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惩防体系建设之苏州实践解读

　 苏州日报  2009-08-14 17:04:03 [发表评论]     八月的苏州，城乡各地一派欣欣向荣的景象。

    经受住了国际金融危机的严峻考验，苏州经济各项主要指标企稳向好，正朝着率先复苏目标大步迈进。与此同时，反腐倡廉建设领域也取得重要进展：六年迈出四大步之后，苏州惩防体系建设基本框架逐步确立，由此催生出的浩荡清风，扑面而来。

    苏州，再度唱响了经济社会发展与反腐倡廉建设的和谐乐章。

    建立健全与社会主义市场经济体制相适应的惩治和预防腐败体系，是以胡锦涛同志为总书记的党中央，深刻总结反腐倡廉实践经验，准确把握反腐倡廉新形势、新任务所作出的战略决策，也是提升党的执政能力、推动科学发展的重要举措。

    清风浩荡好扬帆。六年来，苏州的率先实践，用一连串坚实的脚印，再次证明：反腐倡廉建设是经济发展、社会进步的有力保障！

    关键词1 率先

    【核心理念】惩防体系建设，是苏州经济社会又好又快发展的重要保障，也是打造现代化、国际化新苏州的题中之义

    【苏州实践】牢牢锁定总目标，具化、细化框架内容，六年迈出四大步

    【引子】这几天，苏州5市、7区和100多个市级机关单位都领到了《苏州市构建惩防体系基本框架》简明读本。这个读本凝聚了我市探索、实践惩防体系建设六年来的心血。一位基层纪检组长说，简明读本的出版就像一场“及时雨”，对于整体构建惩防体系应该建什么、怎么建，如何判断是否取得实效等等问题，从理论和实践层面进行了阐述，使我们工作有了更明确的方向。

    率先，是苏州的性格 。

    改革开放30多年来，在“率先”这面旗帜下，苏州创造了经济奇迹，反腐倡廉工作也成效斐然，经济社会发展与党风廉政建设相互促进、齐头并进的“苏州做法”引起全国关注。

    进入新世纪，反腐败斗争屡遭新挑战。如何直面挑战，更加注重从源头上预防腐败，为改革发展稳定提供良好环境，为解放和发展生产力消除障碍，提供动力和支撑？

    中央和省委把关切的目光投向了苏州。着眼于“惩防并举”的新思路，苏州开始积极探索。

    2003年12月23日，市委下发57号文件，作出了“建立惩治和预防腐败体系，保证‘率先发展’顺利实现的决定”。苏州也由此较早地成为了中央纪委惩防体系建设的地级市联系点、江苏省惩防体系建设试点城市。

    2005年，中央颁布惩治和预防腐败体系《实施纲要》后，苏州信心倍增。市委果断决策：“到2010年，建立起较为完善的、具有苏州特点的惩治和预防腐败体系”，为苏州“两个率先”提供有力政治保障！

    思路一新，天地宽。苏州一方面认真学习、努力吃透中央和省委上级精神，另一方面紧密联系实际，认真研究率先发展中反腐倡廉建设的规律和特点，把惩防体系建设任务具体化为拒腐防变的教育长效机制、反腐倡廉制度体系、权力运行监控机制、从源头上防治腐败的改革创新机制、纠风治乱机制、从严治腐机制等六大实体内容，分步推进探索试验、重点推进、系统提高、整体构建等阶段性任务。在每一个阶段，重在引入一种科学理念并指导实践，建立完善一批制度，解决一些问题。

    在2003年底至2005年1月的探索试验阶段，苏州学习借鉴“科学管理”理念，将惩防体系建设细化分解为82项具体任务，贯穿于经济政治文化社会建设各个领域，落实到28个主办部门和58个协办单位，并按照PDCA的管理模式，对每项任务进行跟踪督办，有效调动了各地各部门参与惩防体系建设的积极性、创造性。

    在2005年1月至2008年初的重点推进阶段，苏州积极引入“项目管理”理念，抓住规范公权运行这个核心，从部门和单位业务工作入手，每年落实一批反腐倡廉制度建设重点项目，将“过程控制、提前预防”的要求融入权力公开透明运行之中，解决了反腐倡廉与业务关系“两张皮”问题。

    在2008年的系统提高阶段，苏州积极导入“风险管理”理念，抓住排查、防范、控制、处置和拓展等关键环节，不断强化部门权力内控机制建设，系统解决了惩防体系建设基础工作质量不高、措施针对性不强、可控性不够和覆盖面不广等问题。

    今年以来，苏州市按照中央印发《建立健全惩治和预防腐败体系2008～2012年工作规划》和江苏省委《实施办法》的要求，结合时任江苏省委常委、苏州市委书记王荣提出“要继续总结经验，探索创新，把苏州特色惩防体系建设不断推向深入”的要求，推广了“问题管理”理念，一方面，研究并启动惩防体系建设绩效评估；另一方面，认真落实省纪委关于推进部门内控机制建设的指导意见，积极构建反腐倡廉制度体系框架，将制度建设和改革创新贯穿到惩防体系建设各个方面……

    在历届市委、市政府的领导推动下，历届市纪委常委会、市监察局充分发挥组织协调作用，使苏州的惩防体系建设阔步向前。目前，全市惩防体系建设基本框架逐步确立。围绕苏州惩防体系基本框架，各地也走出了适合当地发展、富有特色的新路子。张家港全面导入ISO质量管理标准，推进行政权力公开透明运行，在农村基层打造“333”清廉工程。常熟建立“五权”监控机制，自主开发、推广应用镇村集体资产和财务信息化“三资”管理监管系统，对村级40多亿资产进行信息系统管理。太仓突出以“勤廉指数”测评为导向，抓住“测评、反馈、纠偏”三个环节，由“机关内部查”扩大到了“请老百姓点与评”。昆山全面开展以岗位为点，以程序为线、以制度为面的廉政风险防控标准化工程。吴江运用GPS系统，强化对公务用车运管的监控，自主开发、运行农村集体经营性资产租售监管平台，对全市8镇、2区、250个行政村的集体经营性资产全部按标准流程出租、出售。吴中区推行教育“三廉”工程，强化巡查、诫勉等综合机制。相城区以“感恩”教育为主题，在基层创建社情民意调查中心。平江区开发国有集体经营性资产管理软件，依托科技手段有效防控资产租、售等过程中的腐败风险。沧浪区以“五卡”监督规范新城开发建设，打造沧浪“阳光新城”。金阊区强化对领导干部责任审计监督，探索并实行领导干部离任“责任交接”办法。苏州工业园区开展重点建设工程项目巡视监督，对项目招投标、建设法定程序、廉政制度落实等进行检查。苏州高新区以“廉政交底、效廉双控和廉政保证金”推进建设工程领域的三线防御，全力营造“低成本、高效率、零障碍”政务环境……

    苏州惩防体系逐步建立，对经济社会保驾护航的独特作用日益凸显。2003年以来，苏州的GDP在高平台上连上新台阶，与此同时，政治、文化、社会和党的建设等各领域也不断取得新进步。2008年12月，中央纪委副书记李玉赋在听取了相关情况汇报后，用“新进展、新突破”这六个字表达了对苏州惩防体系建设的深深赞许。

    关键词2 合力

    【核心理念】惩防体系建设是一项系统工程，要打造“优质高效工程”，必须做好“合”字这篇大文章

    【苏州实践】制度硬实力、文化软实力1+1>2

    【引子】今年5月23日，迁入新址的苏州监狱，成为苏州市警示教育新基地。揭牌当天，市委组织500多名党政领导干部实地接受警示教育。 5位违纪违法人员的现身说法，有泪更有悔，触动了很多人。除了每年要举行一两次的警示教育活动，苏州还运用各种艺术形式，活化廉洁教育方式。锡剧《九品廉吏》、现代喜剧《清风扬帆》等一幕幕具有地方特色的经典大戏，寓教于乐，很受欢迎。很多党员干部说，廉政教育既有严肃的内容，又有活泼的形式，更易入心入脑。

    苏州的党政部门素以高效而闻名。这种高效率，源自多年来形成的各级党政齐抓共管、各地各部门协调配合的运行机制。

    在惩防体系建设中，这样的好传统得以发扬。纵向，坚持党政齐抓共管，突出市和（县）市区、机关部门单位、城乡基层三个层面多级联动；横向，强势推进教育、制度、监督、改革、纠风和惩处6方面基础性工作，做到项项有指标，件件要考核。由此，苏州的惩防体系建设形成了一个内容覆盖横向到边、措施落实纵向到底、组织运行不留盲区，与工作业务紧密融合，与经济社会发展互动并进的良好格局。

    市委常委、市纪委书记沈文祖说，作为一项系统工程，惩防体系建设既涉及经济、政治、文化、社会建设和党的建设，又涉及社会管理的方方面面，面临的挑战和困难也来自方方面面。要使苏州的惩防体系成为“优质高效工程”，就必须做好“合”字这篇大文章，一方面，要继续强化制度建设，靠制度管权、管人、管事；另一方面，要更加重视廉洁文化建设，用文化感召人、塑造人、提升人。这样，把制度的硬实力和文化的软实力这两股“绳”拧成一股绳，才能发挥1+1>2的效应，不断增强苏州惩防体系的生命力。

    科学的方法，创造制度硬实力。

    多年来，以市委主要领导为组长的惩治腐败廉政建设领导小组，始终是全市惩防体系建设的中坚。历届市委、市政府主要领导每年都在市委全会上与各地各部门主要负责人签订“责任书”，带头履行“一岗双责”；每年都由市委常委、党员副市长带队，对各地各部门落实党风廉政建设责任制体系建设情况进行检查评估。各级党组织负责人当仁不让是廉政建设的第一责任人，一把手抓两手，把反腐倡廉制度的宣传教育、执行落实和修订完善等列入年度考核评估工作计划，并动态跟踪。按照江苏省纪委的部署，今年5月苏州又出台了构建反腐倡廉制度体系框架的《实施细则》，明确围绕行政职权和权力流程，整体推进部门权力内控制度等方面的构建工作。截至2009年7月，苏州市级机关累计建立健全反腐倡廉制度规程1154项，12个（县）市、区完成4685项。惩防体系岗位职责机制的健全，制度执行程序、方式的规范，大大增强了反腐倡廉的制度刚性。

    科学的谋划，聚集制度硬实力。

    针对惩防体系建设的长期性、复杂性和艰巨性，按照中央和省的整体部署，苏州总结归纳了八个基本要素。目标定位上，坚决服从和服务于市委市政府工作大局；任务内容上，始终做到坚决惩治腐败与有效预防腐败并举；重点项目上，紧紧抓住腐败易发多发重点领域和关键环节；工作方式上，充分发挥纪委组织协调和监督检查的作用；力量整合上，切实发挥惩治和预防体系建设的“两大合力”；依靠对象上，组织广大人民群众积极支持和参与……每一个基本要素，都是一种支撑，由此确保了惩防体系建设始终融入大局、有效运行。

    2009年以来，市和（县）市区、机关部门单位、城乡基层三大板块的“三级联动”整体推进，也使惩防体系基本框架不留断层，绵密无缝。在市和（县）市区层面，重点围绕发挥查办案件的威慑力和纠风治乱的遏制力，始终保持惩治腐败的强劲势头；围绕发挥教育的说服力、制度的约束力、监督的制衡力和改革的推动力，积极构建教育长效机制、法规制度体系、权力监控机制等，加大预防腐败工作力度。在机关部门单位层面，重点强化风险防控、建立和完善制度和权力公开运行监督的内控机制，把惩防体系建设融入到部门业务岗位和日常管理，促使干部不犯或少犯错误。在城乡基层层面，紧贴城乡一体化综合配套改革试点的实际需要，重点打造“勤廉基石”工程，培养一大批政治上靠得住、发展上有本事、群众中信得过的基层党员干部……

    纠风与惩治，体现制度硬实力。

    苏州市深入开展“强服务、保增长、促发展”主题活动，全面倡导“无事不扰、有求必应、热情周到、尽责服务”的作风。确立了120家各类型企业，作为作风效能建设联系监测点，跟踪了解审批、执法、收费、服务等方面情况，畅通政企之间交流沟通渠道。从群众最关心、最直接、最现实的问题入手，保持纠风专项治理力度。教育系统建立了中小学教育收费网上监督平台；卫生系统实行了严禁“乱收费、索要‘红包’、收受‘回扣’”三条禁令。全市深入开展了“整治违法排污企业保障群众健康”环保专项行动，对101件突出环保问题进行了挂牌督办；开展了“食品放心”工程和6大项药品安全专项检查……

    惩治，既是“治标”的手段，更是推进“治本”的重要措施。为把国际金融危机对苏州经济社会发展的影响降到最低程度，对任何破坏改革、阻碍科学发展的事，任何损害民利、影响稳定的人，加大问责追究，坚持依法严惩。仅今年1至6月，全市各级纪检监察机关就受理来信、来访、举报电话845件（次），新立案查处各类违纪违法案件300多件，查办县处级干部案件6件、乡科级干部案件53件，通过办案为国家集体挽回经济损失4350.89万元，并向司法机关移送一批涉嫌违法犯罪人员。一批工程、交通建设领域的窝案、串案得到重点查办，一批损害群众利益的不正之风得到纠正，赢得了较好的社会反响。

    文化是社会发展的深层推动力。

    没有文化支撑的“惩防体系大树”，根基不牢，枝叶不盛，生长不快。而作为历史文化名城，苏州深厚的传统文化积淀中，不乏“廉俭、厚德、正义、民善”的“廉石”精神等优秀“因子”，完全可以拿来所用。认准了这个理，苏州在惩防体系建设过程中，把廉洁文化建设作为重要载体，精心营造具有苏州特点的廉洁文化软实力优势。注册首个廉政商标“廉石”品牌，全方位、多载体扩大“廉石”的社会感召力。在“廉石”品牌的带动下，各地各部门廉政文化特色品牌也如雨后春笋，亮色各异。

    苏州的县处级领导干部新岗位履职之际，每人都会收到市纪委寄去的一份《诫勉书》；市纪委制作了廉政台历，廉洁茶杯，逢年过节发送廉政短信……一个个不经意的小创意，让纪检部门的常规工作充满了“以人为本”的温馨关怀，也提醒着各级党员干部时时刻刻要勤政廉洁、执政为民。

    今年，市纪委还与苏州大学联合成立“苏州廉政建设与行政效能研究所”，利用专家学者的力量，对以“廉石”为代表的廉政文化做深层次的研究探索，积极营造勤廉从政，廉洁自律的氛围，使“廉石”精神在深度激活中薪火相传。

    制度，规范权力，约束行为，讲究硬碰硬；文化，以文化人，重在春风化雨，润物无声。这一“硬”一“软”，恰如两根彩色经纬线，织出了苏州惩防体系刚柔相济的特色，造就的是惩防体系的巨大活力。勤政廉政谋发展，激浊扬清促和谐，苏州各级党员干部思想上合心，行动上合拍，力量上合劲，焕发出新时代的精、气、神——自2004年至2008年，社会测评对干部廉洁奉公满意率由97.7%升至98.4%，年均上升0.14个百分点；政风行风综合满意度由 97.2%升至98.3%，年均上升0.22个百分点；群众对党风廉政建设和反腐败工作成效满意度由89.3%升至97.1%，年均上升1.56个百分点。

    关键词3 可持续

    【核心理念】一种体系能否源源不断激发活力、释放潜能，取决于工作思路的创新和措施的预见性，还取决于它是否具有自我完善的内生动力

    【苏州实践】与时俱进，自我扬弃，创新没有完成时

    【引子】今年6月，苏州市行政权力电子综合监察系统通过专家鉴定。这是苏州廉政风险防控的又一创新之举。该系统将接受监督的行政机关扩展到全市所有法定行政机关和法定授权组织，同时，除了原有的工程建设、政府采购和行政审批，监察范围扩大到5078个行政处罚事项、166个行政事业性收费等行政事项，基本实现了重大监察事项全覆盖。

“率先发展”的苏州，向来注重解放思想，抓住有利时机，蓄锐气求突破，燃激情创新优。

    推进体系建设，如何尽可能科学合理设计制度，同时注重培育制度自我改进、完善的内生动力，确保惩防体系能持续激发活力，释放潜能？

    在苏州，命题的破解围绕“创新，奠定惩防体系可持续发展”的理念展开。

    市纪委副书记、市监察局局长刘费加认为：建立健全苏州特色惩治和预防腐败体系是在总结多年来反腐倡廉经验的基础上提出来的，是在继承基础上的发展，在坚持勇于突破，解决实际问题过程中的创新。

    创新，需要智慧，需要勇气。

    2008年以来，苏州继续传承历届党委、政府“勇于创新”的理念和经验，积极应对新情况、新问题 、新挑战，在“工程建设、土地出让、规划审批、产权交易、政府采购、司法、财政管理”等重点领域中，不断实现新突破……

    苏州以规范权力运行为核心，以改革创新为动力，以风险防控为重点，上下联动，整体推进部门权力内控机制建设。2008年5月，围绕“全面排查风险点、梳理权力运行流程、压缩权力弹性空间、加大技术反腐力度”四个步骤，全市深入排查人员和岗位风险。通过全员参与排查廉政风险，不仅使每个党员干部主动重温了党风廉政规定，增强了防范廉政风险的责任意识，而且围绕防范廉政风险完善权力规范运行的工作规程，进一步压缩了权力自由裁量空间。全市累计排查廉政风险领导岗位4217个、中层岗位12877个、重点岗位7922个，累计排查出个人廉政风险近8万条。

    创新，需要科技支撑。

    信息化时代，腐败也有可能“联姻”智能化、高科技化。如何运用科技手段更高效地“惩”和“防”，这是新时期反腐倡廉的又一重要课题。在苏州，反腐倡廉技术手段的创新，没有停留在实施电子政务这个层面，而是被视为反腐倡廉的软件建设，被放在和制度建设同等重要的位置加以推进，并不断进行版本升级。

    2009年，苏州在开发运行了行政审批、工程建设和政府采购网上监察系统的基础上，进一步加强部门内控机制建设与推行行政权力网上公开透明运行工作，着力打造了行政权力电子综合监察平台，设置了100个行政权力监察点，将行政处罚、行政事业性收费、便民服务、政府信息公开等工作纳入电子监察范围，对行政权力透明运行实施动态监控。最近，这一系统顺利通过了以中国工程院院士、解放军信息工程大学教授王家耀为主任的专家组评审、鉴定。中央纪委监察部国家预防腐败局、省纪委监察厅、省政府法制办等单位有关负责人对该系统的技术、功能及试运行的成效给予了充分肯定。

    创新，需要不断自我超越。

    在行政审批方面，全市经过三轮改革，总计减少审批事项825项，减少率达60.2%。对保留的546项行政许可（审批）事项，85%进驻市行政服务中心，经流程再造，四次提速，平均提速率超过60%。目前，进驻事项对外公示7.39个工作日，比国家法定标准快11.37个工作日。

    工程建设招投标方面，苏州全面推行了远程评标系统，该系统自启用以来，累计评标1317个，涉及金额260亿元。基层首创的项目“代建制”、项目招标代理机构选聘、“阳光拆迁”等新办法、新经验，也纷纷走向全市各地。

    各职能部门创新的积极性高涨，妙招迭出。市组织人事部门积极推进干部人事制度改革，试行了领导干部全委会差额选举、差额票决等制度；市政法系统推行廉政风险网络监控系统；财政管理部门先后出台了财政预算、管理、支出等一系列工作规程，并依托“金财工程”软件，规范财政资金监管；规划部门加快建设“电子政务协同督办系统”，严格规范和监控规划审批变更事项；房管部门开发并运行了“商品房网上预售管理系统”，有效防止房产销售中的不正之风；公安部门开发了出国境管理、驾驶证管理等系统软件；计生部门启动了病残儿鉴定、再生育审批网上监控系统……一个个监管措施，犹如一双双确保权力公开透明运行的电子眼，盯牢的是“权力魔杖”，赢得的是老百姓的信任和拥护。

    潮平两岸阔，风正一帆悬。今年是贯彻落实中央惩防体系五年《工作规划》和省委《实施办法》的关键之年，也是努力构建苏州特色惩防体系的攻坚之年。展望未来，苏州信心满怀——勇于创新，持续奋进，苏州特色惩防体系建设之路定能越走越宽，为经济社会又好又快发展提供坚强保证。