真正的知情权，惩治腐败的一切举措都将成为一纸空文。

在我国，公开透明的信息资源还是比较短缺的，信息渠道也不够通畅，群众难以有效地参与监督。为了实现透明化，一方面，必须实现公共信息的公开透明，保证人民的知情权。信息公开要以“公开为原则，不公开为例外”为原则，除涉及国家秘密，商业秘密及个人隐私之外的一切公共信息，都必须通过科学具体的机制和程序及时地向人民群众公开，国家机关、领导干部及公职人员的权力、义务及责任，制度规范等具体事宜也要向社会公开。另一方面，必须彻底改变权力的授予、运作及结果公开的模式，变“少数人选人”为“多数人选人”，变“少数人任命”为“差额选举”。再一方面，必须完善领导干部财产申报制度。让群众监督领导干部财产的来源及变化情况，随时对领导干部进行监督。

5、把廉政的文化建设好。

清廉国家的实践表明，廉政文化对公共权力的异化具有重大的防范作用，必须予以足够的重视。

廉洁自律是政府官员必须具备的品格。政府官员优秀的表率和垂范,可以起到良好的学习榜样和标杆作用。弘扬廉政文化，在全社会营造出一个清正廉洁的风气和氛围可以起到有效地预防腐败作用。在社会转型时期，执掌公共权力的公务人员面临着各种利益的诱惑，其对公共权力异化的承受能力变得十分脆弱。廉政文化可以通过建立公务人员自身的价值理念来弥补法律的空缺，自觉拒腐防变。

故而，必须加强廉政文化建设，固本函源。第一，应从培养正确的荣辱观念抓起,要通过教育使人们充分认识到腐败带来的严重后果,积极树立清廉信念;第二，从小就向孩子灌输“俭以养德,廉以立身”的廉洁思想,培养他们“君子爱财,取之有道”的是非观念;第三，还应宣传廉洁典型,倡导淡泊名利，使廉洁自律成为公务人员人格的重要组成部分;第四，培养提高国民的思想道德素质,从思想源头上预防腐败,增加民众对反腐败知识的了解,加强民众对腐败问题的认识,提高公民参与政治生活的能力和意愿,减少社会文化习俗产生的腐败。

廉政文化建设的过程虽然漫长，成效也不能迅速体现，但是一旦廉洁光荣、贪污可耻的思想深深扎根在人们的心灵中，弥漫在社会的各个角落，那么贪污腐败滋生的土壤将会渐渐贫瘠，干部、官员的自我道德约束机制会逐步塑造得坚不可摧。

6、把人民的目光凝聚好。

在清廉国家，不仅政府在为人民“守夜”，人民群众自己也在“守夜”，对各种腐败现象保持高度警惕。它们的成功经验告诉我们：反腐败不仅仅是政府和执政党的责任，更是全体公民的共同责任，只有充分调动人民群众，让充分保障群众对腐败现象的监督权，才能使腐败现象无处藏身。

俗话说：“人民的眼睛是雪亮的”。群众对打击腐败现象有着极高的热情。目前，在我国已被查处的腐败案中,有60%至70%的案件是通过群众举报而发现的。

可是，现实中的“官本位”思想和其他不良的体制机制阻碍了群众的眼睛。许多案例显示，一些群众正当的检举、揭发、意见、建议没有被认真对待，一些群众的正当诉求被当成无理取闹，甚至出现受理单位与被举报人串通从而使举报人遭受不利的情况，群众与反腐机构间的信息传递未能顺畅进行，多样化的监督尚未实现。由此，在二者之间建立起正常可靠且安全通畅的联系通道不仅是当权者决心反腐的表现，更能获得最有效的社会支持。

三、结语

他山之石，可以攻玉。由于国情的差异，国外的反腐倡廉举措及其成功经验并不完全适合我国，但是也给了我们许多启发：必须从本国与他国的实践中揭示反腐倡廉的规律性，借以提高工作的针对性和高效率；必须既重视依法治腐，强化法制的刚性特征，又要抓好廉政文化建设，做到“刚柔并济”；必须把独立机构建设摆在突出位置，更要把执法必严作为核心理念；既要做好公共信息的透明化，又要坚定人民群众是做好反腐败工作的真正的力量来源和强大后盾。