双胞胎长相不一样:农村基层党组织建设三十年历史脉络与政党逻辑

◇     黄文燕
【摘要】三十年来推动农村基层党组织建设发展的外在压力是农村改革的深度、社会转型的程度；内在推力是中国共产党自上而下的组织动员和执政党执政理念的觉悟。沿续农村基层党组织建设的发展，就要适应时代发展的要求，把握现代政党政治发展的逻辑，重新定位基层党组织在农村社会的领导地位，着力理顺党组织在农村治理结构的关系，从制度建设上使党组织的职能由社会管理向代表民意转变，由行政领导向政治领导转变，由带领群众向服务群众转变，这既是执政党政治功能回归的需要，也是适应农村社会变化的需要。
农村基层党组织历来是我党在农村全部工作和战斗力的基础，在中国农村充满希望和挑战的改革进程中，基层党组织建设经历了曲折的改革和探索的过程，回顾改革开放三十年来农村基层党组织建设发展的历史脉络，考察党组织建设的发展逻辑，反思农村党建的经验和教训，对于我们提高党在农村的执政能力，开拓农村党建的新思路无疑是有意义的。
一、 农村基层党组织建设三十年历史脉络
中国改革是从农村起步的，在三十年的改革进程中，农村是改革效应最先释放、触及最深、受惠最广的地区，同时也是积淀下来问题最复杂、矛盾最尖锐的地区。面对农村社会的历史性的变化，农村基层党组织经历了前所未有的挑战，为了加强党对农村工作的领导，巩固党在农村社会的执政基础，三十年来，中国共产党始终重视对农村基层党组织的建设，并根据改革发展的历史进程，不断探索党对农村基层社会的领导方式。改革开放三十年农村党建的发展经历了三个历史阶段：
第一阶段：上个世纪八十年代
八十年代是农村改革取得重大成果，农村社会发生重大转型的历史阶段。十一届三中全会以后，农村经济体制改革打开了中国改革的沉重大门。这场以家庭联产承包制为主要内容的改革，使得政社合一、高度集权的人民公社体制自然解体。为了适应农村社会的这一变化，中共中央及时做出了政社分开，建立乡政府以及在村一级建立村民委员会的决定。1982年修改了宪法,确立了在农村设立村民委员会,并确定了其作为农村基层社会自治组织的法律地位。在乡村治理体系这一重大变化的情况下，中国共产党继续利用党的基层组织资源，紧紧围绕解放和发展农村生产力，推动农业和农村经济加快发展，强调农村基层党组织要坚持和完善家庭联产承包责任制，带领群众走共同富裕的道路。1982年1月，中央批转了《全国农村工作会议纪要》，在这个确立家庭联产承包制的历史性文件上，明确提出“党的农村基层组织是团结广大群众前进的核心和战斗堡垒”。1985年11月，全国农村党的基层组织建设工作座谈会对适应农村改革需要，大力抓好农村党员教育，调整和建设好农村基层组织的领导班子，提出了明确的任务和要求。1986年全国整党转入农村，重点解决少数农村党员干部中存在的以权谋私和违法乱纪问题，有力地推动了农村基层领导班子建设。1987年颁布了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，规范了村民委员会的工作。
尽管当时的农村基层党组织已经面临着从公社体制解体，乡村组织体系的重构和重建的挑战，但是，原来在生产队基础上，后来在建制村基础上的农村党支部，仍然延续了它在农村社会的政治优势和行政权力，保持着基层社会带头人或者代表人的地位，因此在推进农村家庭联产承包制的改革，探索乡镇企业的发展进程中，农村党组织发挥了重要作用。与此同时，农村改革释放出来的巨大能量，广大农民生产积极性的空前高涨，也使得基层党组织在农村社会的凝聚力得到了巩固。
第二阶段：上个世纪九十年代
到了上个世纪九十年代，农村经济市场化得到了进一步的发展，乡村工业如雨后春笋般崛起。在村民自治的推动下，农村基层民主要求不断提高。如何在新形势下改进党对农村工作的领导方式，增强农村基层党组织战斗力的问题又一次摆在面前。综观九十年代的农村基层党组织建设有三个重要特点:
一是解决农村基层党组织“软弱涣散”是当时的主要课题。自人民公社解体以后，从旧体制转换过来的农村基层党组织的功能和构架已经与农村社会的变化不适应了，到了九十年代，随着农村社会改革的深化，这种不适应的矛盾从隐性转变为显性，从缓和转变成为冲突，“软弱涣散”就是这种转变的集中表现。正如1994年中央召开的农村基层组织建设的专题会议上指出的：“同时应当清醒地看到，随着社会主义市场经济的发展，农村基层组织面临着许多新情况，程度不同地存在一些同新形势不相适应的问题。主要是：相当一部分基层组织领导班子整体功能不强，尤其缺少带领农民群众发展社会主义市场经济、加快奔小康步伐的本领；年富力强的基层干部和青年党员普遍偏少；随着第二、第三产业的迅速发展，各种形式的新的经济组织大量出现，外出流动的党员越来越多，基层党组织的设置和工作内容、工作方式亟待调整和改进；不少村双层经营体制不健全，集体经济实力薄弱，无力为农户提供必要的服务，缺乏凝聚群众的物质基础；特别是还有一部分基层组织软弱涣散，有的甚至处于瘫痪状态。这些问题的存在，同有些地方领导机关忽视基层组织建设有着密切的关系，必须引起高度重视，认真加以解决。否则，不仅难以完成新时期党在农村的历史任务，而且将严重削弱甚至动摇党在农村的工作基础。”①
为了解决农村基层党组织“软弱涣散”的问题，中央在九十年代召开了多个重要会议，发了多个重要的文件，对加强农村基层政权建设和党组织建设进行了有力的部署。1990年8月，中央有关部门在山东省莱西县召开全国村级组织建设工作座谈会，进一步明确了农村基层党组织的领导核心地位，确立了以党支部为核心的村级组织配套建设的工作格局，这次会议在党的基层组织建设史上具有重要意义。1994年中央召开全国农村基层组织建设工作会议，专门研究和部署农村基层组织建设工作，这在党的历史上还是第一次。会后下发了《关于加强农村基层组织建设的通知》，文件提出农村基层组织建设“五个好”的目标要求，即一个好领导班子，一支好队伍，一条发展经济的好路子，一个好经营机制，一套好管理制度，并把整顿软弱涣散和瘫痪状态的农村基层组织作为重点。为做好这项工作，中共中央组织部专门下发了《关于进一步整顿农村软弱涣散和瘫痪状态党支部的意见》，就3年内分期分批完成整顿任务提出了具体要求。从九十年代中央关于加强农村党建的各种文件和会议中我们可以看到，解决农村基层党组织软弱涣散已成为当时中央抓农村党的建设的重要政治目标。
二是推动农村基层党组织建设的动力是自上而下的。由于基层党组织在社会转型过程中出现了体制性的迟钝，又由于各级地方党委长足地介入到经济发展的高潮中，而农村党组织建设往往被忽略和轻视。此时只有从中央层面上，才可能以执政党的宏观视野认识到农村党组织建设，对于巩固执政党在农村政治基础的重要意义，意识到农村党组织软弱涣散对执政党执政的挑战与危险。在“莱西会议”和１994年的全国农村基层组织建设工作会议以后，党中央自上而下组织了党建联席会议，由中央组织部、宣传部,中央纪律检查委员会,中央政策研究室、民政部、农业部、共青团、全国妇联等10个部门参加了联席会议。1995年10月，中央组织部召开了全国农村基层组织建设经验交流会，胡锦涛同志做了重要讲话。1996年3月1日，中央组织部又召开全国农村基层组织建设电话会议,请全国2000多名县委书记到分会场听会。在电话会议上，再次强调“三年看头年，二年是关键”，各级党委，特别是县委一定要抓紧抓紧再抓紧，落实落实再落实。
为了推动地方党委重视农村基层党组织建设，具体了解和指导农村基层组织建设工作,中央组织部于1995年和1996年派出6个蹲点调查组驻村，及时了解和反馈情况。与此同时，中组部召开一系列会议并组织10省区交叉检查，举办县（市）委书记抓好农村基层组织建设专题研讨班。1996年10月下旬，召开了全国农村基层组织建设工作座谈会，胡锦涛同志做了题为《全面、深入、扎实、持久地推进农村基层组织建设》的报告，研究、部署如何善始善终地完成3年整顿任务。 1997年，中央决定再用三年时间对后进乡镇党委和村党组织进行整顿建设，明确要求地方党委建立农村党建的责任制。1998年，党的十五届三中全会确定了农业和农村跨世纪发展的目标，进一步明确了农村基层组织建设、民主法制建设的任务和要求。同年，《中华人民共和国村民委员会组织法》正式颁布实施。为了加强农村党组织在村民自治中的领导地位，1999年，中央制定出台了《中国共产党农村基层组织工作条例》，进一步规范了农村基层党组织的工作。
总之，中国共产党充分运用了自上而下政治动员的组织优势，推动了九十年代各级党委抓农村党建的政治氛围。扭转了一些地方党委“党不管党”局面，促进了各级党委把抓好农村基层党组织建设作为重要的工作职责。
三是把加强党组织建设与农村基层组织建设密切联系起来。
九十年代是农村基层组织建设转入到了制度建设的重要阶段。在农村权力构架和组织结构发生变化的过程中，党组织与农村其他基层组织的关系，特别是与村民自治组织的关系问题越来越突出。执政党如何改变传统的领导方式，用新的组织结构整合农村基层社会，这是新形势下推进农村党建客观要求，也是农村党组织建设的重点和难点。因此，中央在推进农村党组织建设的过程中，注重把党的建设与农村基层组织的建设、与农村的综合配套改革、与农村经济社会发展紧密结合在一起，提出“把农村基层组织建设作为一个系统工程，配套地抓好以党支部为核心的村级组织建设，同时抓好以增强服务功能为重点的经营体制建设，以民主管理为主要内容的工作制度建设。这几项建设是相互联系的整体，要全面搞好，不能单打一。”②
第三阶段：二十一世纪初
进入二十一世纪，中国社会发展进入到新的历史阶段，以胡锦涛为总书记的党中央提出的科学发展观的重要战略思想，党的十六届五中全会提出了建设社会主义新农村的重大历史任务，对统筹城乡经济社会发展、进一步加强农村基层组织建设提出了新的要求。总结近八年农村党建工作进展，有以下几个重要的经验和变化值得注意：
一是加强农村基层党组织建设已成了全党的共识。在党中央的要求下，经过多年的努力，在全国范围内已初步形成了在各级党委领导下，上下联动、齐抓共管的工作格局，各地进行了大量卓有成效的工作，农村基层组织建设的工作力度一年比一年大，工作思路一年比一年清楚，工作经验一年比一年丰富。农村基层组织建设出现了良好的发展势头。
二是“三农”问题日益突出成为农村党建的重要历史背景。进入二十一世纪，农村经济社会发展进入到新的阶段，解决“三农”问题成为中国社会发展的热点和焦点。为此中央及时提出了建设社会主义新农村的重大战略部署，并提出“充分发挥农村基层党组织的领导核心作用，为建设社会主义新农村提供坚强的政治和组织保障。”③党的建设如何与新农村建设同步推进成为农村党建着力点。
三是城市化快速发展给农村基层党建提出了新的问题。加快推进农村城市化是解决“三农”问题的重要途径之一,在这一重要战略思想的指导下，本世纪最初八年是中国城市化发展最快的阶段，这样一种超常规的发展速度，不仅给城市社会带来了巨大的压力，也给农村带来各种社会矛盾。一方面党组织原来的经济资源、人才资源不断流失，党组织行政控制日益松动，政治凝聚力受到挑战。另一方面快速城市化过程中出现了大量的社会矛盾影响着农村社会的稳定。农村基层党组织建立在农村面对着农民群众，处于农村各种社会矛盾的焦点上，党组织能否应对这些变化，是否能够维护农民群众的利益，有效地化解社会矛盾，这都考验着农村基层党组织领导能力。
二、新时期农村基层党组织建设发展的政党逻辑
回顾三十年农村基层党组织建设的历史脉络，是为了在新的历史起点上，直面农村社会的深层次问题，思考农村基层党组织发展的政治逻辑，从而把握农村党组织建设的基本思路和发展方向。
（一）新时期农村党建的出发点：提高党在农村的执政能力
农村问题是贯穿中国现代化进程的基本问题。在中国社会急速转型的过程中，农村是各种矛盾最集中，问题最复杂的地区，执政党要推进农村经济社会发展，维持社会稳定，必须要有一个强大的基层组织体系来维系农村社会的基础秩序，把国家意志渗透到农村基层社会。作为执政党的基层组织应该成为这一组织体系的中流砥柱，成为凝聚农村社会的政治核心。因此，提高农村基层党组织的领导能力是我们过去、现在和未来推进农村基层党组织建设的出发点。近年来我们在推进农村党建方面做了很大努力，取得了一些成绩，但同日益发展的形势相比仍存在着不少不够适应的问题，有的问题还相当尖锐。
首先，领导资源缺失及所带来的问题。改革开放以后，农村基层党组织领导农村社会的经济基础发生了深刻变化。一方面，农村实行了家庭联产承包责任制，一家一户独立经营的生产模式，使农民与村级组织的依存关系越来越疏离。另一方面，大量非公有制经济迅速在农村社区发展壮大，成为可以与党组织利益相关或者抗衡的经济实体。与此同时，村级组织赖以生存的集体经济正日益走向衰弱，特别在税费改革以后，农村“三提五统”被取消，通过向农民收取税费来增加村级集体收入的政策途径不再存在。社会经济基础的这些变化给农村社会带来了活力，也使农村基层党组织失去了在经济资源方面的绝对配置权力，失去了凝聚农民群众的物质基础。为了从这一困境中解脱出来，农村基层党组织必须把绝大多数的精力放在发展经济上，“招商引资，招商引税”成为农村党组织的主要工作目标；与此同时，在压力型的乡村关系下，村级经济的增长往往与乡镇政权对村干部的考核、与村干部的政治地位和经济收入密切相关，而与广大村民的利益却关系不大，于是基层党组织原本宣传、教育、组织和服务农民群众的工作目标，逐渐转向了为自身利益服务的目标。这种目标替代现象所带来的负面作用就是转移了农村基层党组织的政治功能，削弱了党在农村执政能力。
其次，农村基层党组织领导地位问题。人民公社解体的过程也是农村基层组织的重建、重组和分化的过程。随着村民自治在农村的确立和发展，使得农村基层社会政治权力的来源发生了改变，党组织领导地位面临合法性的挑战。另一方面，伴随着市场经济的发展，农村各种社会组织应运而生，如近年来在农村涌现出的各种农民协会、农业合作组织、农产品营销组织，以及新生的社会组织如复兴的家族势力、不断发展的宗教组织、落户村的私营企业及其它民间社团等，这些组织在农民的社会生活中发挥着越来越多的作用。而党组织如果不及时转型，在农民的日常生活中的作用会日益“淡出”，就会出现有的地方农民所说的“有田有粮不找你，不偷不抢不怕你，外出赚钱不理你，出了问题就找你，不给解决就骂你，解决不好就告你”。大量社会组织的产生也使农村基层社会的组织关系更加复杂化，各种组织之间的磨擦和矛盾也由此衍生出来。由于这些组织不同于传统的共青团组织，妇女组织，民兵组织，它们不是从两委会组织体制中内生的，与两委会既不存在行政隶属关系，也不存在政治依附关系。而作为执政党的基层组织如何处理与这些组织的关系，如何驾驭农村社会的各种政治力量，以什么样的方式把党的方针政策渗透到农村基层社会，如何团结广大农民群众而获得最广大的社会认同感这些都考验着党组织领导农村社会的能力。
再次，基层党组织自身建设问题。村党支部历来是我党领导农村的重要组织基础。但是，随着农村城市化的发展，农村中一大批能人、年轻人离开了农村，使农村党组织自身建设带来两大问题，一是农村干部队伍素质跟不上时代的发展，主要表现在年龄偏大，文化偏低，可队伍建设又后继无人。二是农村党员队伍日益老化，一些老党员由于年龄和知识双重老化，很难成为带领群众共谋经济发展的能手，在村级事务决策中也难以发挥其政治影响作用，而要发展年轻的先进分子入党却面临人才匮乏的困境。这两大问题削弱了农村党基层组织的凝聚力和战斗力。
以上三个问题是农村基层党组织“软弱涣散”的深层次原因，也是至今仍没有从根本上解决的问题。三十年来我们一直强调要加强农村基层党组织建设，一直致力于提高农村基层党组织的领导能力，然而，究竟加强什么样的功能才能提高农村基层党组织的凝聚力战斗力这是我们需要进一步探索的问题，否则本来应该加强的却没有得到加强，而不该加强的却进一步加强。三十年后的农村基层党组织生存和发展的政治生态已经发生了重大变化，农村社会的治理结构日益向农民生产生活市场化、村干部作用民主化，农村社会事务管理自治化转变。但是当前的农村基层党组织却尚未从旧的体制中彻底解放出来，仍然扮演着政治、经济、社会一体的角色，既要承担政治领导作用，又要履行大量的社会管理事务，还要致力于发展农村经济，兼有政治组织、社会组织、经济组织三种职能。在推进基层党组织建设过程中，我们还停留在过于依赖行政权力运作来体现党的领导。这看似强化了党组织的权威，但实际上削弱了党的政治领导作用和法理权威，尤其在干群关系紧张或冲突中，党的基层组织不但不能有效调解这一冲突，甚至直接卷入这一冲突，成为与农民群众抗争的对立面。因此要提高农村基层党组织对农村社会的领导能力，最重要的是要树立现代政党理念，正确定位政党、国家与社会的关系，着力理顺党组织在农村治理结构中的关系。
（二）新时期农村党建的着力点——理顺基层党组织在农村治理结构中的关系
农村党建三十年发展的经验证明：加强和改进农村基层党组织建设需要有一个更广阔的视野，要从整个农村治理结构的变化思考农村基层党组织建设面临困境的体制性障碍，从农村管理体制的改革以及国家对农村社会的宏观政策中把握农村社会发展的趋势，从提高党的执政能力和政党转型角度把握农村党建发展的方向，从而为进一步深化农村基层党组织建设提供全局性的思路。三十年来中央在推进农村党组织建设的过程中，始终强调要与农村的基层组织建设，与农村的综合配套改革结合起来，特别强调要与推进村民自治制度配套进行。如近年来，在农村基层党组织实行“两推一选”的制度创新，就是回应村民自治后提出的问题，把民主选举的机制纳入党支部建设，使党支部具有广泛的民意基础，解决党支部权力的合法性问题。又如，在农村推行村委会主任与村党支部书记“一肩挑”的做法，也是为了解决农村二元权力结构矛盾的问题，等等。农村党建这些基本经验发生在农村基层社会，却折射出在变化了的执政环境下，正确处理好政党与社会的关系实现政党转型的社会基础。只有理顺党组织在农村治理结构中的关系，科学界定党组织与其他社会组织，特别是与村民委员会的关系，转变基层党组织的基本职能，运用党组织的政治整合的优势，在日益复杂的农村基层社会中，发挥其政治核心作用，才能强化共产党组织在农村社会的领导地位。
要正确定位基层党组织在村民自治制度中的关系。在农村阶层分化，利益多样化的情况下，只有不断推进村级民主制度，建立和完善村民自治制度，农民群众才可能在基层社会找到利益表达合法的通道，不同利益的阶层才可能在民主机制中寻找到相互沟通的渠道，从而为农村政治稳定奠定坚实的制度基础，也为农村社区向公民社会转变奠定实践基础。但由于农村社会正处在由传统向现代转化的过程中，村民自治不能无序发展，必须对其加以组织和引导，否则会对社会稳定构成威胁。作为执政党的基层组织最主要的政治功能就是领导村民自治健康发展，推进村民自治制度的完善，实现为民执政向依靠人民执政的转变。加强党组织对村民自治的领导，要从过去的行政领导，转变成主要是加强政治领导、思想领导和组织领导。政治领导就是要充分运用村民自治的民主机制，密切党组织与村民群众的关系，扩大党支部的政治影响力。一方面，要强化作为执政党基层组织进行政治参与的工具功能，完成国家意志的传输，保证执政党的大政方针在农村的贯彻和落实。另一方面，要把村民自治制度作为党组织整合社会的一个重要渠道，通过对村民自治的引导、支持、控制，有序实现农民群众的政治诉求和利益表达，沟通政府与农村社会的关系，维持农村社会的稳定。同时，要运用村民自治的民主机制，监督村民委员会依法履行职责，正确行使权力。党支部要学会运用民主的手段增强凝聚力、扩大影响力，在接受民主政治的洗礼中转变工作方式，通过民主机制的政治互动来聚合和协调广泛的社会利益，处理各种社会矛盾，促进社会公正的实现。思想领导就是通过党组织和广大党员对村民群众进行思想教育，宣传党的方针政策，树立农村精神文明的新风尚。组织领导就是在农村各个阶层中积极培养和发展党的积极分子，为党不断输送新鲜血液，并通过党员的先锋模范作用树立党支部的良好形象，为党员和支部成员参加村民委员会的选举积蓄政治能量。
要着力理顺村民委员会与党支部的关系。科学地确定执政党在整个依法执政体制中的领导地位，而不是高高在上置于这个体制之外，这是我党科学执政的基本要求。加强党组织对村民自治的领导作用，应在村民自治的法律框架下，从体制上理顺两委会的关系。村两委会关系不是简单的分与合的问题，不仅仅是“双肩挑”与“一肩挑”的问题，更不能把“两委会”变成“一委会”。因为党组织与自治组织是两种完全不同性质的组织，其权力来源，组织原则和运行方式和社会功能都不一样。关键在于把两委会关系科学化、规范化，科学地界定两委会的工作职能，细化各自的权力关系以及如何衔接，使之法治化制度化。要不断建设和完善“两委会”的联席制度，使村党支部与村委会在沟通中形成合理的协调机制。要把党支部的主要职能放在监督村委会工作和领导村民代表大会上，使党支部成为村级民主建设的重要组织力量。同时，要强化村委会在村务管理中的自主作用，这样不仅不会削弱党支部的作用，反而会使党组织在各种社会关系中更加超脱，成为协调各种社会矛盾有力和公正的“第三方”政治力量。要加强村党支部对村民代表大会的领导作用，使党的意志通过民主的途径转化为村民的意思。探索村民代表大会组织机制和议事机制，确立党支部在村民代表会议中的领导地位，使村民代表会议在基层党组织的组织和引导下，避免受宗派势力干扰和落后思想的影响，引导村民自治健康发展。
要转变农村基层党组织的基本职能。理顺党组织在农村治理结构中的关系，就要在转变党组织的基本职能上有新的突破。基层党组织不是行政组织，而是政治组织，党组织可以在村级事务中开展活动，可以发挥领导作用，但这种领导作用的实现，不是以权力的方式，而是以其他方式实现，比如，民主的方式，依法办事的方式，党员发挥模范作用的方式，服务群众的方式等等。要从制度建设上使党组织的职能由社会管理向代表民意转变，由行政领导向政治领导转变，由带领群众向服务群众转变。唯有如此，才能有效提高党组织的领导能力，真正达到党在基层社会的工作目标。这既是执政党政治功能回归的需要，也是适应农村社会变化的需要。
当然，农村基层党组织政治功能的回归和职能的转变不仅仅是微观基层社会的适应问题，它更多地还要借助执政党领导方式的变革，国家对农村治理方式的转变，政府对农村管理体制的改革这些大的制度环境支持，否则农村基层党组织建设很难有较大突破性发展，这也是三十年农村党建发展的基本逻辑。
① 1994年中共中央《关于加强农村基层组织建设的通知》
②  1994年中共中央《关于加强农村基层组织建设的通知》
③ 《中共中央关于建设社会主义新农村建设若干建议》