巫神归来哪种宝宝好:晏国祥:海南省联社的改革路径和未来展望

［ 作者：晏国祥   来源：湖湘三农论坛   点击数：492   时间：2011-6-2   录入：王雪芹 ］
2007年8月10日，海南省联社的成立标志着深化农村信用社改革试点工作基本结束，农村信用社改革在取得重要阶段性成果基础上，从此进入深入实施与攻坚阶段。经过6年多发展，农村信用社的财务指标全面好转，据银监会公报披露，至2009年末，农村中小金融机构资产总额达86398亿元，贷款总额为47002亿元，存款余额为69847亿元，所有者权益4311亿元，税前账面利润实现714亿元。农村中小金融机构的整体健康度也明显提升，资本充足率、不良率、拨备率等抗风险指标都得到全面提升。“完善机制”是农信社改革终级目标，从实际改革内容来看，这个机制应包括两个维度，一是作为风险责任全面承担者的省级人民政府与地方信用社之间的管理关系机制，二是县（市）联社自身产权制度与法人治理机制。后者在银监会明确是股份制改造的大方向下，改革只是技术层面与操作问题。所以前者管理体制问题才是下一步改革的关键，这个问题具体来说就如何改革省联社，理顺管理体制的问题。“改到深处是产权”，“改到深处是利益调整与再分配”、“改到深处也是农村金融自身发展规律作用过程”。对于省联社改革，相关理论探讨与实践探索也较多，争论也很多。本文并不意在对它们进行评论与探索，本文主要着眼于在未来一段时间内，对省联社的改革前景及走向进行预测。当然，谁也无法预知未来，除了先知之外，可先知从来就不存在，所以本文的探讨主观臆测成分较多，科学性还有待考证与未来实践的验证，权作娱乐与参考。
一、省联社改革难难在哪里？
笔者认为省联社改革最大难点在于改革各利益主体对改革诉求的差异。虽然理顺管理体制是所有主体共同的愿望，但在实现方式的存在差异，这种差异源于各主体从自身职能定位及由此对理想省联社模式理解的偏差。当今省联社改革形成了“要改”成共识，但“怎么改”却各有说法局面。从银监会蒋定之副主席2008年，对东中西部九个省（区）改革情况进行调研后形成报告中就可以初见端倪：“省联社的改革问题是近年来各方面关注和争议的一个焦点。调研中了解到，各方面对加快推进省联社改革的认识是一致的，但在如何推进改革特别是如何界定省联社的职能定位上存在不同看法。政府的同志认为，既然中央要求省政府承担风险责任，作为省级政府管理平台的省联社，其管理权力就不能受到过分限制和削弱；省联社的同志认为，辖内农村信用社的管理权力来自于政府授权，鉴于这样一种管理体制和目前农村信用社自我管理能力普遍不足的现状，省联社的这种管理不能受到制约，一定意义上还要进一步强化；银监局的同志认为，现阶段对农村信用社加强管理是必要的，但这种管理应当是一种行业管理，而不是行政化的人财物直接控制，同时应当加强和改进对基层社的服务；基层法人社的同志认为，省联社应更多地注重服务，而不能将履职重点放到管理上。”因各利益主体对省联社改革模式各有说法，各有所求，所以，一些有价值工作一直难以启动。如在2008年银监会合作部召开年度工作会议就提出“选择东中西各选一省作为改革试点”的提议至今都没法启动。除此之外，在深化改革试点阶段中已有省联社改革实践也难以看清未来的改革方向。这其中主要包括重庆农村商业银行的成立与宁夏黄河农村商业银行金融控股模式浮出水面。人民银行对重庆农村商业银行所代表的“重庆模式”公开质疑与反应是前所未见的，地处传统农业经济区的宁夏省联社在“不经意”中改制为控股公司同样让人感到不可思议。所以，省联社现在改革现状是因各利益主体都无法有效地说服对方及没有占主导地位的声音，省联社应选择何种改革模式已陷入无限的争论中，“说得太多，做的太少”。
二、影响省联社改革路径主要因素
未来省联社改革受哪些因素主导，也就是决定未来省联社改革走向的主要因素是什么呢？个人认为，主要取决于以下因素：
（一）农村信用社的政策性定位。胡锦涛主席在2007年就提出农村金融改革目标：多层次、广覆盖、可持续，这也代表着中央政府对农村金融改革的期望。而农村信用社作为当今农村金融市场上当之无愧的主力军，它承担实现城乡统筹发展、缓和社会矛盾的社会责任，它在未来政策性定位将直接影响省联社改革模式选择。
（二）省政府是省联社模式选择终级决策者。2003年国务院制订深化改革试点方案一大特色就是将农村信用社管理与风险处置权下放给省政府，中央不再承担最后“兜底”的责任并且明确不能将农信社管理权下放给省级以下的地方政府，这一立场至今未变，这也是农村信用社改革60多年改革历史经验与教训所得。在信用社股东未充分发挥作为资本家应有的作用、存款保险与行业求助机制尚未建立起来、以国家信用作为隐性担保前提下，省政府应是省联社改革模式选择主导者。现在大部分省联社改革之所以处于模糊不明朗的状态，主要原因之一在于进入21世纪后，中国经济顺周期高增长及国家对农村反哺扶持政策使得农村信用社发展呈良好的发展态势。在此情况下，省联社改制一则可能会产生动荡与风险，二则省联社改制可能需要运用巨量金融资源与大量协调工作，甚至需要运用行政权力来强力推行动，大部分省政府趋向于“无为而治”。可以看到，在当今凡属省政府强势介入的省份，省联社改革工作进度较快。省政府介入少的省份，省联社改革方向分歧表现特别明显，冲突也十分明显。
（三）省联社为什么存在？从市场的角度来看，省联社提供行业管理与服务有没有吸引力，是不是双赢呢？这个问题是省联社改革最关键的问题。事实上，它等同于这样一个基本问题：省联社为什么存在？江西省联社肖四如理事长认为省联社履职有三大权力来源：一是基于法人单位出于共同利益共同制定的《章程》基础上的自律性行业管理权，也就是克服小法人规模与业务能力限制而成对清算、结算、人员培训、技术研发、资金调剂、沟通协调等内生市场需求；二是基于省级政府管理并承担最终风险责任而依法授权的行政性行业管理权；三是基于中国特色社会主义体制下党在企业中发挥政治核心作用的组织性行业管理权。笔者完全赞同他这一说法与总结。第一种权力来源应是最稳定的，放眼全世界农村合作金融发展，因自身规模与服务能力限制，都有由基层信用社组成联盟性质区域性上层组织，只是区别在于这个上层组织具备的管理与服务职能强弱程度不一。因此，从市场角度来说，至少是行业服务（暂不提及行业管理）不可缺的，也就是说未来省联社无论改成什么样的模式，服务职能是不可替代，所以从市场理性角度来说，取消省联社应不大可能会发生。第二种权力源也是当今省政府全面承担风险责任一种必然的产物，第三种权力源则是由我国政治体制所决定。
（四）农村信用社的特殊性。农村信用社特殊性体现在以下三个方面：一是地位特殊。农村信用社是农村金融市场服务，特别涉农这一块业务的主要提供者，涉农业务主要需求者也正是在当今缩小城乡差距，建设社会主义新农村背景下政府需要给予重点扶持的对象。二是经营状况特殊。主要体现为农村经济发展存在区域性差异形成农村信用社系统内巨大的地区性差异（如广东的珠三角与非珠三角；江苏的苏南与苏北；北京、上海深圳、重庆、天津等少数高城乡一体化的地区与大量非沿海地区的以传统农业为主的地区）；全国农村信用社相比其他银行类机构在财务指标、资产质量的差异（截至2009年末，农村信用社资本充足率低于商业银行平均水平 5.4个百分点，3省份仍为负值。不良贷款率高出商业银行平均水平9.2个百分点，6个省份整体不良贷款率超过15%；专项准备充足率低于商业银行平均水平124.8个百分点）。历史包袱依然很重且难以靠自身发展（银监会蒋定之副主席在2008年第四届中国金融改革高层论坛上提出农村合作金融机构约6000亿元历史存量包袱，如靠自身努力化解，大体上要花费15-20年的时间）。三是营运模式特殊。农村信用社主要服务于广大农村地区，农业具有天然弱质性且容易受气候自然条件影响，所以农村金融服务的盈利性较低，商业银行不太愿意从事相关服务。因服务“三农”这一特殊对象，农村信用社改革处于这样两难的界地：一方面要求法人层级要下沉，缩短决策链，加快反应速度，充分发挥因地处本地在信息获取方面的优势，减少因信息不对称性引发金融风险，另一方面，当今监管机构要求做到具备“自主经营、自我约束、自我发展、自担风险”能力的要求下，需要提高法人层级，做大规模，充分发挥规模经济作用，提高防范风险的能力。
三、省联社未来改革影响因素走势预测
（一）未来的省联社应继续承担监督辖内机构支农服务的职能。近年来，随着农行“返乡”、邮储改制成银行回归农村、农发行扩大服务范围、村镇银行、小额贷款公司与资金互助社等新型农村中小金融机构不断涌现，看似有千军万马逐鹿农村，然而，应看到，正规的金融机构依然不具备民间借贷的先天优势，虽然有许多新的银行来服务农民，但出于商业化动机，许多支农业务依然会“无人问津”。农村信用社因农而生，因农而立，鉴于它自身核心竞争力，农村才是它主要服务对象，从事城市金融并不是它的所长，而且中国广大农村地区提供它广阔发展空间，所以，从“经济人”理性来说，农村信用社要“脱农化”也不符合它的发展目标。与此同时，缩少城乡差距，实现城乡统筹发展并非朝夕之功。所以，笔者认为，在未来一段时间内，农村信用社作为支农主力军的地位暂时应不会发生太大变动，特别是在风险较大涉农业务方面依然将发挥其他金融机构不可替代的作用。应看到，基层信用社机构出于政府监管机构要求具备“四自”能力的压力与商业化驱动，产生机会主义行为在所难免，而且农村信用社法人层级低，小法人众多，相关监管机构监管成本很高，如用一个独立专业化监管机构来监管辖内机构支农工作，将大大降低监管成本，而选择省联社来行使这个职能将是水到渠成、成本较低的理性选择。
（二）未来的省联社改革选择将主要体现省政府的意图，历史包袱与困难联社发展的问题将是省政府思考的重点。在深化改革试点阶段，一个重要举措就是将信用社管理权下放给省政府，所以，按理来说，省政府才是省联社改革模式最终选择者。然而，现实中，因这种公共责任的虚化与近年农村信用社发展势头较好，大部分省政府对省联社改革并未提出实质性明确地指示。相对而言，部分省政府较重视省份，省联社改革推进速度较快。尽管各省的农村信用社存在千差万别，但对于所有承担着农村信用社管理与风险责任的省政府来说，它们都不得不面对以下三个问题：一是农村信用社管理与风险处置权能不能进一步下放给地市级与县级政府呢，就像2003年中央将管理权下放一样。国发15号文已明确提出不能把农村信用社管理权下放给省级以下地方政府，那在未来的一段时间内，这条“天规”有没有可能变动了？县（市）联社作为地方性金融机构，无论是在改制过程中，还是日常经营发展中都需要地方政府的支持与帮助，这是在当今中国现实国情下都是无法否认的现实，将管理权下放给地方政府，省级政府可以免责，从这个角度来说，省政府应具备这种冲动，而且一些省份已表现出这种苗头。然而，从过去60多年农村信用社发展历史教训来看，中央政府很难认可这一点，继续下放给地方政府难以通过国家政策关。而且还存一个这样的矛盾，发展较好的县（市）信用社当地政府愿意接纳它的管理权，而省政府可能不太愿意把自己手上的优质金融资源下放给当地政府，而发展较差的县市信用社尽管省政府有冲动下放给当地政府，但当地政府可能因较重的历史包袱而不愿意承接它的管理权，而且也不具备全面风险管控能力。二是有没有可能通过存款保险与信用社行业救助机制来卸下省政府承担的风险管理责任呢？存款保险已讨论了10多年，现在至今仍未出台，难点在于是全额保险还是限额保险。鉴于中国现有收入水平较低、投资渠道不足与存款对社会的特殊稳定意义，全额保险将是较好的选择，但由此引发的道德风险不容忽视，效果与现在以国家信用为基础的隐性存款保险差别不大。而且对于农信社来说，实施存款保险反而会加重了经营负担。如根据风险程度大小确定保险费率，哪些欠发达的信用社更是不堪重负。如果以省为基本单位，建立西方成熟农村合作金融行业救助机制，省政府需要除了注入一定的前期扶持资金之外，最难解决的问题在于说服与协调各风险程度差异不一的县（市）联社，同意建立共同行业救助机制。如采用成熟农村合作金融普遍采用一种的相互联保制（即所有系统内的农村合作金融机构以自有资产向系统内其他的机构的债务负有限责任），在当今我国信用水平普遍不高的情况下，个人联保贷款都难以发展，更何况独立法人机构之间债务连保。所以，结论是省政府以国家信用作为农村信用社隐性存款保险制度安排将会延续一段时间，显性的存款保险制度无法在短时间建立。三是省政府如何解决农村信用社存量包袱问题，让它具备正常“造血”机制呢？任何金融机构改革首要目标应是财务指标健康，然后才是机制的健全，从某种程度来说，金融机构的改革是一种财务计算与安排（所以，从这个意义来说，批评以票据置换不良为核心的深化改革试点方案的效果没有实现“花钱买机制”的说法过于拔高央行票据的作用，不够公允）。所以，如从财务角度来审视农村信用社改革，核心问题应是“谁来为巨量历史包袱埋单”，也就是“钱从哪里来”的问题。从现在农村信用社改革实践情况与认知来看，主要有以下7条路径：1.中央政府注资（如深化改革试点阶段发行一千多亿专项票据）、2.省级政府（如深化改革试点阶段省级政府拿出分红补贴与建立风险防备基金等）、3.各级地方政府（如捐赠优质资产、现金、帮助清收不良）、4.信用社股东或引入战略投资者与自然股东（如溢价发行）、5.信用社自身努力（如搞好内部经营管理，提高经营效益）、6.提前透支国家税费优惠政策（如以透支未来信用社所得税与营业税收益，比如路桥货款之类）、7.农村信用社机构之间整合（如将法人层级做高，发挥规模经济与范围经济）。对于第一种途径，自然离不开“中央政府会不会搞二次票据发行之类大规模扶持呢” 的疑问。2009年5月，银监会合作部主任臧景范就向《财经》记者强调，“中央财政再给农信社注资是不可能的，由于农信社是地方性金融机构，没有国家股本，加之中央地方财政分灶吃饭的体制，在理论上中央为农信社注资也有障碍。”即使中央政府再次下定决心，“扶马再送一程”，它也担心由此产生道德风险，重新陷入地方政府获益，中央政府“埋单”的恶性循环。所以，除非全国农村信用社再度出现亚洲金融危机之后的全系统严重资不抵债与天量不良贷款，中央可能会出资，在当今“太平盛世”之下，中央政府没有出资动力。而且，相比以往信用社管理，现在农村信用社在管理科学化、规范化上也得到长足的发展，不太可能重新出现亚洲金融危机后全行业系统性金融风险。对于第二种途径，省级政府有没有可能为农信社改革“埋单”呢？个人认为，重组成本不高的情况下，比如像浙江这种整体发展均衡政府有足够动力出资来对农村信用社机构与重组改革，然而，对于像广东、河北、湖南等这种总量比较大、存量包袱重、发展不均衡的省份，省政府即使它有心推动省联社及信用社改革，也无足够财力去推动这份改革。所以，结论就是，经济发展情况较好、整体发展均衡的省政府有可能为信用社的存量包袱兜底，而经济欠发达、发展不均衡的省份省政府出资动力不足。第三种途径就是地方政府。财力较好的地方政府当然有能力，也有足够热情推动信用社改革，为历史包袱化解提供政策支持，但不存在“无缘无故的爱”，它出资之后，必定对高管人选、贷款投向等方面都会有它的想法与意图，对信用社“指导”当然是免不了的。欠发达地区地方政府没有能力与热情去做这份工作。第四种途径是信用社股东或战略投资者，这也是当今最流行化解历史包袱的方法。这些以资本形式出现的投资者必定建立在未来可获得稳定不菲的回报预期的基础上。地处农村经济发达地区，经营情况较好的信用社自然不成问题，但欠发达地区农村信用社却没有足够市场吸引力。从我国农村信用社发展实际情况来看，具备溢价发行能力农村信用社并不多，这种消化历史包袱的方法适用范围不广。第五种途径是靠信用社自身努力。这种凭自身发展来化解历史包袱方式的力度太小，那些历史包袱较重的联社一般也是自我消化能力严重不足的机构，靠自身消化，需要较长时间，“远水解不了近渴”。第六种提前透支国家税收优惠政策，需要协调各级政府、税务、财政等部门方方面面的利益，而且在操作的合规性上也存在一定问题，方案实现难度很大。最后一条路径就是通信用社机构之间内部整合来实现解决历史问题，实现整体发展。从理论角度来说，这个方法应属于较为理想的方法，不需要外部大量注入资金，用内部资源来解决问题，成本最低、问题最少。然而，在实际操作过程中存在合并动力不足，需要政府行政权力来做为推手、兼并重组各方因资产质量与发展状况的差异而产生较大离心力。
所以结论是：发展较好，整体发展均衡的省份的省联社改革模式选择自由度很大，而历史包袱较重、发展不均衡的省份的省联社改革模式有其特定的历史含义，它的改革模式选择需要应更为慎重，应突出机构之间整合的作用。而且，客观来说，农村信用社改革问题“难”是“难”在历史包袱较重的省份、“难”在困难信用社。发展较好的信用社，怎么改都不是错，不影响生存的问题，至多发展快慢的问题，而历史包袱的较重的省份，可供选择余地与范围其实并不大。在未来一段时间内，哪些历史包袱较重的省份，如河南、河北、湖南、湖北、辽宁、广东等，还有整体较好，但发展不平衡的省份，如江苏、山东等省份，省政府可能无法卸下已在压在它身上的信用社包袱问题，如何解决困难信用社发展问题就会是省政府不得不考虑的问题。这个问题的解决直接决定省联社改革模式的选择。如在困难农村信用社难以退市的假设前提下，省政府最理性的选择应是通过农村信用社机构之间不同程度的整合来实现农村信用社改革发展目标。如选择这种改革模式，而省联社作为已存在省政府履职平台，应充当整合过程中介组织的角色。
（三）未来省联社存在基础不会有太大变化，但与股东治理冲突问题不容忽视。应看到，省联社存在的合法基础应是代表省政府全面履行管理职责的平台，是辖内联社自我管理与约束能力不足的前提下，一种外部强行纠错的力量，还是中国特有党政制度安排结果。如按西方农村金融理论与现代企业委托代理理论，将省联社改革模式选择权还原给基层联社股东才是合理，合规的。然而，在当今市场化程度不及发达国家、农村信用社自我发展能力不强、股权分散、内部人控制严重、省政府以国家信用承担风险、农村金融强政策性等改革前提条件下，选择省政府作为省联社改革模式最终决策者应是“最不坏”的选择，也是符合权责对称基本原理（尽管这一观点会有招致一些学者指评，但改革模式选择应眼于现实的国情与改革实际条件，是实际“怎么样”，而不要陷入“应怎样”道德式的追问）。再看省联社存在的基础，首先而在未来的一段时间内，省联社提供行业服务职能是不可缺的，因为基层联社小法人的先天劣势是无法根除。其次省政府作为管理与风险处置者的角色依然不会有太大变化。只要省政府依然是农村信用社潜在最后“埋单”人，它必定保留在省级层面它的代表机构必要管理权威性，这也是它的理性选择。最后农信社系统党委的问题涉及到政治体制问题，不好做预测，然而即使当今已上市的国有大型商业银行，系统党委的作用依然关键。所以，综合来看，省联社的存在基础在未来不会有太大变化，但无法回避一个现实就是已改制的农商行股东治理与省联社的行业管理与服务职能存在着明显的冲突，也给省联社行业管理提出合规性的难题。
（四）农村信用社的特殊性决定未来省联社依然存在，关键在于职能的调整。农村信用社的改革不同于中国其他银行类型机构改革，它既没法享受国有四大行中央政府的全力支持待遇，因支农业务存在又不能像当年城市信用社在改革政策方面拥有的弹性与灵活性，还拥有60多年改革历史厚重，无法像后起新兴的股份制银行“一张白纸好作画”；它是最弱银行类机构，却要从事盈利性最弱的涉农业务。它肩上有支持三农、建设社会主义新农村的重任，却连原始股金都无法维持稳定；有60多年改革历史，至今却仍处于改革的征途之中。如从省联社改革角度来看待未来的农村信用社改革，最重要的问题应是：在农村信用社实现良性发展过程，省联社应充当什么角色，发挥什么样的职能。从我国农村信用社发展历史来看，自它成立以来，就一直存在行使行业管理与服务的管理机构，只是这个“婆婆”一直在变动：从成立之初的农业银行管理，随后随农行并入人民银行管理，后又下放到人民公社管理，改革开放之后，由农业银行管理，行社分家之后由人民银行代管及随后归农金改办管理，后又转给从人行分离出来的银监信用合作办公室，省联社成立之后，代表省政府全面履行农村信用社的行业管理与服务职能。应该说，60多年发展历史，农村信用社从来就没有缺过“婆婆”的管理。回过头来看深化改革试点方案，在当时的发展背景下，方案的科学性还是不容质疑的。从现在看来，它还是存在一定局限性，即没有对以省联社与基层联社为关系为内容的管理体制改革影响作充分的思考，对管理体制改革与基层社产权改革之间相互影响力没有引起足够的重视，也就是省联社改革与基层联社产权制度改革不是可以分离开来，它们互为表里。从现在认知来看，因我国的国情与农村合作金融发展的规律就决定省联社作用与功能可替代性不强，在此基础上，只有理顺省联社与基层联社的关系，才有可能实现基层联社产权制度顺利全面推进，实现经营机制的转换，真正达到“花钱买机制”的目标。过去60多年发展历史，对于农村信用社改革争论过多停留在是股份制还是合作制上，事实上，找到一个与基层社发展目标与利益一致的好“婆婆”或者“服务员”才是农村信用社改革始点。所以结论是，从农村信用社特殊性与农村金融政策性角度来说，取消省联社改革可能性不大，省联社职能将在管理与服务两项职能做出选择。
（五）农村信用社各改革各利益主体分歧对省联社改革模式选择作用无法预测，从而使省联社未来走向充满不确定性。本文在文章开始并未将各改革利益主体列入影响省联社改革模式的决定因素，原因在于它具极高不确定性，而并非它的作用力不明显。从现在省联社改革实际情况来说，它似乎成为当今决定省联社改革走向最重要的因素，“人合万事兴”，改革会“因人而异”，中国依然是注重一个人情与关系协调的社会，建立良好外部改革环境依然是省联社改革的关键因素。然而，综观农村信用社各利益主体对省联社改革分歧，无非是从自身工作与利益角度而引发的。如人行对“保持县域独立法人地位”意见的执着、还有银监对省联社由管理转向服务职能的强调、省联社强调保持行业管理的一定权威的必要性、基层社对省联社服务职能的偏好，而对管理职能抵触。古希腊哲学家赫拉克利特认为，因为真理是整全的，是全体经验的综合，但这整全的真理必须由生活中体验着的大众的对话揭示出来。所以，对于省联社改革存在分歧并不可怕，可怕的就是没有解析分歧的对话机制。所以结论就是，对未来省联社改革分歧，各利益主体一直将会存在，让各利益主体自由平等对话有助于揭示真正理想省联社发展模式，寻找到省联社未来改革理想模式，这种分歧将有良性作用。然而，人的认知总是有限的，平等对话在我国的国情下操作起来难度不小，因而各利益主体对省联社改革认知偏差影响作用是无法预测性。
四、结语
（一）辖内农村信用社发展状况决定未来省联社模式的选择。当基层信用社发展较好时候，省联社的作用与地位相对较为尴尬，因为当基层联社自我管理能力较强，约束激励机制较健全时候，省联社作为一种外部监督管理力量就显有点“多余”，所以现在有些发展较好的农商行与省联社之间紧张关系就不难理解。同时，当基层信用社发展较好时，可以掩盖内部管理与约束机制方面不足，省联社行业管理与服务职能作用也难以凸现。从省政府的角度来说，维系在它的身上的农村信用社无限风险责任因其公共性与隐蔽性，当辖内农村信用社发展较好时候，是难以感觉到这种责任的存在，只有当发生重大金融风险事件，需要省政府动用相关金融资源与行政力量的时候，省政府才可能深刻领会到这种责任存在，将会认识到必须对农村信用社发展做合理整体规划设计，加强省联社职能，尽力降低无限责任风险。所以，综合来看，当宏观经济发展处于高增长阶段，农村信用社发展较好的时候，对省联社改革模式分歧就会越大、省联社改革必定趋向强调服务职能，甚至对其存在合理性都可能会提出质疑。当经济处于回落时期，农村信用社发展经营下滑，甚至出现重大风险，对省联社改革模式分歧就会越小、省联社管理职能作用会突出，其存在基础就会越来越牢固。回头来看近年来我国农村信用社发展情况，这一轮长周期高速增长、政府相关扶持与资产价格大幅上扬等外部力量应是农村信用社经营出现根本性好转的主导力量，内部经营机制还无法实现根本性完善，一些诸如因难联社如何集体解困，历史包袱如何化解的长效机制还没有建立，而且随着农村金融市场准入放开，农村信用社中已有盈利性较高业务将会遇到强有力竞争。如果宏观经济出现长时间回落，农村信用社金融风险将可能会重现。
（二）未来省联社改革模式应体现省政府的改革意图。尽管现在省联社改革是由国务院代表的中央政府，还有银监会、人民银行等国家监管机构强力推动，甚至按法理来说应由基层社股东来推动，然而，在当今省政府是农村信用社管理与风险处置最后责任人的前提下，尽管存在省联社改革目标多元化冲突，但省联社改革模式应体现省政府的意图与利益。
（三）整体发展均衡与水平较高的省联社改革模式更有弹性，更具不可确定性。与此对应的，发展不均衡与历史包袱较重的省联社改革模式可选择模式并不多，调整空间并不大。当然，这还取决于中央政府是否进行注资、经济发展的周期、地方政府扶持的愿望与高层领导的意见等变数。
总之，省联社作为当今我国农村金融体制改革下的中间产物，它一直是在农村信用社内部人控制与内部监督管理机制严重不足的前提下，作为一种外部强行纠正与约束机制出现的。未来的省联社改革模式选择主要取决于基层信用社发展情况、省政府的认识与历史包袱化解、协调地区之间发展差异等因素。从理性的角度来说，取消省联社这种极端的情况是难以出现，它的组织模式会因为各省农村金融资源状况而变化，在在服务与管理两种职能之间摇摆。通过系统内机构之间在不同程度上的整合将是最理性与现实的选择，也可能是未来省联社改制的主流模式。当然，各种分歧与理解偏差也会使省联社改革模式充满诸多的不确定性。
作者单位：广东省联社改革与战略研究部