侠客风云传前传京城:特殊人群社会化管理机制创新的实践与思考第五届无锡法治建设论坛

【内容摘要】随着经济的发展和社会的变化，对特殊人群的管理机制需要与时俱进，不断创新。在实践中如何不断创新社会管理服务模式，强化管理机制和服务手段，提升管理能力和服务水平，已成为当前和今后一个时期司法行政机关的工作重点和难点。本文就司法行政工作领域社会化管理特殊人群的范畴、创新管理机制的目的意义以及实践中一些探索与尝试和对下一步工作的思考等方面作粗略的分析阐述。

【关键词】特殊人群  社会化管理  创新  实践与思考

改革开放以来，随着我国经济的迅速发展，社会发生了深刻变化，原有的与计划经济相伴生的社会管理体系明显滞后于经济社会发展状况。对此，社会管理服务亟需及时跟进、正确定位、有效应对。2004年，党的十六届四中全会提出要“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”。2007年党的十七大又进一步提出“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。2009年底，全国政法工作电视电话会议将深入推进社会管理创新作为三项重点工作之一。

近年来，司法行政机关的职能得到不断加强，管理和服务的领域得到不断拓宽，可以说，已涉及到经济和社会生活的方方面面。面对新形势、新情况、新变化，在实践中如何不断创新社会管理服务模式，强化管理机制和服务手段，提升管理能力和服务水平，既已成为当前和今后一个时期司法行政机关的工作重点和难点，也是司法行政机关迫切需要研究解决的一个重要课题。

一、司法行政工作领域社会化管理特殊人群的范畴

我们认为，从广义而言，司法行政工作领域所涉及管理和服务的特殊人群有社区矫正对象、刑释解教人员，以及申请法律援助的未成年人、残疾人和新市民（外来农民工）等弱势群体，具有广泛性、特殊性、双重性的特点。广泛性是指司法行政工作领域管理和服务的对象类别多，分布广。特殊性是指司法行政工作领域管理和服务对象中的社区矫正对象、刑释解教人员的性质特殊，应区别于其他管理和服务对象，且管理的措施和手段、方法更严格、更规范，要求更高。因此，应定义为特殊人群。双重性是指司法行政工作领域管理和服务并存并重，既要对他们加强教育，又要为他们提供服务。如未成年人犯罪适用社区矫正的，既要为他们提供法律援助，又要将他们列入矫正对象范畴，进行矫正管理和教育等等。这些人群之间或有交集，如既是矫正对象又是需要法律援助的未成年人。就狭义的管理而言，司法行政工作领域主要涉及的特殊人群就是社区矫正对象以及刑释解教人员。本文就着重对这两类特殊人群的社会化管理从理论和实践方面进行分析研究和探讨。

二、司法行政工作领域推进特殊人群社会化管理机制创新的目的和意义

1、推进特殊人群社会化管理机制创新是与时俱进，为经济建设保驾护航和维护社会和谐稳定的需要。随着经济社会的发展，人员流动性的增强，人们的人生观、世界观、价值观趋向多元化，特殊人群在更为开放的环境中生活，对特殊人群的管理和服务若不能及时跟上，他们的一些基本需求不能得到满足，偏执心理和行为得不到有效矫正，就很有可能激发他们对社会和政府的不满和仇恨，进而采取过激行为破坏经济建设，影响社会和谐稳定。

2、管理特殊人群是司法行政机关的职责所在，推进社会化管理机制创新是司法行政机关贯彻落实科学发展观，充分发挥职能作用的内在要求。随着时代的变化，司法行政机关的职能由最初的人民调解、法制宣传等职能已增加了不少新职能，由以往单一的行政管理职能增加了如社区矫正的刑罚执行职能，管理相对人的种类逐步增加，性质也与以往不同，从以往的普通公民增加了在社区服刑的罪犯。若秉承以往的概念、沿用原来的机制对他们进行管理显然不合时宜，必须认真贯彻落实科学发展观，调整与时代、与工作不相适应的管理观念和方式，不断创新管理机制，才能更好地发挥职能作用。

3、推进特殊人群社会化管理机制创新是减少社会对立面，有效预防和减少违法犯罪的需要。对特殊人群的管理由以往的严格监管为主转向管理与服务并重，有利于减少社会对立面，体现法律的人性关怀和刑罚的人道价值，从根源上消除矫正对象、刑释解教人员或弱势群体的反社会心理，激发他们自我改造的动机，同时赢得他们亲友、社区居民对党和政府的理解与支持，增强社会支持系统，从而有效预防和减少违法犯罪。

三、司法行政工作领域特殊人群社会化管理机制创新的探索与实践

多年来，我们在管理理念、体制、手段、制度等方面积极开展探索与实践，对特殊人群的社会化管理形成了一套行之有效的机制，体现了人性施矫（教）、科技强矫（教）、制度保矫（教）的特点，取得了显著成效。自2005年开展社区矫正试点工作至今近5年多的时间内，我区共接收1276名社区矫正对象，解除矫正775人。其中仅1名矫正对象重新犯罪，重新犯罪率为0.07％。5年内全区共接收刑释解教人员1418名，帮教率和安置率分别达99%和97%，重新犯罪率仅为1.41%。在一系列新机制的作用下，矫正对象和刑释解教人员奉献爱心、回馈社会的现象层出不穷，浪子回头、勤劳致富的典型日益涌现。曾有一名矫正对象在期满解矫后主动帮助司法所从事矫正辅助工作，现身说法，带动其他矫正对象积极改造。

首先是理念创新。理念是行动的先导，理念创新才能带动体制、手段和制度创新。我们积极更新社会管理理念，从国家本位主义转向社会本位主义，抛却传统的重刑主义和政府全能统治一切的观念，努力实现由防范型管理向平等型、服务型、无偿型管理转变，由严格管理为主向管理、教育、帮助并重转变。近年来，我们始终坚持树立“以人为本”的社会化管理理念，强调“亲情化服务、人性化管理、市民化待遇”，寓管理于服务之中，以服务促管理。不管是对社区矫正对象进行帮困解难，实行定级分类管理，还是对刑释解教人员进行安置帮扶，都充分闪现了人性化管理理念的光辉。

其次是体制创新。特殊人群的管理不仅仅是司法行政机关的职责，更是各级各部门以及全社会需要共同关心和关注的问题。要着力整合各种管理资源和手段，形成解决问题的合力，革除部门单位各自为战，甚至互相掣肘的弊端。近年来，我们与社区矫正、安置帮教和法律援助等成员单位进一步加强沟通联系，多次召开会议协商解决工作中存在的问题，联合开展活动落实对特殊人群的管理教育。此外，我们还充分利用在各镇（街道、开发区）建立社会矛盾纠纷调处中心以及政法综治中心，整合各类维稳资源，实行多部门合署办公，提供“一站式”、“一条龙”服务管理的契机，不断加强基层司法所与公安、信访、劳动保障、民政等部门的联动协作，共同开展针对特殊人群的管理帮教和服务，及时有效地处置和解决了特殊人群中存在的一些问题，大大提高了工作效率，提升了工作效果。

第三是手段创新。在管理教育方面，我们改变了原来以正面说教为主的策略，采取正面灌输与旁敲侧击相结合，严格监管与帮困解难并重等多手段开展教育。形式和内容上多措并举，多管齐下，并相当注重采用管理相对人喜闻乐见的形式进行教育。近年来，我们结合时势开展了一系列丰富多彩的教育活动，提升了矫正教育成效。2009年12月，在“12·13”南京大屠杀同胞遇难72周年之际，我们组织全区社区矫正对象观看爱国主义电影《南京！南京！》；组织湟里镇矫正对象为该镇一名因交通肇事入矫后又因交通事故受害的矫正对象捐款5000余元，并不失时机地在该镇矫正对象中开展遵守交通安全法规的教育；2010年3月，积极响应市、区创建全国文明城市的号召，开展“提高文明素养，共创美好家园”主题活动，组织全区150名矫正对象开展“答谢社会，无偿献血”活动等。矫正对象对这些活动的开展普遍表示理解，踊跃参加，并从中受到深刻教育。在教育载体的创新上，我们也进行了积极的探索。一方面，我们在常州市首家建立了区级公益劳动和学习教育基地。基地拥有固定的集中学习场所80平方米和500多亩劳动场地。通过基地这个载体，我们有计划地分批组织矫正对象开展集中公益劳动和学习教育。另一方面，我们启用信息化管理平台和心理矫正软件应用于特殊人群的管理。根据形势发展和实际工作需要，我们开创性地搭建起社区矫正信息化管理平台。在这个平台上，全区矫正对象信息一目了然，人员增减、奖惩等变化实现动态管理。此外，2009年，我们还引入心理矫正软件，接入信息化管理平台，对新进矫人员进行心理测试，根据测试结果采取有针对性帮矫措施，实行跟踪测试、分析和矫正。

第四是制度创新。社会管理必须以法律作支撑、制度作保障。在社区矫正试点工作中，在现行法律法规不完善的情况下，我们积极从制度层面进行探索，努力建立起适应工作实际的制度体系，规范社会管理行为。第一，为有效防止矫正对象脱管、漏管，我们建立起区镇两级矫正机构以及与区法院、检察院定期核对矫正对象名单、交接材料使用交接清单的制度，不断加强衔接监管工作，并已实现与区检察院的联网信息共享。第二，为加强敏感时段与节点对矫正对象的管控，我们与区检察院建立了联合集中帮教制度，并多次联合开展训诫。第三，为合理分配工作精力，重点攻坚克难，我们通过实践总结，创新性地制定了《武进区社区矫正对象定级分类管理办法》，在常州市首个实施定级分类管理。根据矫正对象的犯罪类型、主观过错、个性特征、生活环境等因素综合考虑，评定重新犯罪危险等级，对不同等级的社区矫正对象规定了不同的管理要求。第四，为充分调动基层司法所的工作积极性，实现对矫正对象的有效管理，我们建立了考核奖惩制度，年初下发工作要点，出台年度考核标准，年终对各镇（街道、开发区）司法所矫正工作进行专门的考核检查，对先进单位和个人进行表彰奖励，对工作存在严重问题的单位和个人进行通报批评。

四、司法行政工作领域进一步创新特殊人群社会化管理机制的思考与策略

通过几年的探索和实践，我们在特殊人群社会化管理机制创新方面取得了一定成效，但是，我们也遇到了一些困难，制约着特殊人群社会化管理工作的进一步开展。比如信息化管理水平、社会化程度、保障机制、风险评估机制与应急管理体系等与形势的发展还不相适应，观念还需要不断更新和突破，不少工作需要进一步深化和创新。

首先，司法行政工作领域特殊人群社会化管理需要进一步提升信息化水平。我区社区矫正对象和刑释解教人员已经超过了2000人，人数众多，性质特殊，情况复杂，管理难度很大，加上在相对开放的环境中人员流动性大，要适时、动态地掌握每个人的情况相当困难。若能由各相关职能部门如公安、法院、监狱、劳动保障、民政、妇联等提供相关数据，逐步建立全区、全市、全省乃至全国的特殊人群信息管理平台，联网共享信息，就能及时高效地采取服务管理措施跟进。今年，我们将探索建立移动信息网络平台，接入区司法局的矫正信息平台，从科技强矫的角度实现对重点矫正对象活动区域控制的有效化和管理教育的智能化。

其次，司法行政工作领域特殊人群社会化管理需要进一步提升社会化程度。我们认为，特殊人群的管理应该是群防群治式的，要动员一切可用社会力量参与特殊人群的管理服务。一是要扩大社区矫正和安置帮教工作队伍，将一些有志从事社区矫正和安置帮教工作的社会人士吸纳进来作为志愿者。比如可将地方上一些德高望重，有能力有热情的老党员、老干部或者具备心理、教育、企业管理、行政管理等各类专业知识的人士聘请为志愿者，丰富工作内涵，延伸工作触角，动员社会力量参与矫正工作。二是部门对接联动的范围需要进一步扩大。我们认为，只要是我们管理的矫正对象或刑释解教人员的一些特征与相关部门或机构职责有交集的，都可以建立起对接关系，共同开展特殊人群的管理帮教。比如矫正对象同时又是吸毒人员的，我们可以与禁毒办联动；刑释解教人员同时又是流动人口的，可与暂管办联动，共同进行排查，上门办理暂住证，宣传相关法律；矫正对象为邪教组织成员的，我们可与反邪教办公室一起宣传政策法规，组织学习等等。实践中，曾有一个矫正对象因患有精神病需长期住院，我们及时与精神病院建立联系，定期了解其治疗情况并进行探视，并达成其治愈出院时院方及时与矫正机构联系，由矫正机构接管的协议，确保监管安全。此外，对接管理的衔接也可适当提前。比如可与监狱建立提前帮教制度，在本地籍罪犯释放前就与监狱方共同开展帮教活动。一些罪犯长期在监狱服刑，对高墙外的生活了解不多，出狱后毫无心理准备，要耗费大量时间和精力适应墙外生活。通过对在押罪犯宣传未来在社区服刑的规定或在社会生活的状况，使他们对墙外世界有预先的了解，不至于出狱后久久不能适应，甚至因环境的变化产生心理偏差，引发犯罪行为。

再次，司法行政工作领域特殊人群社会化管理需要进一步加快法律化进程。社区矫正属刑事执法范畴，是严肃的刑罚执行活动，需要法律提供执法依据和工作保证，增强其合法性和权威性。一是我国自2005年开始社区矫正试点工作以来，各试点地区已经探索建立了一系列制度和手段，实践证明也是行之有效的，需要以法律形式进一步加以确立和固定。二是社区矫正的工作体制亟需进一步理顺，明确司法行政机关为执法主体，并赋予执法权力和强制措施。三是在试点过程中，我们的工作也遇到了一些困难和问题，现行法律法规无法解决或存在冲突，需要修改现行法律或以立新法形式加以解决。综上，需要加快立法进程，制定一部统一完备的《社区矫正法》。对于刑释解教人员的安置帮扶工作，也需要有明确的可操作性强的政策和法规对各级各部门的职责加以规范，而不仅仅是笼统、原则的规定。

第四，司法行政工作领域特殊人群社会化管理需要进一步健全制度化保障。

一方面，对于特殊人群而言，要建立起快捷、高效的制度和机制保障他们的基本生活需要和心理需求，避免因基本生活需要和心理需求得不到满足而诱发违法犯罪事件。可以在就业指导、生活保障、法律服务等方面建立类似于农民工法律援助绿色通道的制度和机制，为特殊人群提供无偿、优质、高效的帮助和服务，消除他们的反社会心理，使他们积极面对生活，顺利融入社会。

另一方面，对于社区矫正工作者而言，要建立一支专业化的特殊人群管理工作队伍，并逐步建立健全特殊人群管理者的保障机制，切实提高工资待遇，落实养老、医疗、人身安全等各类保障。要严把选聘入门关，选聘政治思想坚定、专业素质高、实战技能强的人员充实工作队伍，同时对在职人员要不断强化政治思想和业务培训，不断提高队伍素质，建立一支拉得出、打得响的“铁军”。我区基层司法所工作人员长期以来奋战在维稳第一线，承担着管理特殊人群的繁重工作任务，待遇却偏低，管理也缺乏强制手段。他们以乡镇事业编制的人员性质实际承担着本应由监狱警察执行的刑罚执行重任，直接面对特殊人群心理压力较大，甚至人身安全得不到保障，工作积极性也大受影响。曾有司法所工作人员反映，有个矫正对象面对上门做工作的司法所人员挥舞菜刀进行驱赶，拒绝接受管理教育。因此，要落实养老、医疗、人身安全等各类保障，切实解决特殊人群管理者的后顾之忧。

第五，司法行政工作领域特殊人群社会化管理需要进一步建设科学化体系。一是要建立科学的社会风险评估体系。非监禁刑的广泛适用已成为世界各国的潮流和趋势，我国的刑罚执行也正由传统的重刑主义向现代的轻刑主义逐渐过渡，但非监禁刑适用的扩大与社区发展尚不成熟、矫正工作者力量尚且薄弱以及部分矫正对象不具备在社区服刑的主客观条件的现状已成为相当突出的矛盾。因此，要建立起一套科学的社会风险调查评估体系，对于可能适用非监禁刑的被告人在审前都要进行科学的评估，对评估结果认为主观恶性较小、认罪态度较好、客观条件具备的被告人可以适用非监禁刑，对评估结果认为主观恶性较大、客观条件不具备如缺乏对其有约束力的监督人的被告人则要慎用非监禁刑，否则将会增加社会不安定因素。二是要形成维护社会长期稳定和有效处理社会公共危机事件的社会稳定机制。平时要加强对不稳定因素的排查和预警，及时有效做好防范工作。在突发事件发生时，要严格按照突发事件应急处理预案，指挥协调各级各部门控制事态，并齐心协力共同化解危机。处理中要善于做到“情绪疏导”和“情绪管理”，以贴近的感情疏导特殊人群，化解危机，尽量避免机械、简单地运用“物质满足”或者“物质诱导”的方式。

对司法行政机关而言，管理好特殊人群，维护好社会稳定任重而道远。我们在实践中虽已取得一定的成绩，但还存在很多问题值得继续研究和探索。为此，我们将不断上下求索，不断创新社会管理服务模式，强化管理机制和服务手段，努力提升管理能力和服务水平，推动特殊人群社会化管理工作朝着规范化、制度化、科学化的方向迈进！