中财网古特里克的杀生刀:退役军人的制度贫困与福利改进
来源：百度文库 编辑：中财网 时间：2024/04/29 21:46:54
退役军人的制度贫困与福利改进
——以重庆老复员军人为例
陈亚东
摘要：军人优抚制度在保障我国军人的基本生活和免除后顾之忧方面发挥了积极作用。但是，随着人口流动的加快，地区经济社会发展差距加大，计划经济时代的优抚制度已经不能适应时代的发展，需要认真进行反思，比较借鉴国家的成功经验进行制度创新。建议由全国人大制定《优待抚恤法》，全面规范政府相关部门的职责、权力与义务；设立优待抚恤养老基金，实行优抚养老基金社会化发放，以切实保障老复员军人等退役军人的权益，维持其体面的晚年生活。
关键词：优抚对象；制度困境；人文关怀；优抚养老保障基金
优抚制度又称军人保障制度，是我国社会保障制度的重要组成部分，它是以国家为主体，在特定的优抚对象遇到年老、疾病、伤残、失业、死亡等特殊事件时，运用法律手段，以国家财政为依托，给予其一定程度的收入损失补偿，以保证优抚对象本人及其家庭维持基本生活的一种制度。基于中国特殊的历史文化和国情军情，国内军人保障在传统上通常被概念化为“优抚安置”制度，成为介于国家国防制度与普通社会保障制度之间的一种特殊的社会保障体系。因其突出的政治性和显著的独特性，军人保障在现代社会保障体系中构成一个既相对独立、又与其他社会保障系统相联系的子系统。由于受时代与管理体制的局限，该制度越来越不能适应社会变迁的需要，亟需变革。本文以重庆为例，从在乡老复员军人的保障制度入手，分析该制度的困境与变革路径选择。
一、在乡老复员军人优抚待遇的制度困境
就重庆市而言，1999年，享受定补的在乡老复员军人为70699人。2004年，获得定补的在乡老复员军人为56590人，其中参加抗日战争的112人，西路红军12人，红军失散人员54人，带病回乡退伍军人52588人，伤残军人20425人。5年时间，在乡老复员军人减少了14109人，减少比例为20%。随着他们的年龄增大，死亡的速度也加快，也就是说，只须时光再流逝15年，这些功臣的99%以上都将成为人们的记忆。
“老复员军人”是民政部门对
（一）待遇低下，自然增长机制名不副实，难以保障基本生活需要
从传统军人保障制度的实践来看，依靠集体、依靠群众出钱出力的做法是值得肯定的，但是军人是为国家效力的特殊群体，需要以政府财政的投入为主渠道，而财政对此的投入明显不足，导致一些优抚对象生活非常困难。以重庆九龙坡区为例，全区残疾军人、老复员军人、享受定期定量补助的军烈属等重点优抚对象总共860多人，占全区总人口90余万人的1%。通过对该区民政局和辖区各个乡镇、街道的调查来看，优抚对象的待遇普遍低下，难以保障基本生活需要。
例如，按照现行的政策，2006年老复员军人的定期定额补助是每月266元，仅仅比城市低保的每月210元多50元左右，而重庆市2005年全市生产总值将突破3000亿元，年均增长11%，财政收入为360亿元左右，城镇居民人均收入突破10000元，比2000年增长62%以上，同时农民人均纯收入达到2700元，比2000年增长43%以上。[1]2006年底重庆市财政收入更是迅速增长到534亿元。据重庆统计局介绍，2007年上半年，重庆人均收入比上年度增长了18%，到2007年底，重庆财政总收入达到700多亿元，几乎是上一年度的一倍。据重庆市劳动与社会保障局介绍，2006年，社会平均工资达到每月1601元。按照重庆市政府的规定，从
然而，老复员军人的待遇却并没有相应的快速增长。2004年，重庆老复员军人月平均补贴仅仅130余元，2006年为260元左右，到2007年7月才达到314元，到2009年7月也只有369元左右，仅仅比同期城市居民最低生活保障标准高20—70元。而同期物价上涨幅度远远大于其补贴增加的幅度。
由此可见，现行最低水平的优抚保障根本起不到制度激励的正效应。而且，从年龄来看，这些老复员军人一般都在80岁以上，属于典型的高龄化群体，早已丧失劳动能力，加上战争等原因导致他们身体伤残、疾病居多，并且大多居住在农村，家庭一般都比较困难，又没有什么技术，也没有多少积蓄，基本生活普遍难以自保。
（二）户籍制度造成城乡老复员军人待遇不一致
我国从建国初期就开始实行城乡二元制户籍管理制度，即把全国公民划分为农业与非农业户口，实施不同的管理。在原有户籍管理制度下，优抚对象的抚恤补助优待标准城乡有别。优抚对象的服务管理也主要采取属地化原则，根据其户口性质，区别为城市、城镇或农村进行管理。这种人为的城乡分割，导致同一部队转业、复员的军人在待遇上的差别，在老复员军人中造成不良影响。
目前，部分地区实行城乡统筹改革，户籍制度改革取消了农业与非农业户口性质，消除了公民一出生就存在身份不同的界线，使依附于原有的二元户籍管理制度上的优抚工作失去了划分城乡的依据，给落实优抚对象的优待抚恤补助带来新的困难。同时，优抚对象因为投靠子女、亲友，将本人在农村的户口迁移到城市，其补助标准到底是按照城市的标准还是农村的标准执行？是按照迁入地还是迁出地的城市标准还是农村标准执行？这些具体问题，各个地方政府执行时的规定并不统一，造成优抚对象不能够及时享受优抚待遇。如果按照属地管理原则，以户口所在地的标准来补贴，有可能导致老复员军人的心态失衡。例如，即使同一优抚对象，因为户籍的不同，2007年7月，在重庆主城区，渝中区每月定补是501元，九龙坡区是314元；而在渝西的江津市是279元，渝东南的奉节县是256元。可见，各区县的老复员军人的定期补贴都是不一样的，并且差距十分明显。
（三）医疗费用、住房价格大幅度上升，然而却没有相应的政策支持解决这一问题。
我们在调查中发现许多优抚对象的家庭都非常后悔送他们参军，他们说：“以后就是饿死也不去当兵！”这些优抚对象经济上的困难让他们的邻居、乡里亲戚望而生畏，不愿意与之交往，不愿意让自己的子女去当兵。可见，几十年来不变的优抚政策的消极影响已经成为该政策实施的最大障碍。
根据我们的调查，重庆市早在2004年就颁发文件，要求解决这些特殊群体的医疗问题，并且决定每年给予老复员军人300元的医疗补贴。这一政策制定的出发点的确是相当好的，但是，执行的情况又怎么样呢？由于各级区县财政把这笔款项直接拨付到街道、乡镇，到了乡镇、街道，往往就不知道用在什么地方了。许多老复员军人压根就没有领取到过这笔补贴。个别知道文件的老复员军人去乡镇、街道询问，得到的解答是没有这笔钱。可见，我们有些政策到了基层就变样了。与此同时，如今的300元远远不能够解决医疗费用，甚至连门诊费用也不够。 更不用说医疗费用、住院费用了。
近年来，国家为了解决优抚对象以及城乡居民的医疗问题，出台了相关政策，例如新型城乡合作医疗制度、大病临时医疗救助制度等，另外，民政部、财政部、劳动和社会保障部、卫生部联合出台《优抚对象医疗保障办法》，自
主要原因是，近年来，物价大幅度攀升，人们的医疗开支大幅度增加，
从住房方面来看，根据
（四）保障项目不科学，官兵差异巨大
传统军人保障作为我国社会保障制度的一个组成部分，不可避免地在项目结构等方面存在着缺陷，这些缺陷包括项目设置规划不合理，内容残缺不全面。例如军人养老制度曾经受到严重破坏，现在又是离、退休制度并存，这与现代化、社会化的养老保障制度存在差异。例如，老革命根据地——四川仪陇县有一位老复员军人，1948年参加解放军，1950年加入中国共产党，1951年入朝参战，经历“611”、“上甘岭”等大小战斗数十次，1955年任代理排长，1956年复员回农村种田，2004年享受的定期补助只有每月130元，还没有医疗等补助。而与他一起参军的因为提升为团长了，享受的是离休待遇，住在军队干部休养所，每月工资是4500元左右，还可以全部报销所有的医疗费用，其子女、家属在读书、就业等方面都享受许多特殊优惠。而前面的这位老同志，现在已经年近80岁，从复员到农村之后就一直拖着浑身的疾病种庄稼维持生存，住在简陋的茅房里，没有任何经济来源，其医疗费用和生活护理费用都需要子女来承担。我们可以想象得到，战士在前线冲锋打仗、流血牺牲，而军官在后面的军事掩体里指挥；当战争结束之后，军官依然享受着很好的待遇，其子女在读书、就业等方面也享受了许多“特权”，而这些老战士却几乎一无所有，二者的反差实在太大了！显然，制定这一政策时根本上没有把当年出生入死的战士纳入整个社会保障体系中，其结果造成了当年“最可爱的人”变成了新时代的“最可怜的人”。其子女大多没有得到任何优惠待遇，相反，还要承担起养老、医疗、住房等责任。
（五）优抚待遇地方化使优抚水平差别显著
军人优抚是支付给军人的家属或者本人的，他们的实际需求完全受到当地生活水平状况的制约，而中国又是一个地区经济发展水平显著不均衡的国家，以江苏、上海、浙江为代表的长江三角洲地区和以广东为代表的珠江三角洲地区的经济发展水平比青海、西藏为代表的广大中西部地区在经济发展的规模和水平方面要发达得多，社会成员之间的生活水平也差距很大。这一事实决定了对优抚对象的待遇在全国范围内实行统一的额定标准既是不科学的，很难真正满足保障对象的实际需要。而在中西部地区，地方政府财政比较困难，优抚对象又比较多，难以保证优抚经费的按时足额发放，医疗费用也难以报销。但军人为国家保卫边疆、浴血沙场却是不分省市和地区的，为什么在战争期间的美好承诺，一旦解甲归田就连城市的最低生活保障待遇都享受不到呢？
（六）优抚对象的生活缺乏照顾、孤独地打发时光
但是，作为老年的复员军人，许多人由于其妻子瘫痪、死亡，子女外出务工长年不回家，自己的穿衣、吃饭等生活都缺乏照料。不仅如此，许多劳复员军人的子女认为，父辈的受伤是在战场，而不是为家庭，国家应当承担责任，自己不但要承担医疗费用，还要负责衣食起居，长期下来，自己的小家庭经济没有来源，又无法外出打工挣钱，照顾久了，自然心生不满。而作为需要社会特殊保障的优抚对象，也不可避免地产生了许多忧虑，如孤老烈属、伤残军人、在乡老复员军人担心生活没人照顾，军人、军属们担心在社会上得不到尊重和优待等。
（七）优抚对象所得补贴与其他退休人员收入差异巨大
由于在乡老复员军人、伤残军人等军人群体大多数年龄偏大，一般都超过65岁；同时，许多人早年生活在农村，晚年因为征地成为城市居民，或者因为年老等原因无法参加农村体力劳动，退出了劳动力市场，其晚年收入来源就成为重大问题。家居农村的老复员军人其子女大多结婚生子，单独居住，或者离家加入了农民工行列，由于年龄的原因，国家正在进行的农村基本养老保险又把他们排除在外。与此同时，由于他们或多或少地获得了民政补贴，因此也不属于最低生活保障的群体，更何况他们在年轻时立下了赫赫战功，大多看重面子，不到万不得已，不原意向上级伸手讨要生活费等，因而，这个群体现在虽然困难重重，却很少有人为此上访。但是，也正是由于他们自己缺少话语权，又没有强势人物或者媒体为其摇旗呐喊，其境遇往往被人们所忽略。实际上，他们的民政补贴都很少。以重庆为例，2008年企业退休人员最低养老金每月是450元，多数企业退休人员养老金在1400元以上，在岗个人最低工资标准为680元/月，重庆社会平均工资为1601元/月。而老复员军人的补贴一般为200—400元（因地区差异有所不同），远远低于最低工资标准。
二、其他国家的做法
从外军抚恤优待法律制度的有关情况看，如美国、印度的军队都是职业化军队，军人的抚恤优待法律制度健全，抚恤优待的种类较多，待遇较高。其中，现役官兵和退休军官的抚恤和保险是国家保障的两项重要内容。按照这两个国家现行的法律制度，军人的抚恤和保险制度并存，并且是两个不同范畴的保障制度，互相不能代替。
美国特别注重运用法律来保护军人的待遇，美国将每年的
抚恤制度的法律规定，对因公死亡的军人，一次性抚恤金最少要支付800美元。其发放标准是：死亡军人的每月总收入乘以6，但总额不超过6000美元。此外，死亡军人的家庭将领取90天的基本住房补助。美国的《军人家属抚恤金法案》还规定，对未再婚的已故军人配偶每月支付抚恤金，其标准：四级准尉和少尉配偶714美元，上将配偶1446美元。死者配偶如（有）未满18岁的子女或者虽然已超过18岁但无自力能力的子女，可多领一些抚恤金。此外，在由退役军人事务部指定的学校学习的18岁至23岁 的子女还可以获得一笔额外的补助金。印度的军人抚恤在制度上也是比较健全的，抚恤金的发放原则和办法与美国类同，只是在标准上有所差别。
再看它们的保险制度：根据美国《战争危险保险法》和《退伍军人机会法》的规定，美国军人因公伤残或者死亡，其本人或者家庭可领取抚恤金及其他补偿金。除此之外，美国军人还可以根据投保情况领取各种保险金。目前，由美国政府出资管理的有关军人保险计划有6个，规定了强制性和自愿性保险两大类，并把军人保险的范围扩展到军人家属和子女，包括“服役致残退伍军人保险计划”、“退伍军人抵押人寿保险计划”、“武装部队人员集体人寿保险计划”和“退伍军人集体保险计划”（后两个即是强制性的）等。强制性保险计划对军人的保险金额最高达25万美元，军人每月仅支付16或者25美元。此外，该计划对军人配偶的最高保险金额为10万美元，每个子女的最高保险金额为1万美元。根据该计划，美国政府向军人提供因服役导致伤残或者死亡的费用，其他费用则根据投保人的投保项目支付。这次伊拉克战争中，美国政府全面启动一项联邦政府安抚与赔偿计划，为参战军人提供25万美元的人生保险政策。印度军人死亡，其遗属在领取抚恤金的同时，可领取全部保险金。
另外，在社会优待方面，许多国家对军人乘坐各种交通运输工具均给予优惠。美国军人乘坐民航飞机享受50%的票价优惠；俄罗斯军人可免费乘坐各种交通运输工具（出租车除外）；法国军人乘坐民航飞机享受高达70%的票价优惠；巴基斯坦为军官及其配偶、子女每人每年提供国内旅行往返半价机票、火车票各3次。
一般来说，美国军人的保险金总额应该是其年收入的5倍。如同其他的理财项目一样，参加保险的项目和金额越多，现金或贷款的增值和收益率越大。美军人寿保险最基本的险种有7种，分别是：递减保险、平均保险、普通人寿保险或终身人寿保险、有限支付人寿保险、定期人寿保险、年金保险或退役金保险以及可变保险。另外，美军还有其他基本险种，如战争风险保险、航空保险、伤残保险、红利选择保险、双倍赔偿保险、结算保险、教育捐赠保险、退保金额保险和贷款金额保险等等。美国政府还设立并承办军人集体人寿保险计划。该计划以每月4美元的投保费向现役军人和参加国民警卫队及后备训练的人员提供5万美元的人寿保险金。根据退役军人集体人寿保险计划，军人退出现役后，这笔保险金作为低费定期保险将持续5年。此后，不管健康状况如何，军人都有权将其转入永久性保险项目。另外，美军还设有“遗属补贴计划”，以使军人能够为其所选择的亲人提供基本的生活保障，并且规定由联邦政府支付计划涉及的大部分费用。
日本认为“军人是特殊的国家公务员”，所有自卫队员的待遇参照国家公务员的标准适当增加。如少尉与准尉工资设34档，军士长设33档，即使不晋衔，其工资每年也有相当幅度的增加。一名在职33 年的军士长，其工资几乎相当于少将的最低工资。这种工资制度有利于鼓励军士长与尉官长期服役。与地方相比，自卫队员的工资不仅明显高于国家公务员，也高于公司职员。90年代初期，一个大学毕业生到地方公司任职员，初始工资为（每月）16.09万日元，而到部队服役的初始工资则为18.8万日元。除工资外，自卫队员还享受名目繁多的津贴。这些津贴成为其收入的重要组成部分，仅一年的期末津贴与勤奋津贴就几乎相当于本人半年的工资。陆海空各自卫队因勤务性质与特点不同而享受不同的待遇，也主要靠津贴补助来体现。同时，自卫队员在休假、医疗等方面也享有一定的福利待遇。如果自卫队员不顾个人安危努力执行职务而致残或死亡，国家将给予最高等级的抚恤金，最高金额可达6000万日元。 在自卫队，自卫官实行退休制，可以一直工作到退休年龄。其中，将军可以工作到60岁，上校可以到56岁。退役后享受以下几项待遇：一是因公负伤、因公患病不能继续服役，或在自卫队服役成绩优良者，退役前可晋升一个薪号的工资；二是领取一次性退役津贴；三是领取退休年金和退役补助金。在日本，国家公务员的退休年龄为60岁，届时才能领取退休年金。自卫队员作为特别职（务）的国家公务员，也执行这一制度。但由于防卫职业的特殊需要，许多自卫官在退休时不满60岁，此时尚不能领取退休年金。作为弥补措施，国家专门为他们制定了退役补助金制度。上校以下的自卫队员退役后如不能再就业或再就业后收入水平较低，可以每年领取退役补助金，其标准最多相当于本人退役时6个月的工资，一直发到其年满60岁时为止。同时，日本也采取各种措施，帮助退役人员到地方再就业。
三、解决老复员军人优抚待遇的对策建议
看到国外优待退役军人的成功做法，我们也应当反思，并对现行退役军人福利制度进行改革。
老军人是特殊的社会群体，是人民功臣，应当得到国家应有的珍重和关爱。在重构社会保障制度体系时，政府应当把他们作为优先考虑的群体，积极解决其基本生活、医疗、政府等实际困难，这是各级政府义不容辞的责任和义务。
在经济快速发展的今天，作为一个国家外汇储备超万亿的经济大国，2007年我国国家财政收入达到5.1万亿元，增收规模超万亿，财政收入增长比率达到了30%以上，是同期GDP增速的近3倍。财政集聚过多，占GDP的比重过大，老百姓的财富比重就会越来越低。在经济学中，有一个指标叫分配率。它是指劳动者的工资总额占GDP的比重，分配率中劳动者的报酬总额占GDP的比重越高，表示劳动者的工资性收入在国民收入的初次分配所得份额越大，社会分配越均等、公平。
重庆市常务副市长黄奇帆认为，这几年，财政收入增幅为20%，GDP增幅为10%，这样财政收入在GDP中的占比就会增加一到两个百分点。现在财政收入占GDP的27%，是一个适当的比例。但如果保持现在的趋势，再过10年左右，财政收入在GDP中的比重就会达到40%。13亿人口，可以直接支配的只有40%的GDP，那就太低了。眼下要抑制政府财力占GDP的比重进一步增大的趋势，现在的比重应该说恰到好处，也恰恰到了转轨的时候。数据显示，在成熟市场经济体中，初次分配后，劳动者报酬占GDP的比重，美国接近于70%，其他国家和地区普遍在54%至65%之间。
我们已经有条件改善民生和社会建设的投入，促进国民福利的普遍增长。这就需要进一步调整国民收入分配结构和财政支出结构，切实改善弱势群体的生存环境。
我们必须改革现行的老复员军人优抚待遇的给付标准，使之与经济发展的水平同步，使优抚对象享受到国家发展的成果，落实党和国家的优抚政策，建立优抚对象抚恤补助标准自然增长机制。其具体措施包括：
（一）反思现行优抚政策，使老复员军人待遇与离休军队干部待遇的差距不至过大
离休军队老干部几十年来一直享受着各种良好的待遇，不仅每月固定收入相当可观，而且医疗费用、住房问题等一律由国家完全解决。在中国人民解放军建军80周年之际，《中共中央、国务院、中央军委转发 <中央宣传部、民政部、解放军总政治部关于建军80周年纪念活动的意见>的通知》(中发〔2007〕6号)，要求在全国开展“关爱功臣活动”。全国双拥办、民政部、财政部、人事部、劳动和社会保障部、建设部、卫生部、总政治部、全国总工会、共青团中央、全国妇联11部门联合下发《关于开展“关爱功臣活动”的通知》（以下简称《通知》）。
我们发现，许多街道、乡镇把“关爱功臣活动”变化为“关爱军队老领导”的活动，而真正在一线奋勇杀敌的老战士仍然被遗忘。如果说战争时期，排长、师长的待遇比普通战士好一点，无可厚非；但是，战争结束几十年以后，当年的军队领导与战士都退出工作岗位多年了，他们的待遇还相差数十倍、数百倍的话，实在让人不可思议。人们往往喜欢锦上添花，而不愿意雪中送炭。
从前文可以发现，曾经随他们出生入死的老兵们，许多人终生疾病缠身、贫困潦倒，居无定所，甚至负债累累。现在还没有死亡的参加革命的红军，参加抗日战争、解放战争的老复员军人人数也相当地少了。这一特殊群体的年龄一般在80岁以上，人口老龄化严重，可谓风烛残年，处于一生中最困难也是最需要国家帮助的时期。尽管近些年国家多次提高了他们的抚恤补助标准，但由于自身保障能力弱和历史欠账多等原因，他们的生活水平与普通人民群众生活水平相比仍有一定差距。同时，随着医疗卫生体制改革的逐步深入，优抚对象求医看病的费用明显增加，负担越来越重，困难越来越多。
我们没有理由不加大关怀力度，财政支持力度，以每年20%以上的高死亡率，不需15年，98%以上的便都已经离世！
老复员军人无法参加养老保险和医疗保险，又没有生产经营能力。他们享受了定期的国家优抚补贴，就无法领取低保，自然也得不到附属于低保之上的种种优惠，还缺乏公共医疗保障。
优抚对象是我国优抚公共政策成效的直接感受者，他们的养老、医疗等意愿十分强烈，这些意愿应当成为选择和确定离休、优抚制度的重要依据。我们要提高社会保障政策的科学水平，以科学务实的态度，认真细致的工作方法设计其养老、医疗保险制度，提高其晚年生命质量。
为此，我们建议：由民政部门与相关部门协商，看能不能设定这样一个界限：
（二）建立优抚保障基金
所谓优抚保障基金，是国家民政部门确认的优抚对象举办的社会保险基金，是为维持社会养老保险、医疗保险、住房保险等既定给付所建立的法定和公共的专项综合基金。它是国民收入再分配的一部分。它有以下几个特点：
1．财源的单一性。优抚基金的来源与其他社会保险基金的来源多元化不一样，它直接来自中央财政。优抚对象和所在单位、居所地的街道、乡镇不承担缴纳任何费用的义务，而且，因为物价上涨、通货膨胀、国家社会平均工资的增长等因素，每年优抚基金都由国家财政支出单列并且自然增长，以确保优抚对象能够维持有尊严的、体面的生活，而不是维持基本生存。
2．实行政府为主体的三级管理层次。优抚保险基金不同于一般基金，事关几十万优抚对象的利益和社会安定，因此，其管理通常以政府直接管理为宜，而不能够像其他普通劳动者的养老医疗保险基金，可以实行政府主导与民间合作的方式。作为一种专项基金，必须专款专用，不能够挪用，因此，政府管理的重点是完善政策法规的实施环境和基金的全过程监管。
其实，对军人和家属的优抚救济金全部由中央政府承担并不为中国所独有。加拿大就规定，其优抚救济金全部由联邦政府提供资金。[2]为此，我们建议，优抚基金应当由中央财政直接全额拨付。
3．保障水平相对较高，至少应当高于企业人员最低养老金标准。尽管社会保障对人的生存权的保护是人类社会超社会形态的永恒主题，但是，也应当看到，在不同历史时期和不同社会形态中，社会保障思想与制度形式是不一样的。作为我国社会主义国家政权的奠基者，老复员军人依法享受优厚待遇是理所应当的，它符合人类社会的道德准则和心理预期，也符合我国传统社会福利文化。因此，相对于普通民众而言，他们享受更多的优惠待遇，这是对其建设国家的贡献的肯定。
（三）由全国人大制定《优待抚恤法》，同时，由国务院制定《优待抚恤法实施条例》，以确保待遇落实
我们认为，应当由全国人大制定专门的《优待抚恤法》，由国务院制定《优待抚恤法实施条例》，以确保待遇落实。
但是，对于老复员军人的待遇，其优抚标准是参照烈属还是残疾军人的标准，该条例没有规定。这是立法的重大缺陷。我们认为其保障水平与所在地省级城市以上生活水平相适应，并且高于省级城市社会平均工资待遇的前提下，随着所在地省级城市以上居民生活水平同步提高。有人认为，“保障水平应当与当地居民生活水平同步提高”，[3]本人认为这样的提法是不科学的，“当地”一词，可以理解为所在的村、居民委员会、乡镇、县区或者地级城市或者是直辖市、省会城市。这样一来，标准就差异很大，也难以界定。虽然民政部等单位的解释认为是“县级单位”，但是，由于各个地方财政分灶吃饭，区县经济实力差距很大，根本不利于优抚对象待遇的提高，也容易使优抚对象产生相互攀比的心理，以省级单位为准就可以有效避免这一尴尬局面。
为此，省级地方人大和政府应当制定具体的实施办法，由省级民政部门切实负责，把条例的内容加以细化，落到实处。
新条例把烈属和残疾军人享受定期定额补助的标准和自然增长机制区别开来，也没有把享受定期定额补助的复员军人列入自然增长的范围。
我们应当将传统的额定金额标准转化为按照社会平均工资计算的新标准。即以所在地的省级城市当年的社会月平均工资为依据，确定复员军人的优抚待遇不再是若干具体的保障金额，而是相当于一年的社会平均工资。
把复员军人的待遇列入自然增长的制度范围，这样规定的优越性在于：一是因为社会平均工资是随着社会经济发展而不断发展变化的，使得这种待遇标准具有随着经济发展水平的提高而同步提高的内在调节机制即自然增长机制；二是因为社会平均工资是根据地方各个行业、各个岗位的工资计算出来的平均水平，从而使以此为依据计算的军人优抚待遇完全能够适应地区经济发展水平的不平衡；三是能够与工伤、职业病等社会保险制度具有相通性和可比性，因为工伤等社会保险待遇也是需要采用社会月平均工资标准计算伤亡抚恤待遇的保障项目；四是按照这样的方法，操作简单，在实践中容易推广，还不会因为时过境迁而无法确定，从而形成稳定的制度安排。
（四）优抚对象抚恤补助金实行社会化发放
改变抚恤补助金发放方式，提高工作效率。重庆、成都、上海等地的革命伤残军人、老复员军人等优抚对象享受的抚恤补助金可以采取现行普遍适用的银行发放方式，就近到代发银行领取，不再由各级民政部门和乡镇街道直接发放。这样可以方便优抚对象，减少管理成本，提高行政效率，进一步强化社会监督，保证抚恤补助金及时、足额发放，防止优抚资金的挪用、克扣和贪污。
为确保该项工作稳妥实施，各级民政部门要通力协作，开展优抚对象调查摸底，建立抚恤定补人员资料数据库，落实代发金融机构，同时还要进一步明确工作责任，建立起民政部门核定发放对象和标准、财政部门核拨资金、银行代发到人的工作程序。
对抚恤补助金实行社会化发放的对象主要应当包括：革命伤残军人、革命烈士家属、因公牺牲军人家属、病故军人家属、在乡退伍红军老战士、在乡西路军老战士、红军失散人员、在乡复员军人、带病回乡退伍军人。优抚对象和补助标准实行每半年核定一次，发放时间为每年的1月和7月。优抚对象抚恤补助金实行社会化发放后，优抚工作重点就转向完善优抚对象基础信息管理、开展日常服务、帮助优抚对象解决实际困难上来。
对于行走不便、居住比较远的高龄军人，应当由政府部门工作人员主动把优待金送上门。这有利于切实转变部分党政机关门难进、脸难看的“衙门作风”，实现“执政为民”的执政理念，真正成为人民的公仆。
（五）优先解决优抚对象的医疗、住房困难
住房问题是重要的民生问题。为了尽快解决城市低收入家庭的住房保障问题，国务院于2007年8月出台了《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发[2007]24号文件），各地逐步落实了国务院经济适用房和廉租房的相关政策，取得了一定成果。我们建议，按照中央城乡一体化经济社会发展的总体要求，取消“在乡老复员军人”的称谓，直接改称“复员军人”。使他们有资格享受廉租房、经济适用房的政策。鉴于复员军人的经济状况，我们建议，免去相关廉租房的复杂资格审查程序，由民政部门提供相关名单和证明，财政补贴，让无住房的复员军人直接可以居住到廉租房中，如果部分复员军人家庭经济条件好，可以优先购买经济适用房。如果复员军人孤身一人，可以集中安排到军人福利院。目前，许多地方只有军队离休干部休养所，我们认为，可以集中修建一部分设施完备、先进的军人福利院，收养伤残军人、复员军人等。
关于医疗问题，现在各地都在大力推行新型城乡合作医疗保险，复员军人等优抚对象都应当自动纳入其中，其保险费用由财政解决。当然，新型合作医疗只能报销一定比例的医疗费用，其余无法报销的部分，可以在优抚保障金中专项解决。
（六）构建服务体系，使扶贫措施惠及优抚群体
世界银行2004年发展报告的主题是“让服务惠及穷人”，以应对在许多国家减贫措施频频出台、贫困面不降反升的悖论，其中缘由主要是这些措施往往远离穷人，不能给穷人带来任何福利，反而给富人带来了新的投资机会。例如，我国前几年掀起的城市社区服务中心大楼建设高潮就较典型，困难群体不敢进，结果多数成为相关机构办公场所。服务体系要构建在困难群体的身边，延伸到困难群体的家中，对此，建立社会工作者制度应该提上议事日程。要做好困难群体的需求调查，针对需求设计服务内容。政府应当购买老年照顾这种社会产品，由专业的社会工作师、助理社会工作师来具体实施。这样，既可以解决他们面临的主要困难，加强生活照料和精神慰籍，提高老复员军人等优抚对象的生活满意度，切实保障其养老质量，又可以发挥社会工作者的专业优势，解决社会学、社会工作专业学生就业难的现实问题，还可以使这些社会工作者亲身感受到国家功臣对国家的贡献，增强其爱国心和工作责任心。
四、设立优抚保险基金的社会效益分析
（一）有利于促进脱贫，改进健康状况，提高整个家庭的生活水平
有证据表明，在许多地区，优抚补贴是很多贫困老复员军人家庭收入的主要来源，发放优抚基金可以有效改善这一群体的健康状况。有研究显示，优抚对象的优抚金能够改善整个家庭的生活，优抚对象总是把他们拥有的少量金钱投资到能够产生收入的活动以及家庭成员的健康和教育上。在我国，大多数地方，优抚金是数百万优抚对象的生命钱。历史和现实也反复证明，在传统上，优抚对象很容易成为贫困人口。给予优抚对象一些属于他们自己的收入，有利于提高他们在家庭中的地位，使他们从家庭的负担转变为一种可获得资源。
当然，在广大农村，一些学龄儿童由于家庭没有能力支付学费等费用而失学，有优抚保障金制度提供的小额的、定期的收入很可能减少儿童失学的比例。
与此同时，还可以使老年妇女受益。生活在广大农村的优抚对象的家属多年来照顾其配偶，没有固定的职业，承担着照顾其养老、疾病等生活护理的重担。同样，他们也是一个国家中最贫困的、最弱势的群体，他们将是优抚保障金的主要受益人。
（二）有利于避免“贫困陷阱”和“哈特反比定律”，实现国民收入的最优分配
1．所谓“贫困陷阱”，通常是指处于贫困状态的个人、家庭、群体、区域等主体或单元由于贫困而不断地再生产出贫困，长期处于贫困的恶性循环中而不能自拔。“贫困陷阱”为什么能够相对地把人锁定在贫困中，其基本原理是这样的：因为穷，就享受不到良好的教育，引起人力资本的退化；因为你穷，你就缺少物质资本的投入，许多赚钱的机会因而与你无缘；因为你穷，就限制了你的活动范围和自由，因而使你游离于主流社会之外而日益边缘化；因为你穷，就可能影响你的情绪和精神状态，从而一蹶不振而荒度人生。
对于优抚对象来讲，导致贫困的根源不在于自己的懒散，而在于战争带来的伤残、疾病等因素，因此，这时，我们就必须给予这些群体摆脱贫困的“天梯”，使他们脱离这一“陷阱”。这对于改善其生存条件，保障其养老、医疗质量，改善人口质量也具有重要而深远的意义。
2．哈特反比保健定律：穷人通常获得的医疗服务少、质量差
哈特反比保健定律认为，获得良好医疗护理的可能性与它服务的人群的需要程度呈反向变化趋势，即人们对卫生保健服务的要求越大，相同服务的质量就越差，服务也越不发达（斯坦因？U ？拉尔森，2002） 。他甚至认为在以社会平等为最高目标的福利国家公共保健服务上，也存在制度的实际作用与预期设定的目标(以人们的需求来分配服务) 有较大差距的问题，哈特反比保健定律造成福利体制和保健发展存在着一种根本性的困境。[4]
医学社会学分析认为，穷人和富人医患关系的不同造成穷人相对于实际需要的卫生服务利用率低于富人（哈特反比保健定律作用）有三个解释：经济支付能力、文化贫困和系统障碍。经济支付能力是指穷人没有经济实力购买他们所需要的服务，原因是服务成本过高、家庭收入过低和保险计划不全面。文化贫困解释源自穷人的态度和社会规范特征倾向于延迟对服务利用的假说，当收入减少时，对预防性体检和专业卫生观念的信任会减少，社会疏离程度增加（威廉？科克汉姆，2000） 。
（三）有利于改变“重官轻民”的传统思维
中国历代封建统治者重官轻民，以做官为百业之尊———连官员候选人“士”，社会地位也在农、工、商之上———这是事实；对官员的称呼，常常使用“尊敬”一词。这“尊”字，如果按字面的解释，是“不敢(怠)慢”，那么，说中国老百姓通常情况下惧官，这也是事实；如果这“敬”指的是发自内心的尊敬、崇拜、敬爱，说中国人历来敬官，那就简直是指鹿为马了。虽然现在已经建立起社会主义制度，中国的政治体制仍然未能摆脱封建传统的影响，仍然带有明显的重官轻民、重权力轻权利的倾向。尽管已经确立了人民主权作为中国政权的性质和追求目标，但经过层层分解到实际上建立具体的政治体制，仍然自觉不自觉地受到封建传统的引导，受到权力本位思想的引导，最终从理论落实到实践中时已经显示出浓厚的封建官本位意识。
从更高的层次上看，中国政治制度的根本问题就在于重权力、轻权利。维护所有公民的平等地位，以及维护社会各个主体的平等地位，都要求从保障公民权利出发，以责任限制国家权力的行使，追究滥用国家权力侵犯公民权利者的责任，使权力不被滥用。国家权力不被滥用，公民权利也就有了保障，公民的平等地位以及社会主体的平等地位也就有了保障。而公民的平等地位以及社会主体的平等地位，则会有利于保障公民权利、限制国家权力。在政治制度建设中确立权利本位的原则，中国的政治制度就会走上良性发展的道路。
目前，社会上“重官轻民”，“官本位”思想严重。但问题的关键在于，我们是否给予了官位过多的待遇，权力是否经常会混用甚至滥用，从而占据了太多的社会资源获取超额的收益，以至于官位居然可以作为离职以后获得养老待遇、医疗待遇等的判断标准，这与我们社会保障的本质属性是相违背的。
我们可以设想，老复员军人等优抚对象与其战友一样出生入死，他们能够得以幸存到今天，实属“命大”。战争结束多年以后的今天，这些老复员军人依然发现，他们的地位和得到的待遇与一起上战场的排长、连长、师团长等军官们相比较，实在是微不足道。如果不改变这种现状，就依然会对“重官轻民”、“官本位”思想产生强化效应。
总之，在中央提出建设“以人为本”的和谐社会思想指导下，以统筹城乡经济社会发展为契机，作为社会保障制度的重要组成部分，我们对社会优抚制度的改革，既要充分发挥政府制定的社会政策的宏观导向功能，又要顾及优抚对象的切身感受，还要考虑社会提供相关服务的能力和水平，以提高我国优抚对象的政策回应度。
注释：
[1] 《2005年重庆经济回眸》，参见中国重庆网http://www.cq.gov.cn/jjsh/cqyw/20051223432.HTM。
[2] 郭雪剑：《发达国家政府社会保障管理责权的划分》，《经济社会体制比较》，2006年第5期，第98—104页。
[3]
[4] 胡苏云：《中国农村人口医疗保障：穷人医疗干预视角的分析》， http://www.chinaelections.org/NewsInfo.asp?NewsID=94453
作者：陈亚东，男，汉族，四川仪陇人，重庆科技学院副教授、兼职律师、访问学者、重庆市首批宣传文化系统理论人才，重庆市学术技术带头人后备人选。研究方向：社会保障与社会福利。主持国家社会科学基金课题1项，主持省级课题10多项，发表论文60多篇，其中全国中文核心期刊近20篇。