侦查法戈第矿洞:统筹推进城乡一体化的几点思考

　　城乡一体化涉及经济、社会、文化和生态等方方面面，规划性、政策性强，时间跨度长，工作难度大，是一项社会化、系统化的大工程。统筹推进城乡一体化必须提高思想认识，坚持基本原则，突出工作重点，创新机制体制，有计划、有目标，分阶段、分层次，逐步实现城乡经济社会的融合发展。

    一、把握本质目的，有原则推进

　　统筹推进城乡一体化的根本目的是实现城乡经济社会融合、协调发展，为此，必须把握好推进一体化工作的基本原则，不可偏离，更不可背离。包括：

　　科学规划，协调发展原则。坚持规划先行，并适度超前，高标准、高起点、高水平搞好规划，并留有发展余地。做好一体化发展能力的前期评价，对不具备条件的必需缓办，不可降低标准建设。正确处理好城市发展与农村发展、经济发展与社会发展、经济发展与人口、资源、环境的关系，实现经济社会与生态环境协调发展。

　　以人为本，富民优先原则。以提升城乡居民，特别是农村居民生活条件和水平为根本，坚持以人为本，富民优先的原则，重点推进与人民群众生产生活密切相关的工程，着力改善城乡居民生活环境和生产条件；充分尊重群众意愿，广泛争取群众意见，调动群众积极性和创造性，共同推进城乡一体化发展。

　　以城带乡，统筹兼顾原则。坚持以工业反哺农业、以城市带动乡村，切实加强工业、城市对农业农村的反哺、支持作用；因地制宜，统筹兼顾，结合区域发展水平、资源条件、产业特色等因素，有计划、有步骤的推进城乡一体化；坚持城乡统筹、共同建设、同步发展，做到“全局一盘棋，城乡一体化”，着力推进农村城镇化、农民市民化、农业现代化。

　　尊重实践，务实创新原则。充分调动和发挥各级政府的积极性和创造性，尊重基层组织和群众的首创精神，不断总结经验，吸取教训，大胆创新，只要有利于城乡经济和社会融合发展的实践，都给予鼓励和支持；遵循社会主义市场经济规律，创新机制体制，依法、依规，有组织、有秩序地推进城乡一体化建设。

    二、明确发展目标，有阶段推进

　　统一思想，提高认识，认清城乡一体化工作的阶段性、系统性特点，既不能消极等待城乡一体化自我演化、自我实现，更不能好大喜功、大干快进，应该结合城乡经济特点和水平，科学、合理划分城乡一体化的阶段性、层次性目标。

　　一是明确阶段性目标。以时间为轴线，制定短期目标、中期目标和远期目标，逐步、分阶段实现城乡一体化的总体目标。短期目标应着力于制度体制创新，消除城乡对立的体制壁垒，促进城乡产业、劳动力、技术、收入分配等方面的融合；中期目标应在短期目标的基础上，进一步发挥城市的辐射作用和带动作用，逐渐消除城乡经济和社会水平的差距；远期目标应在中期目标实现的基础上，真正实现城乡经济、社会、文化和生态的完全融合，并形成一体化的网络型系统。

　　二是明确层次性目标。以空间为主体，明确中心城区发展目标、城市郊区发展目标、乡镇村发展目标，有重点、分层次开展建设，最终使城乡总体达到一体化布局的目标。中心城区应以第三产业为发展重点，建立快捷、通畅的交通网络，质优、完善的文体医等服务设施网络，突出城市特色，增强城市辐射能力；城市郊区应结合当地产业特点，建立优质、集中地产业园区、工业园区为目标，科学规划，合理布局，作为城乡经济社会联系和融合的纽带，促进城乡一体化进程；乡镇村应以建立社会主义新农村为目标，以农业产业化为依托，建立城乡连通、便捷通畅的交通运输网络，加快建设乡村基础设施和公共服务设施，建立布局合理、特色突出的乡村社区。根据区域现状和特色，制定区域规划目标，突出重点、逐步推进，最终达到城乡一体、各具特色、经济发达、社会融合的发展目标。

    三、梳理主要内容，有重点推进

　　城乡一体化涉及面广、内容丰富，推进中必须重点突出、统筹兼顾，按照工业向园区集中、农民向城镇集中、土地向规模经营集中的基本导向，以实现农村城市化、农民市民化、农业产业化为目标，统筹推进规划建设、产业布局、基础设施、社会事业、社会保障和公共管理等六个一体化。

　　（一）城乡规划建设一体化

　　首先，完善土地利用总体规划。根据城市发展方向，围绕提高土地资源利用效率，优化城市空间布局，明确功能分区定位和产业发展重点。其次，编制城乡一体化发展规划。坚持规划先行，用一体化的理念统领总体发展规划，以全面协调城乡利益关系和整合城乡资源为着眼点，以土地利用总体规划和城市总体规划为根本，按照系统性、规范性、实用性和权威性的要求，结合产业规划、旅游规划，高起点、高标准、高质量地编制城乡一体化发展规划。第三，完善乡村发展规划。合理安排农村居民点用地和布局，明确农村土地功能分区，设定农业现代化园区，调整优化乡村空间布局。城市、郊区和乡村作为一个整体，统一纳入一体化规划中，并编制专项规划，规划一旦确定，必须依规划执行，循序渐进，梯次推进，突出重点，凸显特色，统筹兼顾，协调发展。

　　（二）城乡产业布局一体化

　　从完善城镇功能和优化资源配置出发，统筹安排重点产业和布局，按照集约发展、效益优先、生态环保的原则，进一步调整和优化城乡产业结构和布局，促进城乡三次产业的有机融合、协调发展。一是集中发展特色优势产业。从完善城镇功能和加快城乡经济一体化发展出发，按照节约发展、效益优先的原则，进一步调整和优化城乡产业结构和布局，引导特色、优势产业向园区集中，发挥地区比较优势，建立各具特色的产业基地、工业园区和开发区。二是调整优化现代农业结构和布局。以“土地向规模化集中”为导向，按照规模化生产、区域化布局、产业化经营、规范化管理的要求，促进农业经济结构的调整和优化，加快农村经济增长方式的转变。三是以新型工业化带动新型城市化。按照“资源节约、环境友好”的发展思路，加快新型工业化步伐，以园区促进企业集聚，以产业集聚促进人口集聚，加强三大产业融合，促进农民向非农化转变，促进农业向产业化转变，降低农业人口数量，提高农业生产效率。

　　（三）城乡基础设施一体化

　　以服务群众，促进发展为目的，以构建网络化的基础设施为目标，全面开展城乡路网建设、城乡水利水系建设、城乡电网、信息网等基础设施的网路化建设。

　　一是构建城乡一体的交通网络。搞好城乡路网规划修编和调整。打造快速、便捷、流畅的市区交通网络，完善通往市外、省外的铁路、高速公路、高等级公路等路网建设，打造便捷的交通运输网络。完善城市到乡镇、乡镇到重点村屯的路网建设，促进城乡路网一体化、城乡公交一体化格局的形成。完善重点村屯到一般村屯的路网建设，加快改扩建、硬化，实现村村通。最终形成支干相连、区域成网、城乡通达、顺畅通便的综合交通网络。

　　二是构建城乡一体的水利网络。深化水利体制改革，建立城乡一体的水资源管理体系，实现城乡饮水、供水系统一体化。加强区域水系建设，以现有河流、湖泊、水库为基础，除险加固，清淤疏通，构建城乡一体、循环利用的生态水系，改善城市生态环境，完善农村农业灌溉用水体系。

　　三是构建城乡一体的公共服务设施网络。加快城乡供电、供气、给排水、公交等公用设施，完善服务功能。积极推进农村信息化，建立以中心城区为核心，重点乡镇为基本联络点，覆盖城乡的通讯网络、电视网络和互联网网络，形成城乡配套的商业网络体系。

　　（四）城乡社会事业一体化

　　统筹城乡社会事业规划和建设，整合优化城乡教育、卫生、文化、体育等资源，建立城乡覆盖、城乡一体的教育、卫生、文化及体育设施网络和管理网络。

　　一是城乡教育均衡发展。巩固农村义务教育成果，普及普通高中教育和幼儿教育，调整优化教育资源，全面提高农村办学条件和教育质量，积极推行素质教育，使广大农村享有与城市同等的教育条件。大力发展职业教育和培训，围绕主导产业发展的需求，加大对职业教育的投入，重点加强对非农化农民的职业教育、职业培训及再教育，改革职业教育管理的机制体制，提升职业教育水平，着力培养适用型人才，使城乡教育实现学校义务教育和社会职业教育一体化、共同发展的新格局。

　　二是大力发展农村医疗卫生事业。引进高技术人才，进一步提高医疗卫生服务的技术水平，补充充实基层医疗卫生服务力量，重点提高乡镇、农村医疗卫生服务水平。健全完善重大疾病预防控制体系、突发公共卫生事件医疗救治体系和卫生执法监督体系，提高公共卫生保障服务水平和应对突发事件的能力。加快建立健全以城区医院系统为依托，以乡镇卫生院为纽带，以村（社区）卫生室（站）为基础的城乡一体化卫生服务网络。

　　三是积极发展农村文体事业。加快城乡文化体育设施建设，在城市社区和有条件的重点镇村建设功能齐全、设施完备的文体健身活动场所。在中心村，重点村开展农村基础设施“六个一”工程，即每个中心村都有一个篮球场、一个卫生室、一个图书馆、一个垃圾池、一条硬化路、一条排水沟，逐步消除乡镇、村、居民社区文化体育设施空白点。加强群众性文体活动组织体系建设，广泛开展文化体育活动进社区、进农村活动，发展文体产业，培育特殊人才，推动文体事业发展。

　　（五）城乡社会保障一体化

　　社会保障是经济社会稳定发展的基础，也是目前城乡居民生活差距大的一个重要原因。坚持以城乡劳动力充分就业和人人享有社会保障为目标，以缩小、消除城乡居民社会保障方面的差距为根本目的，系统化、整体性推进城乡劳动就业与社会保障一体化。

　　一是加速农民非农化，统筹城乡劳动力就业。各级政府部门要切实担负起农村劳动力水平提高和转移的责任，搭建农村劳动力非农化就业服务平台，做好劳动力资源的推介、引入工作，建立统一开放的劳动力市场，重点保障失地农民和困难群体的就业和再就业，努力形成城乡统一、城乡居民“同工同酬同保障”的劳动力就业服务体系。

　　二是扩大完善养老保险等社会保障体系。加强城乡各种社会保险制度间的相互衔接，扩大失地农民社会保障的覆盖面，逐步提高保障标准；积极创新建立农村社会养老保险制度，实现城乡居民均等化化的养老保险制度；坚持和完善新型农村合作医疗制度、城镇居民医疗保障制度，实现城乡医疗保障的全覆盖；制定企业职工养老、医疗、失业、工伤、女工生育等保险制度，扩大保险覆盖群体。建立完善的社会保险、社会保障体系，使城乡居民可以享有“同城同保、随时获保”的一体化保障服务。

　　三是健全底层群众生活保障制度。加大对城镇“三无”人员、五保户等困难群体的救助帮扶力度，进一步完善城乡居民最低生活保障制度，建立集中供养、长期供养的长效机制，基本应保尽保、城乡覆盖的帮扶机制；完善城乡敬老院基础设施，改善敬老院生活环境，提高工作人员的服务水平和老人的生活水平；推进社会福利机构建设，积极兴办助残、助弱事业，构建完善的慈善事业、民间捐赠、志愿者行动等各项机制，鼓励和引导社会各界积极参与社会救助事业。逐步形成城乡一体化、组织网络化、保障法制化，与经济社会发展水平相适应的新型社会救助体系。

　　（六）城乡公共管理一体化

　　按照构建和谐社会的要求，实现城乡经济与社会和谐发展，推进城乡公共管理一体化是城乡一体化建设的一项重要内容。一是加强城乡社会矛盾调解。在城乡分割阶段，城、乡各自发展，使城乡社会出现阶层差距扩大、贫富差距扩大、劳资关系紧张、劳动就业困难等各种社会矛盾，特别是农村失地农民的征地补偿、社会保障以及农民工工资等问题，建立健全矛盾调处解决的长效机制，切实维护社会公正、社会秩序和社会稳定，保障人民群众，特别是失地农民和农民工的利益不受损失，促进城乡社会和谐发展。二是加强基层社会的民主和法制建设。加强对基层组织和群众的民主、法制宣传和知识普及，使社区、农村民主化、法制化，构建平安社区、平安村镇。加强基层执法队伍建设，严格依法行政，切实保障人民群众利益，维护社会公正。

    四、创新机制体制，有依据推进

　　在稳步推进城乡一体化硬件建设的同时，必须改革创新，探索建立适合并能促进城乡一体化发展的机制体制，突破城乡二元结构的限制，优化城乡资源配置，使一体化工作健康、有序推进。

　　一是深化户籍管理制度改革，构建城乡一体的新型户籍管理制度。二元户籍制度是限制农民城市化、农村城镇化的重要因素，城乡一体化工作中必须首先打破这种户口性质的差别，消除因户口性质而产生的阻碍。进一步放宽农村居民到城镇落户的准入条件，逐步扩大“农民市民化”的范围和规模，当城乡经济和社会发展到一定水平后，逐步取消农业人口和非农业人口的户口性质划分，按实际居住地登记居民户口，实行一元化的户口登记制度和户籍管理制度。

　　二是完善农村土地管理制度，建立城乡统一的土地有形市场机制。完善农村土地承包经营制度，依法保障农民对土地承包经营的各项权利，鼓励农民按照“依法、自愿、有偿”的原则，采取出租、置换等方式，参与土地承包经营权流转。建立健全囊括国有土地出让、农村集体建设用地流转、农村土地承包经营权流转、集体林权流转的城乡统一的土地有形市场体系。完善宅基地管理制度，对符合规划，集中改扩建的农村居民点，统一纳入城市住房管理范围，被依法征收为国有土地范围内的住房可依法确认为城市房屋管理范围，探索建立并完善农村宅基地置换、有偿退出等市场机制，促进农村城市化发展。改革完善征地制度，提高征地补偿标准，补偿资金直接发放到农民个人，切实保障失地农民失地后生活水平得到改善和提高。

　　三是加快农村金融体制改革，探索城乡衔接的金融市场体系。充分发挥农村信用社在农村的作用和影响力，增加信贷服务品种，提高服务质量，完善农村信贷服务体系；建立健全公共财政支农惠农制度，加大对农业、农村基础设施建设、小城镇建设的资金投入力度；鼓励直接为“三农”服务的民间资本、投融资组织服务于农村、农业，并建立完善的资金、机构管理体制。

　　四是转变政府职能，加快行政管理体制改革。创新行政管理体制，转变经济调节和市场监管的方式，提高社会管理和公共服务的水平，构建城乡一体的行政管理和服务体系。建立健全新型社区管理体制，按照地域相近、规模适度、有利于公共资源整合的原则，深化乡镇机构改革，稳步推进镇村体制向街道社区体制转变，实现政府行政管理和社区自我管理的有效衔接，政府依法行政和居民依法自治的良性互动。

    五、协调行政引导，有组织推进

　　在推进城乡一体化工作进程中，政府依然起着主导作用，是整个推进工作中的核心。政府必须全面提高思想认识，统筹聚合各界力量，引导社会资源分配，本着思想一致、统筹兼顾、服务人民、协调并进的原则，为城乡一体化做好宣传、做好组织、做好监督，营造社会关心、全民参与、共同推进的良好氛围。

　　一是建立机构，加强领导。成立以行政首脑为责任人的领导小组，小组成员由民政、财政、国土、水利等各部门和单位的负责同志组成，定期召开统筹会议，解决城乡一体化推进中出现的问题，安排好下一步工作的重点。各级政府、行政部门也要成立相应的工作小组，责任到人，抓好统筹推进工作的落实。

　　二是组织协调，形成合力。各级政府和行政部门要统一思想，提高认识，树立牢固的顾大局、惠民生观念，打破部门间的分割，整合各级资源，加强协调，主动服务，积极参与，综合发挥各部门的优势，齐心协力，共同推进城乡一体化格局的形成。

　　三是加强监督，完善考核。把城乡一体化工作量化分解到各级政府各部门，实行目标责任制，把推进城乡一体化工作的实绩作为干部考核的重要内容，建立相应的统计制度和考核制度，加强对城乡一体化推进工作的督促和检查，确保推进城乡一体化的各项政策措施落实到位。