斗破苍穹听书全集下载:社会管理网络下的法院调解工作

社会管理网络下的法院调解工作

2011年10月19日

□郑凯铨

2009年年底,“社会管理创新”被全国政法工作电视电话会议确定为三项重点工作之一。为了深入贯彻上述会议精神,最高人民法院专门制定了贯彻意见[法发(59)号],要求各级法院要努力做好社会矛盾化解工作,切实维护好人民群众的根本利益。而其中的重要举措包括,加强调解工作,促进诉讼与非诉讼的对接机制。

社会主体所处的位置一定程度上决定了其承载的功能价值的内容。法院调解作为新时期参与社会管理的一项手段,也应在社会管理网络中占据一定的位置。本文试图就法院调解在社会管理网络中地位及法院调解机制的完善提出自己的看法。

法院调解的角色定位

在社会治安综合治理的体系下,法院是其中一支重要的“社会力量”。调解作为法院解决纠纷的重要手段之一,就必然要承担起防止社会失范行为、维护社会治安稳定的社会使命,要在诉讼内、外的调解活动中始终贯彻“综合治理”的任务,具体表现为:

首先,发挥司法在大调解格局中的引导和保障作用。作为维护社会稳定的创新模式,“大调解”与社会治安综合治理是紧密联系在一起的。当前,各地都在积极地探索和创新着“大调解”模式,形态表现有很大的差异,但以人民调解、行政调解和司法调解“三位一体”的架构尤为典型。在此架构中,多元纠纷解决机制强调在各级党政领导下的各方社会力量的多方联动、协同作战。

而法院在“大调解”格局中,则要“发挥司法的引导和保障作用”。我国的各类调解机制在2001年之前,都是独自运行、互不联系的。2002年最高人民法院发布了《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》,认可了调解协议的合同效力,司法部也出台了《人民调解工作若干规定》,与上述规定相协调。自此,司法调解与人民调解分散运行的状况就发生了改变。

从二五改革纲要开始,法院系统已将促进建立和健全“多元化纠纷解决机制”作为改革目标。这一目标实现了继续和深化,并取得了很大进步,尤其在联动协调机制方面有很多积极的成果,如许多基层法院和人民法庭设立了“人民调解工作室”或者“人民调解窗口”,建立了调解员名册、调解志愿者人才网络库,最高人民法院还专门制定发布了关于建立衔接机制的规范性文件等。这些都意味着打破民间调解、法院调解、行政调解及仲裁等非讼纠纷解决方法之间的隔绝状态,将是今后的发展趋势。

其次,法院调解是维护社会稳定的重要手段。在社会转型时期,社会矛盾非常突出,因此纠纷解决机制对于“维护稳定”尤为重视。调解作为一种重要的解纷手段,当然也要体现这一价值目标。在坚持“调解优先、调判结合”的新政策下,人民法院强调要“在案结事了上下功夫”,要尽可能加大调解工作力度,努力实现调解结案率和服判息诉率的“两上升”,实现涉诉信访率和强制执行率的“两下降”。

再次,利用调解进行源头治理。《国民经济和社会发展十二五规划纲要》规定,要加强源头治理,“最大限度地增加和谐因素,化解消极因素,激发社会活力。”传统上,社会治安治理以“打击”为主,加强源头治理是社会治安防控体系中“防”的部分,体现了标本兼治的创新方向。有鉴于此,法院就要“将司法化解社会矛盾的时间前移,利用司法的指引功能,促进社会管理”。在调解方面,主要表现为对诉前调解的倡导,积极运用人民调解、行政调解等非诉纠纷解决方式,及时有效地化解社会矛盾。

法院调解机制的完善路径

受制于传统治理模式的影响和转型时期矛盾多发的现实压力,法院调解在化解矛盾、维护稳定方面的作用往往被放大,而在群众权益维护方面的作用却仍有不足。在新时期,“以人为本”的观念渐入人心,社会管理创新的重点也突出了民生问题和民权保护,故此,法院的调解模式也应从维护“当事人权利”角度予以完善:

第一,在功能上,尽管法院调解作为司法权的一种方式必然带有一定的社会职能,对于平息纠纷、缓和人际关系、促进和谐、维护稳定、对公民实行法制教育、重塑社会道德、优化案件管理等可以起到正面的作用,但应该看到,这些功能都属于调解的“延伸功能”,调解机制的基础功能在于为当事人提供协商、平和解决纠纷的平台。

尽管通过调解机制的良性运行,社会利益和个人利益很有可能实现最大化,但调解的正当性从根本来说是来自于当事人的自愿,因此,对于当事人的权益保护应优先于其他功能的考量,对于社会功能的过分强调有时会掩盖了调解的本来面目,牺牲了当事人的利益。

例如出于维护地方稳定、保护地方经济发展的需要,违背当事人的意愿强调、硬调。此外,相较于追求程序正义的诉讼而言,调解机制更能够让当事人真实地反映利益诉求,这对于维护群众权益有着独特的功能,在有关制度设计中,应当予以足够的关注和重视,如通过立法规定调解的非公开性、保密性原则,可以免于当事人自由表达的顾虑,在处理劳资、环保、公民维权等群体性纠纷中,法院应充分发挥工会、基层社区组织、社会团体在集体协商中的作用,为不同群体利益协调提供协商和谈判的平台等。

第二,应当尊重当事人的程序选择权。近年来,程序选择权是学术界比较热门的话题,也被一些司法解释所采用。这一概念强调当事人在民事诉讼中是程序的主体,有权根据自己的利益和判断来选择适用或拒绝适用一定的程序事项。

根据我国现行民事诉讼法的规定,法院调解奉行“自愿”原则,笔者认为在内涵上应该包括两方面,即当事人对调解程序的自愿选择和对调解结果的自愿接受或拒绝。出于调解正当性的需要,通过立法赋予当事人程序选择权是非常必要的。当然,正如部分学者指出的那样,程序选择权具有一定的有限性,即“当事人只能在法律规定的范围内进行选择,而允许当事人在多大范围内选择则取决于立法者的意志”。（哪些案件不能调解？法律应该明确规定，不能调解的案件当事人就没有程序选择权，只能判决。）

具体到法院调解的情形,立法可参考最高人民法院《关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》第十四条,规定“婚姻家庭纠纷、继承纠纷、劳务合同纠纷、交通事故和工伤事故引起的权利义务关系较为明确的损害赔偿纠纷、宅基地和相邻关系纠纷、合伙协议纠纷、诉讼标的额较小的民事纠纷,在开庭审理时应当先行调解。但是根据案件的性质和当事人的实际情况不能调解或者显然没有调解必要的除外”。（应当先行调解，含义是什么？是说不管当事人不愿意选择调解程序，法官都可以自行决定先适用调解程序吗？如果当事人不愿调解，法官自行决定适用调解程序，调解必定没有结果，这样做又有什么意义呢？）

第三,进一步明确不适合调解的案件类型。最高人民法院《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》第二条规定,“适用特别程序、督促程序、公示催告程序、破产还债程序的案件,婚姻关系、身份关系确认案件以及其他依案件性质不能进行调解的民事案件,不予调解。”该条的规定已反映了司法机关对于调解功能有限性的认识,但笔者建议,在某些类型案件还有进一步明确的必要,如根据新时期的政策导向,在刑事和行政案件领域也尝试和解与协调,由于此类纠纷的一方当事人是国家机关,双方当事人的资源差异悬殊,司法机构有必要厘清和解、调解的适用边界,并明确适用的程序,以充分保障处在较弱地位的非国家机关一方当事人利益。

第四,对恶意利用调解程序,应当规定程序救济。在实践中,恶意利用调解来实施逃债、拖延程序等的做法并不少见,但有关法律却规定厥如。为此,笔者建议,立法上应当赋予法官一定的酌情权,在争议一方的行为显示其正在滥用调解程序并有损害另一方利益之虞时,决定终止调解程序。对于恶意一方当事人,法院还有权通过案件管理手段实施惩罚,如拒绝一方当事人提交的有关文件,判令其承担调解费或诉讼费用等。

总之,法院调解的本质是法院基于当事人的自愿选择、采用平和的方式来解决纠纷,调解的过程必须要充分尊重当事人的权利。而这一法律属性又与社会管理中的维护群众利益相契合,因此,要逐步完善法院调解机制,使之成为顺畅群众利益表达、维护群众相关权益的重要渠道。