中财网赫子铭火蓝刀锋:[社论]破除“垂直管理”迷思，回到权力监督命题
来源：百度文库 编辑：中财网 时间：2024/05/09 09:49:06
摘要：这意味着近期在网上流传的“国办发48号文”内容属实———工商、质监部门将取消已然施行13年的省级以下垂直管理模式，向地方政府分级管理体制迈出实质性步伐。 这些天，佛山被碾压幼童小悦悦的医治进程牵动人心，各方有关这一事件的讨论也如火如荼。前天南都社论继续关注此番讨论的走向，认为在道德讨论之后应当纵深进行的下一步，是“从社会自身出发，汇聚政府、N G O、民间热心人士的力量，合力展开有关此类危急时刻的应对训练”，建议在社区教育中，启动一些技术性的知识培训，搭建一些培育公民应对危机能力的平台。读完颇有一些疑惑，提出来求教诸位
正如社论所概括的那样，此番对于小悦悦事件的讨论，一曰归因于个人道德的缺失，二曰洞穿社会的整体溃败。当然，还有另外一些极端的说法和做法，诸如动不动就祭出立法这一万金油主张，深信法律万能，仿佛什么事情一引入法律手段就迎刃而解。法谚也有云，法律只是最低限度的道德，其所能规定和节制的只是这个社会里那些可以简易衡量的行为，道德之于人类社会的复杂，无法寄希望于法律去完全应付，更不要说，一些行政甚至强力的介入，都可能无法实现预期所想。 回到社论提到的主张，我的疑惑在于，事件讨论进行到现在，这个被描述的公民培训平台究竟是怎样的操作路径？社论文本也提到“更需要一些具有可操作性的平台进行培植”，但这种平台指向却依然不够明朗。怎么做？如何培训？这是看到文章后仍然无法解惑的疑问所在。遍寻社论的表述，能够指向培训内容的，只看到一句，“启动一些技术性的知识培训”，那么更进一步的疑问就需要回到整个讨论的开始：小悦悦事件，是一些技术性知识的缺失吗？
当然，从现在出现的几位见死不救路人的辩白看，确实有所谓“不知什么情况”、“吓坏了”的表述，但这些说法的真实性其实已经无从验证，而且即便如其所言，也不是见死不救、连一个报警电话都不打的理由。而这些，同样不是因为什么应急技巧类的知识缺失所导致的。眼见他人遇险，第一时间报警求得专业救援，不是高深的学问，而是起码的底线本能。由是观之，平台也罢，培训也好，在几个概念之间来回绕，如何具备真正的可操作性，却实在是个大问题。
小悦悦事件刺痛人心，但社会所能做的却是有限。我以为，惟一能够进行的，只是讨论本身，并且借此逐步恢复和唤醒人们对善的信念。强力干涉或者急于拔高存在于人们脑中的各种念头，都只会南辕北辙。不要总想着行为要进一步深入和发展，其实对于社会道德重建而言，持续反复的呼唤看似没有进展，却自有其意义，而且也只能这样。□尉迟
日前，国家质检总局召开全国质监局长会议，传达学习国务院办公厅《关于调整省级以下工商质监行政管理体制加强食品安全监管有关问题的通知》。这意味着近期在网上流传的“国办发48号文”内容属实———工商、质监部门将取消已然施行13年的省级以下垂直管理模式，向地方政府分级管理体制迈出实质性步伐。
垂直管理作为一种行政职能划分与运转形式，主要特征在于施行该管理方式的职能部门，实际上脱离地方政府的管理序列，不受地方监督机制的约束，直接由省级甚至中央主管部门统筹其“人、财、物、事”。上世纪末以来，陆续有工商、质监、国土、药监等部门实施省级以下垂直管理模式，除此之外，中央垂直管理部门也日渐增多。而且，积极寻求垂直管理成为一些职能部门体制改革的目标。在很长一段时间里，垂直管理被认为是解决地方保护主义、避免地方政府干预行政执法的不二良方。
现在重读昔日对于实施垂直管理模式意义的宣传，依然能够感受到当时试图从根本上解决权力运转不畅、行政不作为、乱作为现象的急切。但现在看来，管理模式的改变似乎并未彻底攻克行政效率低下的制度顽疾，从分级管理到垂直管理，再由垂直管理重新回到分级管理，问题不仅依旧，而且实现了某种程度的升级换代。
作为工具存在的管理模式转换，不同阶段所呈现给人们的，是相同的忧虑与困境。垂直管理作为曾经的克服地方保护主义的利器，实施后发现其实并不能完全实现理想化的所谓隔离。“人、财、物、事”与地方实现切割，但依然不得不在所在地方生息、运转，该影响的依然在影响。而且，垂直管理的一个副产品在于，地方政府职能的实际削弱，导致行政效能无法得以实现，地方政府减弱的，不仅是权力，而且还有积极性和责任心。
而今，工商、质监部门的管理模式逆转，瞬间又被寄予不少所谓积极意义。但在“强化地方政府责任，理顺权责关系”的明亮勾勒之外，不能不又让人想起那些十几年的担心。简单地“回到过去”，正如“国退民进”与“国进民退”那一组弯弯绕一样，所能给予人们对积弊根除的信心已相当有限。有必要就此跳脱管理模式的利弊纠葛，重新回到关于全力运转与监督的真问题，寻求根本的解决之道。
彼时人们对于垂直管理的迷信，本意在于借由形式的变通来求得难题的解困，但以今日视角回望会发现，那不过是对行政运转困境的绕道而行罢了。作为行政权力运作的主题，行政职能部门需要求解的主要是两大问题：其一是行政效率，就是政府的公共管理职能得到及时、有效的履行，给国民提供基本的公共服务；其二则是权力的监督与制约。
几年前，在垂直管理几乎万能的时候，就有专家曾指出，垂直管理并非万全之计，科学健全的行政管理应兼具行政效率和行政监督。行政职能的管理模式之争，都试图同时解决这些难题，但却并未采取直中要害的方式。从始至终，权力始终处于近乎裸奔的姿态，缺乏根本的制衡力量。在悖逆了“由谁产生，对谁负责，受谁监督”政治伦理之后，有一套另外的秩序支配其运行：垂直管理，则只对垂直系统的上级负责，外部监督几近失效；权力下到地方，则又处处维护地方利益，罔顾法定职责的履行。
表面看，垂直管理与分级管理的循环往复，所反映的是央地之间权属划分的矛盾，对应的解决思路则是通过法律化的渠道去对此进行细致地明晰。有中和的观点甚至认为，双重管理模式的结合才是正途，也有地方已经开始尝试通过部门整合的方式杜绝政出多门的弊病。但实质上，即便是充分明晰之后的部门权属，在有组织的监督缺席、有诚意的沟通无法实现的情况下，在任意一件管理方式的外衣内部，都永远是未被驯服、不会主动套上枷锁的权力猛兽。权力得不到有效监督，其后果不仅是行政效能的不尽如人意，而且随时有权力自身溃烂、侵害国民权益的危险。
跳出管理模式的利弊之争，应当重新回到对行政效果最优化的追求。必须重构和重申权力产生和负责的逻辑，在此基础上确保真正有效的监督。因为只有回到权力监督命题的讨论和尝试，才真正有助于和有可能达致体制再造的宏旨。