调味瓶:科学发展观与新世纪西部地方政府职能转变

科学发展观与新世纪西部地方政府职能转变

孟昭武 杨安华

【内容摘要】树立以人为本的政府管理思想，坚持经济社会全面、协调、可持续发展的科学发展观是西部地方政府管理创新的根本要求。立足于西部地区区情与管理环境，转变观念与职能，明确当代政府应该是服务型政府，政府的职能就是提供公共产品与服务，政府管理就是对政府所提供的公共产品和服务进行有效的管理，即对西部地区自然生态环境的保护与管理，对多民族传统文化的保护与管理，对公共产品的提供与管理，对民族关系的协调与管理，以及加强危机管理，以便为西部地区经济社会的协调发展、为西部人民的美好生活与全面发展创造良好的外部环境。
【关键词】西部地区，科学发展观，地方政府，职能转变，管理创新

十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》第一次完整而明确地提出了科学发展观，它强调以人为本, 实现全面、协调、可持续的发展， 促进经济社会和人的全面发展； 它强调“按照统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的要求”，推进改革和发展。党的十六届五中全会已把科学发展观上升到“社会主义现代化建设指导思想”的高度，并且明确提出当前我们要完成的理论任务是: “深化对科学发展观基本内涵和精神实质的认识，建立符合科学发展观要求的经济社会发展综合评价体系”。科学发展观是我们党和国家在总结长期以来我国发展问题的经验与教训之后，在发展问题上所得出的科学论断和应当采取的正确方针。以科学发展观为指导，推进我国西部地方政府职能转变与管理创新，对于推动西部地区经济社会的发展，全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的时代进程，具有重大而深远的现实意义。
一、科学发展观视角下中国西部地区的发展
我国西部地区1949 年至1978 年间,在社会主义计划经济体制下,经过30年的探索和建设,该地区经济社会发展速度较快,比较差距逐步有所缩小。但自上世纪90年代以来，东西部地区差距迅速拉大。这种现象，引起了我国政府和国内外学者的关注。但人们往往只看到经济差距而忽视了其他方面的差距。其实，我国东西部地区的差距是多方面的，近年来我国学者胡鞍钢和温军将其归纳为三个方面,即经济发展差距(地区人均GDP发展差距、城乡收入差距、城乡公共服务发展差距)、人类发展差距(生活水平差距、生活质量差距)和社会发展差距(教育差距、信息差距、技术差距、医疗卫生差距、交通运输差距、体制差距、观念差距) [1]，从而比较科学、全面地归纳了长期以来我国东西部地区的发展差距。西部大开发战略的实施，在很大程度上为西部地区的发展，带来了新的动力与活力。几年来，西部地区取得了跨越性发展，有学者将其概括为：西部地区的基础设施建设迈出了实质性步伐,生态建设和环境保护明显加强,科技教育发展和人才开发力度加大,特色产业发展步伐加快,改革开放取得了新的成绩,同时也促进了东部和中部地区经济发展,全国经济结构的调整。[2]然而，近年来西部地区在发展过程中存在的问题也是极为突出的，如对自然资源的掠夺性开发，重经济发展、轻社会与文化发展，以生态与环境的严重破坏为代价，等等，都是与科学发展观相违背的。对比科学发展观，我们以为，目前我国西部地区的发展问题突出表现在以下方面：
1、自然生态环境的严重破坏与污染
众所周知，相对于东部地区而言，西部地区的生态更为脆弱。而近几十年来西部经济发展赶超战略的一个重要特征便是以自然资源的过渡开发及生态环境的严重破坏为代价。近几十年来，由于对自然生态保护认识的不足、政策的失误、短期利益驱使，以及工业化的推进、人口的过快增长和人为的破坏等多方面的原因，造成了我国地区自然生态的严重破坏。主要表现为：环境污染日趋严重；湿地面积剧减，水土流失面积扩大；地表植被遭破坏,荒漠化严重；生物多样性遭到破坏；气候恶化，自然灾害频发；森林面积锐减。[3] 生态的严重破坏又造成了巨大的经济损失。据估算,西部地区九省(区、市) 由于生态破坏而造成的经济损失合计1 494×108 元,相当于同期GDP 的13 % ,而实际上间接和潜在的经济损失，远远大于生态破坏所造成的直接损失。[4]生态环境状况的持续恶化的另一个直接后果是使西部地区的社会可持续发展受到阻碍。由于生态环境持续退化,西部地区已有不少区域的生存环境直接受到威胁。
这样的发展，不仅极大地破坏了人与自然的和谐发展，也是不可持续的发展方式，最终将彻底毁坏人类自身的生存环境，与科学发展观完全背道而驰。
2、民族传统文化的迅速消失
西部是我国少数民族的聚居地，我国80％以上的少数民族分布在西部地区，5个自治区全部在西部地区，30个自治州中有27个地处西部地区。丰富多彩的民族文化是西部地区的重要资源与优势所在。
一个民族的传统文化是该民族有别于其他民族的最本质的特征,他凝聚着一个民族在其历史的自我生存发展中不断形成的智慧、理性和创造力,以及自我约束力。在适应本民族特殊的自然环境和社会环境方面具有独特的价值和功能,具有自己的独创性。传统文化中的这种心智之光曾经引导出人和自然的和谐、人与社会的协调的明智之路。[5]民族文化多样性不仅仅是中国几千年来历史积淀形成的巨大财富,而且还是全人类共同拥有的宝贵资源,民族文化多样性应被视为人类文明进步的象征。[6] 然而，中国各少数民族在改革开放十多年来, 在经济上有了长足发展, 生活得到了很大的改善的同时，在现代工业社会文化潮流的冲击下, 体现民族特色的民族传统文化正大量流失, 不少民族的服饰、语言、传统民居、歌唱艺术、民族舞蹈、礼仪习俗等民族文化遗产, 也正在迅速消失或受到极大冲击。以致有学者认为，我国少数民族传统文化有可能在二十至三十年或在更长一些的时期内大部或全部消失。[7]
3、交通、教育等公共物品提供的严重滞后
新中国成立后,虽然西部地区交通运输、教育等有了长足发展,但其总量仍然远远滞后于社会的发展,并成为其社会发展的一个重要制约因素。目前,西部地区的铁路密度不及全国平均水平的1/2,只有东部地区的1/4；公路路网密度远低于全国和东部地区平均水平,且公路等级低、路况差；内河通航里程、机场密度也大大低于全国平均水平,更低于东部地区平均水平；在广大农牧区还有相当数量不通公路的村镇。相对于东部地区而言，西部地区教育更为落后：基础教育普遍存在着“三高三低”现象（即辍学率、复读率、留级率高, 入学率、巩固率、毕业率低）；教学设施数量不足, 质量低下；办学模式单一，职教、成教发展严重滞后。
西部地区公共物品提供的严重滞后,不仅已成为经济发展的瓶颈,也成为其社会发展的瓶颈。
4、突发性危机的明显加剧
近年来，随着国际范围内各种危机事件的频繁发生，我国西部地区突发性危机事件也呈明显上升趋势。而与其他地区危机相比，我国西部尤其是少数民族地区的危机有隐蔽性、难以识别性、难以控制性以及表现形态的多样性与复杂性等显著特征。[8]这些危机，不仅在相当程度上威胁着西部各民族人民的生命安全，而且由于各种危机事件所造成的巨大经济、财产损失，严重阻碍了西部地区社会经济的发展乃至社会稳定，阻碍了西部地区全面进入小康社会和现代化的进程。因此，加强西部地区危机管理，构建现代化的危机管理体系，提升地方政府危机管理能力，将成为西部地区全面实现小康社会和社会主义和谐社会的重要保障。
由此可见，我国西部地区的发展，还远远不是一种科学的发展，在很多方面与我们党和国家所倡导的科学发展观格格不入。之所以如此，原因虽然是多方面的，与深刻的历史原因相关，与国家、政府对西部的宏观布局、政策导向有关，与其恶劣的自然条件相关；但更与西部地方政府未能坚持科学的发展观，没有根据本地区的实际情况和政府管理环境转变政府职能与进行管理创新直接相关。
二、21世纪中国西部地方政府职能转变与管理创新
科学发展观的提出，为当前政府管理注入了新的指导思想，同时也对西部地方政府管理提出了更高的要求。从本质上说，科学的发展观要求西部地方政府全面地审视经济社会发展中出现的各种问题。科学的发展观，不仅要求政府要全面审视经济社会中的各种问题，还要求政府高瞻远瞩，注意把短期利益与长远利益相结合，要放眼于未来。
实践证明，近年来我国西部地区在诸多方面问题的凸显，东西部地区差距进一步拉大，在很大程度上是由于选择了模仿或照搬东部发达地区发展模式的追赶战略在实践上的失败所导致的结果。从多年来的发展现实看，西部地区不仅在经济上采取模仿或照搬东部发达地区发展模式的追赶战略，简单地追赶单一的经济目标，将发展问题经济化，将经济问题绝对化；在政府管理上，不顾东西部区情与公共管理环境的巨大差异，[9]采取的是与东部地区步调一致的政府管理模式（尽管西部民族自治地方在行政上采取民族自治制度，但在具体的管理方面并无实质性差异），管理职能不明确，不仅导致管理成本的增高，而且极大地影响了管理效率，导致经济差距和社会差距的进一步加大，各种问题更为凸显。
只顾眼前利益，不顾长远利益，只顾经济发展，不顾社会发展，不是科学发展观；不顾本地的实际情况，照搬其他地区的政府管理模式与方法，不是科学管理，也不符合科学发展观的要求。科学发展观要求政府管理要由统治转向管理，从传统的行政管理转向现代服务型政府；在观念上，要从以物为本转向以人为本，要从片面地追求经济发展转向全面的发展与科学的发展。
那么，西部地方政府如何以科学发展观为指导，切实转变职能，以使西部地区朝着更为科学的方向发展呢？
我们认为，西部地方政府管理创新应立足于西部地区区情 [10] 与管理环境，转变观念，转变职能。在观念上需要明确当代政府应该是服务型政府[11]；在职能上应该明确政府的职能就是提供公共产品与服务，政府管理就是对政府所提供的公共产品和服务进行有效的管理，为西部经济社会的协调发展，为西部人民的美好生活与全面发展创造良好的外部环境。即对西部地区自然生态环境的保护与管理，对多民族传统文化的保护与管理，对公共产品的提供与管理，对民族关系的协调与管理，以及加强危机管理，提升西部地方政府的危机管理能力，以便为西部地区经济社会发展与政治体制改革创造良好的外部环境发挥自己的独特作用。具体表现为：
1、对自然生态环境的保护与管理
自然生态环境是最基本而又最重要的公共事务，对自然生态环境的保护和管理是公共管理最基本的职能。而相对于东部地区而言，我国西部地区的生态更为脆弱，而且如前文所述，近几十年来西部经济发展赶超战略是以自然资源的过渡开发及生态资源的严重破坏为代价，造成了自然生态环境的严重破坏和污染，已经严重威胁到西部地区社会经济的可持续发展乃至威胁到各族人民的生存。而西部生态环境保护又面临种种问题,如生态环境脆弱,环保意识差,环保投入不足,环保立法不完善。[12]因此，西部地方政府应该从公共事务管理的角度对自然生态环境的有效保护与管理。
2、对多民族传统文化的保护与管理
对于民族文化传统非常独特、少数民族分布集中的西部地区来说,如果只是一味地单纯注重经济发展,在社会发展进程中忽视对对民族文化生态环境的保护,我们不仅将丧失中华民族的宝贵文化遗产,而且还将丧失中国最具竞争能力的发展空间和发展领域,更为严重的是其发展的最终结果将导致民族文化多样性的退化甚至丧失。充分利用民族文化多样性,不仅可最大限度地为各民族提供发展机会与发展空间,而且还可确保各民族发展道路选择的真实性。西部地方政府的责任在于对多民族传统文化进行有效的保护和管理，以便维护各民族独特的民族生态环境，发挥我国多民族文化优势。
3、对公共物品的提供与管理
公共管理是以政府为核心的公共部门提供公共产品和服务的活动。[13] 政府管理的核心问题应该围绕着公共资源的组织、管理与配置而展开。西部地区在交通、教育、公共卫生等公共物品的提供与管理方面均远远落后于东部发达地区，表明我国政府在不同区域公共物品提供上的不公正性，在公共物品管理上的滞后性。而公共利益是政府管理中的核心目标，政府管理的目标正在于增进公共利益并公平地分配。因此，在公共物品的提供上，西部地方政府一方面应该加大公共物品提供的力度，以弥补目前西部地区公共物品的严重不足；另一方面，为了保证公共物品提供的有效性，还得对所提供的公共物品进行有效的管理，以确保公共物品的共享性及防止少数政府官员在公共物品提供过程中的寻租与其他腐败行为的发生。
4、加强危机管理，全面提升西部民族地区的危机管理能力
危机管理是当代政府管理的重要内容。近年来，随着国际范围内各种危机事件的频繁发生，我国西部民族地区突发性危机事件也呈明显上升趋势。这些危机，不仅在相当程度上威胁着西部各民族人民的生命安全，而且阻碍了西部地区全面进入小康社会和现代化的进程。而同我国其他地区相比，西部地区危机形态更为复杂多样，危机意识更淡薄，危机应对能力更差，而危机承受能力更脆弱。[14]立足于西部地区危机的特点，加强危机管理，全面提升西部地区政府与社会的危机管理能力，应成为新世纪西部地方政府管理的重要目标。
5、对民族关系的协调与管理
随着开发过程在西部少数民族地区的深入,在使各个民族间的交往增多的同时，也会使各个民族以自己的文化、传统和价值观为基础的利益争夺明显化,另外,在开发不断深入的过程中,各民族的传统文化都将受到现代文化的冲击,再加上传统文化的流失使不少民族的传统道德伦理体系受到强烈冲击, 市场商潮和泛滥成灾的影视俗流使得暴力等不良行为带入少数民族地区，如此等等，都将使族际冲突有可能发生。一旦形成较大规模的冲突,就会危及到社会和政治的稳定。站在各民族的立场上，主要从文化与管理的协调各民族关系，创造新型的多民族协调合作关系，应成为西部政府管的重要内容。
当然，政府管理创新还应包含管理制度的创新、模式的创新和人员的创新，但对于目前西部地方政府而言，最重要的是转变观念，明确自身的定位，及时地转变职能。
总之，认真落实科学发展观，并以科学发展观为思想指导，立足西部地区的区情与政府管理环境，及时转变政府职能，不断进行管理创新，提升政府管理能力与服务能力，为西部经济社会的发展，为西部人民的美好生活与全面发展创造良好的外部环境，应成为新世纪我国西部地方政府的重要历史使命。

[参考文献]
[1] 温军，胡鞍钢.族与发展:新的现代化追赶[J].西南民族学院学报（哲学社会科学版），2003（2）：1－13
[2] 白永秀.西部大开发五年来的历史回顾与前瞻[J]. 西北大学学报(哲学社会科学版),2005(1):
5—13
[3] 参见雷振扬：《民族地区自然生态利益探析》，载《民族研究》2004年第3期。
[4] 高吉喜.西部生态环境问题及对策建议[J]. 环境科学研究，2005（3）：49－53
[5] 而如今对传统信仰、传统生态道德观的漠视破坏了很多民族这种明智的自我约束机制, 导致了急功近利意识的恶性膨胀和严重破坏自然生态的行为, 导致了很多民族地区生态环境和社会环境的恶化，传统文化的流失使有些民族的传统道德伦理体系受到强烈冲击, 市场商潮和泛滥成灾的影视俗流把赌博等恶劣世风带进很多少数民族的村寨, 因赌博而倾家荡产者已普遍见于过去受传统道德律制约而从未有赌博之风的少数民族村寨。参见杨福泉：《论我国现代化进程中的少数民族文化保护》，载《思想战线》1998第5期。
[6] 参见滕星《民族文化多样性的保护应成为中国的当务之急》《中国国情分析研究报告》2000 年第3 期。
[7] 参见杨福泉：《论我国现代化进程中的少数民族文化保护》，载《思想战线》1998第5期。有人将民族传统文化消失归纳为四种方式，即自然消失，人为流失，坐看流失，纵容流失。（钟凯琼，杨剑黎：《西部民族文化保护现状引发的思考》，《贵州社会主义学院学报》2005第2期）
[8] 杨安华. 民族地区突发事件与危机管理机制研究[J].公共管理学报，2005（3）：42－48
[9] 我们认为，我国东西部地区公共管理环境存在明显的差异性，其表现形态多种多样，要一一枚举，绝非易事，我们将其概括性地归纳为三个方面，即：①自然特征的差异性；②经济特征的差异性③社会特征的差异性。详情参见杨安华：《中国东西部地区公共管理差异性研究：缘起、内容与意义》，未刊稿。
[10] 目前除了前文所述西部地方政府所面临的发展问题之外，与东部地区相比，从政府内部看，西部地方政府管理体制更加僵化，公共服务意识更为淡薄，服务能力更加不强。尤其在公共服务领域目前尚存在三大矛盾：一是公共服务产品总量不足；二是公共服务的投入严重不足；三是公共服务分配严重不足。参见唐震等：《推进西部地区政府管理创新的思考》，载《陕西省行政学院 陕西省经济管理干部学院学报》2005年第11期。
[11] 服务型政府已作为我国政府改革目标，为中央所确认。 2004年2月21日,温家宝总理在中央党校举办的省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上发表了《提高认识,统一思想，牢固树立和认真落实科学发展观》的讲话，第一次提出要“努力建设服务型政府”。同年3月8日,温家宝总理在参加全国人大会议期间，又强调：“管理就是服务,我们要把政府办成一个服务型的政府。”到2005年3月5日召开全国人大十届三次会议时，,则把建设服务型政府写进了政府工作报告中。

（作者单位：吉首大学政治与公共管理学院）