中财网究极风暴革命锁定人物:企业登记形式审查与实质审查问题 - 【登记注册】 - 中国.工商论坛 工商论坛 - Pow...
来源：百度文库 编辑：中财网 时间：2024/05/10 08:02:06
企业登记形式审查与实质审查问题实质, 企业, 形式, 审查, 登记 1、立法演变
从立法上看，我国企业登记审查原则经历了从实质审查向形式审查为原则、实质审查为例外的折衷审查的历史演变。
（1）我国1988年制定的《企业法人登记管理条例》第三十八条第二款规定的审查范围是：审查提交的文件、ZJ和填报的登记注册书的真实性、合法性、有效性，并核实有关登记事项和开办条件。从条例可以明显看出，我国当时的企业登记审查立法和实践是奉行实质审查原则的，既要审查申请材料的真实性、合法性和有效性，还要审查有关登记事项和开办条件。
（2）2000年《企业法人登记管理条例》修订后，将该条款修改为：审查提交的文件、ZJ和填报的登记注册书是否符合有关登记管理规定，并核实有关登记事项和开办条件，删除了对申请材料真实性、合法性和有效性的审查。国家工商行政管理总局《关于登记主管机关对申请人提交的材料真实性是否承担相应责任问题的答复》中明确，申请人提交的申请材料和证明文件是否真实的责任应由申请人承担。登记主管机关的责任是对申请人提交的有关申请材料和证明文件是否齐全，以及申请材料和证明文件及其所记载的事项是否符合有关登记管理法律法规的规定进行审查。以上规定说明审查方式逐渐从实质审查向形式审查转变。
（3）2004年7月1日实施的《行政许可法》规定，申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式的，行政机关应当当场予以登记。需要对申请材料的实质内容进行核实的，应当指派两人以上的工作人员进行核查。《行政许可法》明确规定以形式审查为原则，但同时又规定了登记机关的实质审查裁量权，实行的是形式审查和实质审查相结合的折衷审查方式。国家工商总局在制定《企业登记程序规定》时，对企业登记审查原则进行了反复的研究和推敲，考虑到由登记机关对申请材料的真实性、合法性、有效性进行审查缺乏有效手段，且行政责任过大、效率不高，根据《行政许可法》的相关规定，再次确立了形式审查为主、实质审查为辅的审查原则，即登记机关一般只对材料是否齐全、是否符合法定形式进行书面审查，在认为有必要时保留实质审查的权力。
2、形式审查的内容
形式审查原则是指登记机关仅对申请材料的形式要件是否完备进行书面审查，即审查申请材料是否齐全、是否符合法定形式，而对材料的真实性等实质内容不进行审查。具体而言，主要包括三个部分：一是审查申请材料是否齐全，即审查申请材料的数量是否按照法律规定提供。如公司设立登记时是否提交了公司章程、股东会决议、住所使用证明、验资报告等法定材料。二是审查申请材料的内容是否完整，即审查申请材料的事项内容是否按照法律规定予以明确记载。如公司股东变更登记时，股东会决议是否经过法定表决权的股东签署、股权转让协议是否有出让方和受让方签署等。三是审查申请材料的外在形式，即审查申请材料的书面形式、格式等是否按照法律规定的方式提交。如是否按照规定提交了原件或复印件，是否使用了工商总局统一的申请表式等。
3、建议意见
目前，少数地方为了保证登记材料的真实性，防范登记机关审查风险，相继推出了审查方面的具体政策，作为一项创新性工作来抓。如公司办理股东变更登记时，要求出让方和受让方本人到登记机关现场签署，由登记机关作为见证人以此保证股权转让的合法有效，减轻因股权转让纠纷引发的登记机关的行政责任。
我们认为，法律法规已经确立了以形式审查为原则，实质审查为例外的折衷审查原则。在登记工作中，应当坚持这一原则，严格形式审查，审慎启动实质审查。只有发生登记过程中利害关系人举报、审查材料时发现明显虚假嫌疑等情况，需要对申请材料的实质内容进行核实的，才可以依法进行实质审查。除法定情况之外，随意启动实质审查，不但不符合法律法规的明确规定，也与注册窗口人手紧任务重、效能要求高的现实情况不相符合，更重要的是使登记机关超越职能，角色错位，介入了当事人之间的民事行为，变成了公证处和法院。一旦进行了实质审查，就需要承担实质审查的责任，反而加大了登记机关的行政风险。
从立法上看，我国企业登记审查原则经历了从实质审查向形式审查为原则、实质审查为例外的折衷审查的历史演变。
（1）我国1988年制定的《企业法人登记管理条例》第三十八条第二款规定的审查范围是：审查提交的文件、ZJ和填报的登记注册书的真实性、合法性、有效性，并核实有关登记事项和开办条件。从条例可以明显看出，我国当时的企业登记审查立法和实践是奉行实质审查原则的，既要审查申请材料的真实性、合法性和有效性，还要审查有关登记事项和开办条件。
（2）2000年《企业法人登记管理条例》修订后，将该条款修改为：审查提交的文件、ZJ和填报的登记注册书是否符合有关登记管理规定，并核实有关登记事项和开办条件，删除了对申请材料真实性、合法性和有效性的审查。国家工商行政管理总局《关于登记主管机关对申请人提交的材料真实性是否承担相应责任问题的答复》中明确，申请人提交的申请材料和证明文件是否真实的责任应由申请人承担。登记主管机关的责任是对申请人提交的有关申请材料和证明文件是否齐全，以及申请材料和证明文件及其所记载的事项是否符合有关登记管理法律法规的规定进行审查。以上规定说明审查方式逐渐从实质审查向形式审查转变。
（3）2004年7月1日实施的《行政许可法》规定，申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式的，行政机关应当当场予以登记。需要对申请材料的实质内容进行核实的，应当指派两人以上的工作人员进行核查。《行政许可法》明确规定以形式审查为原则，但同时又规定了登记机关的实质审查裁量权，实行的是形式审查和实质审查相结合的折衷审查方式。国家工商总局在制定《企业登记程序规定》时，对企业登记审查原则进行了反复的研究和推敲，考虑到由登记机关对申请材料的真实性、合法性、有效性进行审查缺乏有效手段，且行政责任过大、效率不高，根据《行政许可法》的相关规定，再次确立了形式审查为主、实质审查为辅的审查原则，即登记机关一般只对材料是否齐全、是否符合法定形式进行书面审查，在认为有必要时保留实质审查的权力。
2、形式审查的内容
形式审查原则是指登记机关仅对申请材料的形式要件是否完备进行书面审查，即审查申请材料是否齐全、是否符合法定形式，而对材料的真实性等实质内容不进行审查。具体而言，主要包括三个部分：一是审查申请材料是否齐全，即审查申请材料的数量是否按照法律规定提供。如公司设立登记时是否提交了公司章程、股东会决议、住所使用证明、验资报告等法定材料。二是审查申请材料的内容是否完整，即审查申请材料的事项内容是否按照法律规定予以明确记载。如公司股东变更登记时，股东会决议是否经过法定表决权的股东签署、股权转让协议是否有出让方和受让方签署等。三是审查申请材料的外在形式，即审查申请材料的书面形式、格式等是否按照法律规定的方式提交。如是否按照规定提交了原件或复印件，是否使用了工商总局统一的申请表式等。
3、建议意见
目前，少数地方为了保证登记材料的真实性，防范登记机关审查风险，相继推出了审查方面的具体政策，作为一项创新性工作来抓。如公司办理股东变更登记时，要求出让方和受让方本人到登记机关现场签署，由登记机关作为见证人以此保证股权转让的合法有效，减轻因股权转让纠纷引发的登记机关的行政责任。
我们认为，法律法规已经确立了以形式审查为原则，实质审查为例外的折衷审查原则。在登记工作中，应当坚持这一原则，严格形式审查，审慎启动实质审查。只有发生登记过程中利害关系人举报、审查材料时发现明显虚假嫌疑等情况，需要对申请材料的实质内容进行核实的，才可以依法进行实质审查。除法定情况之外，随意启动实质审查，不但不符合法律法规的明确规定，也与注册窗口人手紧任务重、效能要求高的现实情况不相符合，更重要的是使登记机关超越职能，角色错位，介入了当事人之间的民事行为，变成了公证处和法院。一旦进行了实质审查，就需要承担实质审查的责任，反而加大了登记机关的行政风险。
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