中国古代建筑研究院:关于我市“两违”建设情况的调查报告

关于我市“两违”建设情况的调查报告

衡阳市城市规划局学习科学发展观课题组

根据市委深入学习实践科学发展观活动领导小组的安排，我局党组确定以“两违”建设这一课题进行调研。3月下旬到4月上旬，我局派出5个调查小组深入雁峰、珠晖、蒸湘、石鼓四个城区和7个县（市区），走访干部群众2000多人。通过调查发现全市“两违”建设普遍存在，特别是城区村民建房，情况复杂，矛盾突出，“两违”现象严重，当地政府和广大群众反应相当强烈。大家认为，“两违”问题不仅直接关系到群众的生活、生产，而且将直接影响我市城乡统筹和谐发展大局，应该引起广泛重视，并得到有效解决。

一、我市规划执法的成效和主要做法

一是狠抓规划编制。为确保城乡建设持续有序科学合理，我局狠抓了《总规》修编、调整和市域城镇体系规划、控制性详细规划、专项规划的编制。围绕“现代化区域性中心城市”这一目标，坚持“敞口、拓城、秀内”的城市发展战略思路，修编完成了06版《总规》，并于2006年11月底获国务院批复。2007年，市委提出“以工业总揽全局”，我们结合衡阳的实际，对06版《总规》进行了微调，使工业布局更趋合理。目前，调整方案正依据法定程序报批。为促进城乡统筹和谐发展，我市进一步推动了市域城镇体系规划的编制，全市县城《总规》和乡镇《总规》已完成修编，有的县（市）正在进行新一轮修编。为深入贯彻落实《城乡规划法》，我局进一步确定了控规的地位，规定所有项目没有控规的一律不得审批。为此，我局加快了控规编制进度。2008年衡阳市区共完成控规50平方公里，使城区控规总体面积达到了150平方公里。各县市区也积极推动了控规编制，强化了控规的权威。同时，全市规划部门还狠抓了各项专业规划、专项规划的编制，充分满足了城乡建设的需要。

二是狠抓规划管理。为使我市城乡规划步入科学化、法制化轨道，我局狠抓了规划实施与管理。第一，坚持一个“中心”服务。即所有项目全部通过政务中心的规划窗口进出，并实行项目批前批后公示。第二，坚持“五线”控制。项目审批时严格把 “五线” 控制落实到位，切切实实执行强制性标准和规划行政技术准则规定，使“五线”成为不可逾越的“权威线”。第三，坚持“三堂会审”。即坚持红线集体会审制、专家评审论证制、“规委”讨论审定制。

三是狠抓规划执法。在规划执法上，我局一贯坚持标本兼治的原则。一方面，广泛宣传有关法律法规，促使各级政府和广大群众增强规划意识；另一方面，强化执法手段，坚决打击严重违法行为。通过努力，违法建设行为得到有效控制，“标本兼治”的执法机制基本形成。第一，强化了分级监管责任。就市本级而言，各区、乡镇、街道履行了属地管理职责，起到了执法主体作用。各规划分局实行分片包干巡查管理，各村认真负责，履行监管职能，形成了监管网络网。第二，形成了联动执法机制。各级政府十分重视规划执法工作，形成了由县市区政府牵头，规划、国土、建设、城管、公安等相关部门参与的执法联动机制。规划部门及时向政府通报情况，由政府组织相关部门派人组成执法队伍，对违法建设进行拆除。几年来，共“拆违”20万平方米，有效竭制了各种违法建设行为。

二、主要问题及成因分析

从这次调查的情况看，新项目的违法行为有所控制，违法建设主要存在于一些老项目，且遗留问题多，影响大，群众反应强烈。归纳起来，违法建设的突出现象主要有：（一）擅自改变规划审批内容。主要采取“批少建多”、“批甲建乙”的违法手段，擅自改变规划审批内容进行违法建设。（二）无证进行违法建设。一是未取得《建设工程规划许可证》进行建设，二是无证建设临时用房，三是无证改变房屋性质，四是无证建设广告招牌。（三）规划意识淡薄造成的违法建房。产生以上违法建设的原因是多方面的，比如说，规划许可的前置条件多，影响了规划的正常审批。在取得《建设工程规划许可证》之前，需要拿到相关单位出具的抗震、消防、文物、人防等手续，由于报批阶段时间较长，致使个别开发商盲目动工；还有一部分，是政府的重点项目或招商引资项目，要求“未批先建”、“边批边建”、“先建后批”；甚至有的开发商借政府重点项目或招商引资项目之名，拒绝接受规划部门的管理等等。

在调查中发现，最近几年，我市开发项目的规划管理得到进一步规范后，城区村民建房却成了违法建设的“重灾区”，而且危害性相当大。其一，阻碍了城市发展。违法建设破坏城市总体规划，非法侵占土地，对城市建设、管理和资产经营都有极大的负面影响。在城市建设中，一处违法建设就是一处很大的障碍，它不仅增加工程拆迁量，贻误工期而且大大增加拆迁成本，加剧城建资金压力。其二，损害了群众利益。大多违法建设影响邻里通风采光，占用公共场地，堵塞进出通道，破坏人居环境，干扰群众的正常生活，成为引发邻里矛盾纠纷的焦点问题。其三，败坏了党风民风。不仅损害党和政府的形象，也很容易在社会上滋长贪图不正当利益的不良风气。针对这一新的变化，我们重点对我市目前城区村民建房“两违”的情况进行了调研。

据当地政府和相关职能部门反映，城区村民建房“两违”已渐成“顽症”，形成了禁止难、制止难、拆除难的“三难”局面。据调查，当前，四个城区的乡镇都普遍存在村民违章建房现象，尤其在城郊村、城中村，“两违”现象更加突出，主要表现在九个方面：一是未批先建；二是不批强建；三是边批边建；四是少报多建；五是一户多宅；六是变向开发，改变住宅为经营性房屋，或作商品房出售；七是冒名顶替。外村、组的村民假冒本村、组村民之名建房；八是随意擅自加层、扩面建设；九是在城市控制区、重点项目圈内肆意乱建，以便得到拆迁补偿。究其原因，主要有五：

（一）法制意识不强，观念陈旧。

近年来，我局通过大力宣传，人们的规划意识有所增强，观念也在不断改变。但是，由于历史和客观上的原因，仍有部分村民，甚至某些地方党政干部的法制意识还不是很强，观念也很陈旧。在这次调查中，我们就发现因某些乡村干部和村民思想意识落后而导致了“两违”建筑的产生。一是村民规划意识淡薄，如石鼓区角山乡，经区划调整从衡阳县划入市区，过去村民建房从来不要经过规划审批，国土部门认可就行了，所以导致了不批就建。二是某些村组干部规划意识不强，认为农村建房的老办法沿用千百年，又不是城市，用不着统一规划，所以也就淡化了规划审批。三是某些农民思想模糊，对土地使用存在着“谁耕种，谁所有”的错误认识，认为自己承包的田、土、山是自己所有而不是国有和集体所有，建房是自己的权利，谁也管不了；还有的甚至私下将自己的承包田、土有偿转让给他人建房。这些，都是导致村民建房“两违”现象发生的根源。

（二）受利益驱动，诱发“两违”产生。

一是为了获得拆迁补偿。在一些土地将被征用或建筑物将要拆除的地方，受利益驱动，有的村民不顾国家利益、集体利益和开发商的利益，赶在开发前，抢时间建房子，甚至用砖简单垒棚子。二是为了抢占增值地盘。随着经济的发展和城市开发力度的加大，城郊的土地不断升值，诱发了某些村民违规建房。他们都知道按正常程序审批达不到目的，干脆采取“硬”措施，先建起来再说。有的甚至是在严令禁止建房的地段建房。我们所调查的珠晖区酃湖乡合福村、双江村，随着“两院”搬迁到酃湖，周边的土地大幅升值，某些村民只顾个人利益，进行违法抢建。三是因为目前我们的社会保障体系不完善，农民失去土地后，担心今后生活无法保障，便抢占能“生财”的地段建房，以图今后生活安稳。在我们这次调查中，由这些原因导致的“两违”现象所占的比例较大，而且查处的难度也相当大。

（三）审批手续繁琐和时间过长，也是产生村民建房违章的原因之一。

村民建一栋房子，获得审批通过，而且相当繁琐，于是有的农民就图简图快，不批强建或边批边建，有的村民因特别困难急需建房，更不愿意在审批上拖上一年半载，这样，客观上就形成了村民违法建房的条件和“借口”。

（四）建房用地紧张和需求迫切的矛盾也引发一些“两违”的产生。

根据市政府的文件精神，主次干道、江河两岸和工业园控规，村民建房用地越来越少，所控区域村民的住房困难户、无房户建房申请得不到批准，各种违章建筑禁而不止。如石鼓区黄沙湾街道进步八组，除了西外环路百米内有地建房外，百米以外就是其他组的土地，如果不违规建房，就需填塘推山，还要修通道路后才能运材料，建设成本太高，村民难以承受。团结村的村民反映说：“雁栖湖控而未征，二十多年前就说要开发，一直到现在都未审批村民建房，可如今子女都成家了，房子实在没有办法住了。”于是，有的村民便违规建房。

（五）某些拆迁赔偿也给村民违章钻了空子。

这些年，政府为了一些重点工程项目顺利快速推进，在拆迁安置上，不管是合理建房还是非法建筑，都实行统一平等的货币补偿，有无手续都能享受同等待遇。这样，某些村民便片面地认为，非法建筑也能得到赔偿，便在拆迁前抢建房屋、搭棚子，甚至在控制区内乱建，客观上给违章建筑者提供了政策上的空子，也增加了规划的执法难度。

三、控制违法建设的办法与对策

（一）加强对《城乡规划法》的宣传

充分利用新闻媒体及其他宣传形式，加大城乡规划管理法律法规的宣传力度，及时向外公布和宣传城市规划编制和审批的情况，让市民加深对城乡规划情况的了解理解和支持，积极主动参与规划监督。选择严重违反城乡规划的典型案例及时曝光，营造强势氛围，从而对违法建设行为产生震慑作用。

（二）坚持建设项目周报制度

对已审批的建设项目，以《建设项目周报制度》的形式进行通报，第一时间掌握情况，尽量将“边批边建”、“未批先建”等违法行为消灭在萌芽状态。

（三）实行长期挂牌公示、违法建设举报制度

对建设项目除批前公示外，已审批的建设项目，其建设期间要长期悬挂包括总图、一书两证在内的公示牌，以接受社会监督。另外，公布举报电话，动员全社会力量，举报违法建设行为。

（四）落实分级巡查报告制度

对重要地区、繁华路段、景观大道等特殊区域实行日巡查、对一般区域和路段实行三日巡查、对偏僻和偏远区域实行周巡查制度，并将巡查范围、任务落实到人。

一是做好执法巡查记录。对每日执法巡查、三日执法巡查、周执法巡查的情况做好详细记录，发现违法建设事件及时报告。

二是定期上报执法巡查处理情况。针对一周执法巡查的情况，如：发现的问题、处理的情况、遇到的困难、采取的措施及建议等，汇总形成文字材料，定期向政府报告。

（五）政府主管、部门协调

要把违法建设当作一个系统工程进行整治，各级政府是主体必须尽职尽责，规划部门要严格规划实施和规划管理。国土部门是违法占地、违法开发建设的第一道闸门，把关要严，处罚要重。建设部门要加强对施工单位的行政管理，对建筑施工企业从事未经规划审批的违法建筑施工建设的要从重处罚，直至扣分降级。房管部门、建设部门要加强对房地产销售市场的管理，对未建先售、预售楼盘的行为要公开曝光并予依法打击，以免群众上当受骗。电力、供水、通讯、能源等部门要积极配合，对违法建设者可以采取停止供应水电、能源等措施阻止其违法建设行为。要建立维护房地产开发建设市场秩序的管理协调机制，建立协调会议制度。针对当前房地产开发建设市场尚不规范，问题较多的实际，建议政府成立联合执法队伍，集中办公，以加大对违法建设的执法力度。

（六）坚持集中拆违与长效管理相结合

“拆违”是打击违法建设的重要手段，我们要按照“拆一处、清一处、管一处”的要求，建立健全各种长效管理措施。一是明确长效管理主体。对市区违法建设的整治，实行属地管理原则，做到守土尽责，监管有力。二是完善长效管理网络。建立健全从市到居委会和行政村的四级管理工作机构，抓好日常检查和管理监督，严防出现“前拆后建、前清后乱”的现象。三是加大环境整治力度。凡是完成拆违的地方，及时搞好环境整治，该硬化的硬化，该绿化的绿化，确保违法建设不“反弹”。四是严格考核奖惩制度。把拆违、治违列入各级政府工作考核事项，严格考核兑现。五是加强群众监督。有关部门、街道、乡镇设立举报箱和举报电话，重奖举报人，鼓励和引导群众当好治“违”的“信息员”。

（七）坚持依法办案从严重罚

未经审批而私自建设的项目，若是程序违法的，根据法律规定罚款处理并督促其尽快办理规划审批手续；若是实体违法，根据法律规定上限罚款处理并限期拆除。未经审批而建设的临街店牌、亭棚、广告、立面改选和临时建（构）筑物，则限期拆除。否则，强制拆除且发生的费用由建设单位（个人）负担。未经审批而进行的地下管网、地下电缆施工，若是程序违法，根据法律规定罚款处理并督促其尽快办理规划审批手续；若是实体违法，限期恢复原状。否则，根据法律规定上限罚款处理并强制执行，且发生的费用由建设单位（个人）负担。

（八）建立“诚信档案”和诚信考核制度

为建设单位设立“诚信档案”。对依法建设和存在违法建设行为的建设单位，将情况详细记录归入“诚信档案”。建立诚信考核制度，对所有建设单位进行诚信考核，考核结果将作为能否进入建设市场的重要条件之一，有严重违法行为的，可实行一票否决。         

（九）加强城区村民建房管理

1、切实解决好失地农民的就业和生活困难。

政府应加大财政投入，将失地农民纳入社保范围。应加强对失地农民就业培训，拓宽失地农民的就业渠道，取消失地农民的政策限制，提供优惠的就业政策和更多的就业岗位，或是由政府组织劳务输出部门联系用人单位，按个人素质能力推荐就业。

2、切实解决好控制区农民无房户和危房户的建房问题。

（1）由政府组织规划和国土部门在控制区根据不同的情况选出一块土地，做出规划方案专供控制区内的无房户、少房户建设住宅，或是政府尽快启动控制区建设项目，征地统一安置。

（2）当前，农村破房、危房现象普遍存在，现在实施新村规划，原拆原建已不适应新农村发展需要，应采取有效措施，妥善解决危房户的建房问题。雁峰区湘江乡湘江村八组，我局在本组或相邻两个组间选出一块空地统一规划，对无房户、少房户、需要建房户进行统一集中建设，现已逐步形成规模。这一模式值得借鉴，建议在全市推广。

3、加大城郊及周边村庄的规划力度。

目前，我国沿海的一些大城市郊区和周边农村，都被作为城市的外延部分进行规划，但是，我市却严重滞后，导致城市在扩张和建设基础设施时，城郊和乡村出现诸多社会问题。建议我市加大城郊和周边农村的规划。规划要注重前瞻性和科学性，要在服从总规的前提下，坚持城市的总体发展思路，对这些区域进行精心规划。规划应包括农民住宅、基础设施、生产生活、商贸流通等各个方面，做到与城区有机结合、同步规划。只有这样，才能做到在较长时间内，不受城市扩建和基础设施建设影响，村民不再出现建房“落地难”和二次拆迁的现象。

4、结合新农村建设大力推动“集中联片”。

我市社会主义新农村建设已全面启动，城郊和城区周边乡村的村庄规划，是新农村建设的重要组成部分，作为城市的“外延”部位，应该根据其特殊的位置，结合实际，科学规划。村民建房“集中联片”建设是发展的必然趋势，我们应该大力推动。

一是要解决好跨村组的问题。随着城市化、城乡一体化的推进，打破村（组、户）界规划村民点将更为普遍，乡镇、村要正确引导，帮助处理好村与村之间的关系，落实建房用地调济等具体事宜。

二是引导好建房方式。乡镇、街道、村要把群众积极性引导好，对意见存在分歧的地方，要上门进行面对面的政策宣传，让干部群众充分了解“集中联片”建设，在改善居住环境、提高生活质量、节约利用土地等方面的积极意义，规划、设计、政策导向上都要充分考虑农民生产、习俗等实际问题，切实增强干部群众“集中联片”建设的自动力和认同度。

三是做好“集中联片”小区建设。各级政府及有关部门要结合当地实际，研究制订可操作的实施方案，明确实施主体、动作方式、启动资金等具体问题，并集中精力抓好一二个试点小区，典型引路，促进“集中联片”建设工作的实质性启动，使之不再成为村民建房的瓶颈制约，使有建房需求的群众尽早入区建设，尽早享受“集中联片”建设的政策实惠。

5、简化建房审批手续，严格建房审批条件。

建议在各乡（镇）建立土地、规划联合办公的建房审批中心，建立定日报请领导审批制度，缩短建房审批流程，提高审批效率，增强审批透明度。在建房审批过程中，严格建房审批条件，严格执行一户一宅制度，拆旧建新制度，把好审批关。

6、加大规划执法的投入力度，加强规划网络建设。

目前，我市8个县市区规划局，只有耒阳、常宁和南岳是独立机构，其他5个县的规划局都不能独立行使执法，这与《城乡规划法》明显不符。四个城区均成立了规划分局，但是，由于经费紧张，执法人员偏少，执法设备设施落后，已很难适应不断变化的复杂局面，这种矛盾在巡查和拆违中表现得尤为突出。建议市委责成各县市区尽快理顺规划管理体制，把规划局列为独立的行政局，并在各乡镇设立的规划管理站，工作人员的工资纳入财政发放，并解决一定的设备设施投入。

课题组成员：衡阳市城市规划局局  长  郑成华

            衡阳市城市规划局副局长  欧黎明

            衡阳市城市规划局副局长  汤绍锋