陆小凤铁鞋大盗小说:杨健：中国的安全挑战与南海问题 天大研究院

杨健：中国的安全挑战与南海问题
天大研究院特约研究员 杨健
自改革开放以来，尤其是冷战结束后，中国的安全观已发生重大变化，而最根本的变化在于认识到经济发展的重要性。没有强大的经济为基础，军事安全是不可持续的。中国政府在21世纪初作出了明确判断，21世纪的头二十年是中国经济发展的“重要战略机遇期”。尽管如此，军事安全依然是中国国家安全的重心之一。一方面，经济安全是军事安全的基础；另一方面，军事安全又是经济安全的重要保障。
本文首先概述中国面临的几个重要的安全挑战，包括中美关系、台湾问题、“中国威胁论”、能源安全、海上交通线和领土争端，然后对近来由于美国的高调介入而令各方关注的南海问题作一重点探讨。
中国的安全挑战
上世纪八十年代，改革开放中的中国相信，和平与发展是当今世界的两大主题。1989年的政治风波和冷战的结束曾让中国政府一时迷茫。一方面，89风波令中国共产党深刻感受到西方的政治威胁；另一方面，中美苏大三角的结束大大降低了中国对美国的战略价值。中国随后试图重新确定潜在的威胁。一部分分析人士认为，日本将取代前苏联，成为中国的主要威胁。1996年的台海危机使中国的安全观变得更为复杂，中美因台湾问题开战的可能性骤然显现。危机过后仅一个月，美日两国首脑在东京签署了《日美安全保障联合宣言——面向21世纪的同盟》。台海危机、美日联合宣言以及美日在1997年对1978年《美日防卫合作指针》的修订使中国进一步怀疑美国在台湾问题上的动机以及对中国崛起的战略意图。在随后的十多年里，美国致力于反恐战争，中美关系保持稳定。然而，在过去的一年中，两国在一系列问题上出现矛盾，美国强势重返东亚几成定局。美国对中国的安全挑战日趋明显。
台海危机凸显台湾问题对中国国家安全的挑战。对外，台湾问题可能导致中美军事冲突。对内，台湾问题处理失当可能引起社会动荡和权力争斗。冷战结束后的二十年中，中美在台湾问题上摩擦不断。1992年老布什政府决定售台150架F-16战机，为日后的对台军售开了先例。克林顿更是在1995年一改美国维持了16年的禁止台湾领导人赴美的政策，决定给李登辉发放赴美签证，导致台海危机。2001年，小布什政府决定售台潜艇、驱逐舰和飞机，并表示会协助台湾抵御大陆的军事进攻。2010年初，奥巴马政府又决定大规模对台军售。
美国对台军售的理由之一是中国的崛起打破了台海的军事平衡。的确，中国的崛起对国际安全具有深刻影响，“中国威胁论” 随之而来。“中国威胁论”虽不对中国构成直接的安全挑战，但可影响决策者对中国的看法，进而影响对华政策。从这点来说，“中国威胁论”也是中国的安全挑战。中国学者注意到，迄今已有四波“中国威胁论”。第一波发生在1992-1993年，以芒罗的《正在觉醒的巨龙》一文为代表。第二波由1995-1996年的台海危机引起，以伯恩斯坦和芒罗合著的《即将到来的美中冲突》为代表作。第三波紧随其后，发生于1998-1999年，以《考克斯报告》、李文和案和美国1996年竞选经费争议以及《鼠年》和《红龙崛起》为标志。第四波则最具实质性，由2005年7月19日公布的美国国防部关于中国军事实力的年度报告领头，中美经济和安全评估委员会2005年11月初的年度报告和美国国防部2006年发表的四年一度的国防评估报告跟随，加上发表于美国媒体的一系列文章。
跟“中国威胁论”相关的是中国的能源安全挑战。中国对能源的需求在多方面被认为是威胁，包括南海和东海的领土争端，中国与伊朗、苏丹和委瑞内拉等与西方不和的政府的关系。而另一方面，中国不得不考虑其能源安全。中国于1993年成为石油净进口国，目前是全球第二大石油进口国和天然气主要进口国。1999年中国46%的进口原油来自中东，2001这一比例为56%，今天更达到70%左右，2015年可能上升至75%。中国从中东进口的石油大都经由马六甲海峡。这里平时海盗猖獗，战时则容易被其他大国控制。阿拉伯海及印度洋对中国的能源安全也极为重要，而这两个地区的安全和稳定都有隐患。尤其是美国在“9•11”之后在中国周边增加了军事基地，加强了其切断中国海外石油供应的能力。
能源运输只是中国对其海上交通线感到忧虑的部分原因。除原油外，海上交通线对中国的对外贸易也至关重要。经过三十年的改革开放，中国经济已经转变为外贸型经济。从1978年到2008年，中国的进出口总额从206亿美元猛增至25,633亿美元。中国已成为对外贸易依存度最高的国家之一。
中国海上运输线的安全挑战又与南沙群岛争端密切相关。而除了南沙群岛外，中国与印度有边界纠纷、与越南有西沙群岛之争、与日本有钓鱼岛和东海分界线问题。中国与朝鲜在鸭绿江和图们江中部分岛屿上也存在争端。从2009年中印边界争端升温到2010年美国高调介入南海争端和中日钓鱼岛之争，中国的领土争端不时对中国构成安全挑战，使中国的外部安全环境面临重大考验。
对中国安全挑战的定性分析
上述安全挑战相互关联，但严重性和紧迫性不尽相同。有的属战略性挑战，短期内不会导致军事冲突，有的则可能让安全形势急速恶化。
同美国的关系属长期的战略性挑战。一些中国学者一直将美国视为长期的竞争对手而非直接威胁。楚树龙和王在邦在1999年认为，“美中近期内不至于公开以武力全面挑战我领土与主权完整。” 中美在可预见的将来发生大规模军事冲突的可能性依然不大。但是，两国的战略竞争将加剧，有限度的摩擦将更频繁。关于中美关系，本文随后会作进一步分析。
台湾问题是另一长期的安全挑战。大陆已由强调军事手段转向扩大对话和经济交流。目前看来，短期内台海发生大规模军事冲突的可能性不大。海峡两岸都以国民党重新执政为契机，扩大和深化经济关系，增信释疑。经济融合、官方对话和民间交流成为两岸关系的主轴。但是，台湾问题在今后仍将是中国重大的安全挑战，毕竟大陆不能控制台湾岛内的政治生态，美国因素也将长期存在。
“中国威胁论”构成的挑战也是长期的。中国一直小心谨慎，试图让世人相信中国的和平崛起。中国政府甚至刻意避免使用“崛起”一词，改用和平发展。中国也在努力加入国际社会，包括支持联合国和其它国际机制。在1949-1977的28年中，中国签署了31项国际公约。而在1978-2004的26年中，中国签署的国际公约多达236项。 中国的努力卓有成效，但是，“中国威胁论”在短期内无法消失。
保护海上交通线对中国来说是个相对紧迫的安全挑战。海上交通线一旦出现问题，将对中国的经济发展产生重大影响。经济发展不仅是提升综合国力的基础，也是中国政府稳定社会的重要支柱。
领土争端是中国面临的直接而紧迫的安全挑战。中国在南海有过两次军事冲突，一是1974年对南越的西沙之战，二是1988年与越南在南沙群岛的交火。领土争端与国内政治密切相关。在诸如中日领土争端和南海争端这样的敏感问题上，中国政府的政策难免受到国内政治的制约。
在主要的领土争端中，中印争端目前相对低调。印度媒体大肆渲染，中国媒体和民众却关注不多，中国政府也没有太大的压力。中日领土争端要敏感得多，挑战性也相应大得多。而南海问题则更具紧迫性，美国的卷入令问题更加复杂。
南海问题的升温
据美国媒体报道，南海问题的突然升温源于2010年3月两位美国高官的对华访问。当时，美国希望中国支持联合国对伊朗实施更严厉的制裁并请胡锦涛主席出席4月在华盛顿举行的核安全峰会。中方趁机向美方表明，南海为中国的核心利益。言下之意是南海跟台湾、西藏和新疆一样重要，美方不要插手。中方似乎触动了美国的敏感神经。美国国务卿希拉里•克林顿7月23日在河内参加东盟论坛时公开表示：“在航行自由、共同使用亚洲公共海域和在南中国海尊重国际法等问题上，美国有国家利益在里面。”希拉里并呼吁建立一个解决争端的多边国际机制。
由于其特殊的地理位置和可能蕴藏的丰富资源，南海的战略意义是不言而喻的。一位日本安全问题专家在1996年强调：“谁控制了南沙，谁就拥有下个世纪的地区霸权。”  但是，中国自1995年美济礁事件后在南海问题上一直保持克制。在中国对东南亚的战略中，南海问题被小心翼翼地放在一边。中国的外交重点是构建一个和平的外部环境，为中国的经济建设服务。西方观察家早在1995年便注意到：“当其它经济和安全利益大于南沙群岛时，中国可能愿意妥协。”
除了经济利益外，东南亚在中国的大战略中还有其它意义。中国若想在东亚扮演关键角色，就必须获得东南亚国家的支持。东南亚国家也是中国推动多极化的重要一环，是中国在东亚摆脱美国牵制的关键。中国也曾利用东盟地区论坛对美国在本地区的双边军事联盟关系提出质疑。中国和东南亚国家在抵制西方在政治改革和人权问题上的施压有共同利益。与东南亚国家的密切关系也有助于中国的对台政策。
中国在南海问题上的克制也是出于反驳“中国威胁论”的需要。东南亚国家对中国的崛起一度十分担心。1997年的亚洲金融危机之后，中国取代东盟成为最有吸引力的对外直接投资目的地。进入东盟的对外直接投资在2000年为100亿美元，比1999年的160亿减少了37%。2001年，中国成为世界贸易组织成员，对外资更具吸引力。同时，中国与东亚地区新兴工业化国家的外贸竞争度从1992年的8%上升至2002年的20%。在安全方面，中国历史上是本地区的主宰性大国，而且在1970和1980年代在南海问题上使用过武力。
中国一直努力向东南亚国家证明，中国的崛起是机遇而非威胁。在经济上，中国做到了。1995年，中国从东盟五国（印尼、马来西亚、菲律宾、新加坡和泰国）的进口为94亿美元，日本的进口几乎是中国的五倍，为450亿美元。但在随后的五年里，中国从东盟五国进口的增长速度是日本的六倍。正是在这一背景下，中国和东盟宣布开始自由贸易谈判。中国与东盟的贸易额从1990年的70亿美元，增长至2000年的395亿美元。到2008年，中国与东盟的贸易额急升至2,311亿美元。在南海问题上，中国和东盟国家于2002年11月签署了《南海各方行为宣言》。
有中国分析人士认为，由于中国已经具备了在南海保护国家利益的军事实力，将南海提升为中国的核心利益是“必须要做的。”然而，军事实力并不是中国对南海问题的基石。从军事上讲，东南亚各国早就不是中国的对手。如前所述，中国的南海政策是基于各种利益的考量。如果将其提升为核心利益，则表示中国在南海的利益高于所有其它利益，是不可妥协的、是必须不惜一切代价捍卫的，就象台湾问题、西藏问题和新疆问题一样。或者说，为了南沙的某个岛屿，中国将不惜一战，哪怕是全面的战争。中国真的有这个决心吗？如果没有，那么将南海问题列为核心利益则并非“必须要做的”，反而显得过于自信和冒进，结果给了东盟国家一定的凝聚力，也为美国回归东亚搭了一个跳板。
当然，事态的发展有其必然性。中国政府在南海问题上多年的“软处理”换来的似乎是其他国家对南海的蚕食。而美国回归东亚是必然的，没有南海这个跳板，美国也能找到其它跳板。
东盟的平衡术
东盟长期以来一直试图避免鼓励其他大国介入南海争端，起初甚至拒绝在东盟地区论坛讨论南海问题。1995年，一位美国高官认为，东盟地区论坛应该讨论重大区域安全问题，建议论坛讨论南海问题，以增加论坛的可信性。日本和欧盟也表示了类似看法。然而东盟成员国顾忌中国的反应，拒绝接受菲律宾的动议，没有提出成员国在南海问题上的统一立场。 日本曾经向印尼表示，如果由印尼牵头的一系列“处理南海潜在冲突非正式研讨会”（Informal Workshop on Managing Potential Conflicts in the South China Sea）移至东京召开，日本愿意承担一切费用。印尼政府很清楚中国的立场，谢绝了日本的提议。
东盟大部分成员明白，中国愿意在南海问题上与东盟谈判的部分原因是因为担心其他大国的介入，但是，东盟若积极拉拢其他大国则可能适得其反。一位马来西亚观察家指出：“中国接受南海政治现状的前提是所有争议方都遵循某些游戏规则。第一条便是不要在这一问题上跟敌视中国的大国结盟。” 更为重要的是，东盟同中国的经济关系日益加深，需要同中国保持稳定的关系。
但是，部分东盟成员却一直希望其他大国介入南海争端，尤其是越南和菲律宾。越南时常鼓动日本积极参与解决南海问题。1995年美济礁事件后，菲律宾就一直试图让南海问题国际化。1999年5月，菲律宾国防部长在会见日本首相小渊惠三时鼓励日本在南海问题上发挥更大的作用。同年，菲律宾总统埃斯特拉达因与中国的南海争端而取消对华访问，却跑到日本寻求支持。菲律宾还试图在1999年3月的亚欧会议上讨论南海问题，遭到中国的坚决反对。菲政府同时重新加强了与美国的安全关系。
作为两个在南海问题上与中国争议最大的国家，越南和菲律宾希望他国介入不足为奇。尽管如此，两国也不得不从对华关系的整体出发，避免双边关系的全面恶化。在过去十年中，由于各方的努力，南海争端得以冷却，中国同菲律宾和越南的关系都得到了较大发展。2000年5月，中菲两国签署了《中华人民共和国政府和菲律宾共和国政府关于二十一世纪双边合作框架的联合声明》，确定在睦邻合作、互信互利的基础上建立长期稳定的关系。2004年9月，菲律宾总统阿罗约将中国作为她就任总统后出访的第一站。9月1日中国海洋石油总公司与菲律宾国家石油公司签署了《在南中国海部分海域开展联合海洋地震工作协议》。同时，菲律宾也积极加强同中国的防务交流。2002年4月，菲国防部长雷耶斯访华。6月，菲海军舰队首次访华。2004年，菲武装部队总参谋长阿巴亚和国防部长克鲁兹先后访华，双方建立年度防务安全磋商机制。2006年5月，菲武装部队总参谋长森加上将访华。10月，菲国防部副部长桑托斯访华，双方举行第二次中菲防务安全磋商。同月，中国海军北海舰队访菲，与菲海军举行非传统安全联合演习。2009年12月，菲军总参谋长维克托•伊布拉多访华。
在越中关系方面，两国关系高层交往更为频繁，关系全面发展。自1995年起，中越成立海上问题专家小组，就南沙群岛争议问题举行谈判，迄今已举行11轮。双方同意通过友好协商寻求妥善的解决办法，同时探讨开展合作的可能性。2005年3月，越南同意加入中菲合作，中越菲三国石油公司签署《在南中国海协议区三方联合海洋地震工作协议》。
尽管双边关系在不断发展，各方在南海问题上也有不少共识和合作，但互信基础依然薄弱，易受国内国际环境的影响。2007年1月，温家宝总理对菲进行正式访问，双方发表了联合声明，愿共同全面深化中菲致力于和平与发展的战略性合作关系。菲律宾总统阿罗约称菲中两国关系处于“黄金时期”。时隔两年，2009年3月，阿罗约却签署了《菲律宾领海基线法》。菲对黄岩岛和南沙群岛部分岛礁提出司法和经济主权，遭到中国的抗议。
在中越方面，2007年11月，中国国务院批准在海南省设立三沙市，管辖西沙、中沙和南沙诸岛。越南强烈反对，河内和胡志明市爆发了罕见的抗议游行。双方随后努力缓和关系。2008年10月，越南总理阮晋勇访华，双方于25日发表联合声明：
双方就维护南海和平稳定坦诚友好地交换了意见，重申恪守两国高层共识及《南海各方行为宣言》精神，保持海上问题谈判机制，按照包括１９８２年《联合国海洋法公约》在内的国际法所确认的法律制度和原则，寻求双方均能接受的基本和长久的解决办法，同时积极研究和商谈共同开发问题，以便找到适合的模式和区域。在此过程中，双方将共同努力维护南海局势稳定，均不采取使争端复杂化或扩大化的行动。双方同意，本着先易后难的原则，加强在海洋科研、环境保护、气象水文预报、油气勘采、海上搜救、军舰互访、建立两国军队直接信息交流机制等领域的合作。
然而，六个月后，2009年4月25日，越南任命“西沙地区人民委员会主席”以宣誓主权。中国称其非法。
南海问题与中美关系
中国一直反对非争议方介入南海问题，强调“本地区之外的任何国家以任何形式的干涉都必将让问题复杂化。”1994年10月印尼建议让包括日本、美国和欧洲国家在内的其他国家参与解决南海问题，遭到中方拒绝。1998年11月，国防部长迟浩田将军警告说：“我们希望国际社会充分认识到[南海问题]的敏感性 ……不要鼓励任何一方采取任何不利于地区和平稳定的行动。”
美国的南海政策经历了两个阶段。冷战期间，美国的政策是“被动中立”，没有多少建议和动作。冷战之后，美国依然保持中立，但变得更为积极，被称为“积极中立”。 美国表示愿意协助通过外交途径解决争端，但一直试图不明显地支持某一方，也避免搞势力平衡。1992年7月，东盟外长发表《南海宣言》，呼吁争议方和平解决争端。当时参加东盟外长扩大会议的美国国务卿贝克对宣言未做评论。会议之前，一位美国官员表示美国准备好在南海问题上扮演某种角色，但“只有在争议各方都同意的情况下。”  1995年，国务卿克里斯托弗拒绝在美济礁事件上支持某一方。
然而，从1996年开始，美国直接介入南沙争端的意愿越来越明显。1996年，负责国际安全事务的助理国防部长约瑟夫•奈说，如果南沙发生冲突，美国准备护航并确保航行自由。1996年8月21日，美国向中国发出外交照会，指出中国的一些行为不符合国际法。 在1999年7月的东盟地区论坛上，美国国务卿奥尔布赖特不顾东盟和中国的反对，公开评论南沙争端。奥尔布赖特说南沙是美国日益关切的问题之一，并强调“我们不能袖手旁观。”
在随后的多年里，由于南海争端降温，加之忙于反恐战争，美国在南海问题上没什么动作。然而，美国对中国的南海策略越来越担心。2009年7月，美国一位分析人士告诉参议院外交关系委员会，“中国一直在试图破坏美国海军在南海例行活动的合法性。” 在美国看来，相关证据包括2001年中美撞机事件、2006年中国潜艇在美国“小鹰”号航母战斗群中浮出水面、2009年3月中方船只与美海军潜艇监测船“无瑕”号对峙以及2009年6月中国潜艇与美国“约翰•麦凯恩”号驱逐舰拖曳的海底声纳相撞等一系列事件。
美国也担心中国试图干扰美国跨国公司在南海的商业活动。美国公司参与了越南等国在南海开采石油天然气的计划，包括直接投资开采和与东南亚国家的石油天然气跨国公司联合开采。2007年和2008年，中国迫使埃克森美孚公司和英国石油公司暂停在越南声称拥有的水域的开采活动。
美国决定公开介入南海问题的根本原因还是中国的崛起，包括中国经济实力的快速增长、在本地区影响力的大幅提升、军事现代化的加快等等。中国作为崛起的大国势必给当今唯一的超级大国美国带来压力。因此，南海问题不是孤立的，而是错综复杂的中美关系的一部分。应该意识到，中美关系随着中国成为世界第二大经济体已经进入了一个新阶段。哈佛大学金融史权威、Chimerica（中美国）一词的发明者尼奥尔•佛格森（Niall Ferguson）认为美国已债务缠身，除削减军费开支外别无出路。佛格森就美国经济的衰退对大国关系的影响提出了警告。
不少国际关系学者都认为，中美关系随着中国的崛起和美国的相对衰落而步入多事之秋。然而，对双方乃至全球来说，一个稳定的中美关系极为重要。正如一些美国学者所言，“中国和美国大到不能倒（too big to fail）”。 美国是中国第一大贸易伙伴，中国则为美国第二大贸易伙伴。美国是中国的主要投资国，中国则持有美国大量债券。中美合作对一系列国际和全球性问题至关重要。
中国需要沉着应对
中国政府1978年以来的以经济建设为中心的对内对外政策是成功的。中国今天面临的诸多安全挑战对一个快速崛起的大国而言不足为奇，重要的是要对这些挑战有充分的认识，早作准备，以便从容应对。在对美关系、中国威胁论和台湾问题上，中国政府需要有明确的长期大战略，并坚持不懈地贯彻落实。在能源安全和海上交通线这样相对紧迫的问题上，中国应把握机会，不断突破。而在更为紧迫的领土争端问题上，中国要审时度势，既要态度坚定，又要灵活机动，更应从长远利益出发解决当前的问题。中国应该对自身在不同时期的利益、挑战和实力有清楚的认识，错误的判断会导致盲目的自信和决策的失误。就目前而言，一个稳定的外部环境符合中国的长远利益，而周边国家对中国的顾虑依然很深，中国切忌盲目的自信和冒进。没有一个稳定的后方，也就不可能有稳固的全球战略。
在南海问题上，中国仍有足够的外交空间，变被动为主动。东盟国家一方面利用美国抗衡中国，一方面又不想被绑在美国的战车上与中国为敌。越南和菲律宾等国一方面要在南海问题上与中国抗争，一方面又不希望破坏地区稳定。一位马来西亚学者指出：美国并非身处东亚，随时可以抽身，而东南亚各国则要为地区冲突付出沉重代价。越南一位资深外交官则强调：“我们懂得历史。历史上每每越中关系不好，越南便出问题。” 美国虽高调介入南海问题，但不至于无所顾忌。在现阶段，南海问题主要是美国展示其东亚政策重要调整的一个平台。毕竟南海问题不是亟待解决的问题，美国的利益并未受到直接威胁，华盛顿需要顾及美国在中美关系中的其它利益。中国需要的是沉着应对。只要有和平稳定的外部环境，其他大国阻挡不了中国的崛起。
（杨健博士执教于新西兰奥克兰大学政治学系，现任新西兰国际关系学会奥克兰分会主席、Journal of Human Security 《人类安全学刊》创刊副主编）