城市猎人 pdf:中国反垄断剑指何方

　　在国有企业临近第三次改革大潮的前夕，中国的反垄断将剑指何方？国有企业的变革方向究竟在哪里？思维须超越左右，实践须理性务实。本刊期望通过集思广“议”，为中国反垄断以及与之相关的国有企业改革探索前行的方向。不公正的发展：中国国企垄断现状

　　我国垄断行业其实是国有资本对行业的垄断和控制，是一种产权资格垄断，甚至可以说是公权垄断。垄断行业“一股独大”，在治理上必然“一股独霸”，在绩效上往往“一股独差”，形成独资、独治、独占、独享的“四独”局面

　　文|戚聿东

　　中国垄断行业大体包括五类：一是全国性自然垄断产业，如电信、电力、民航、邮政、铁路、石油；二是区域性公用事业和基础设施行业，如供水、热力、燃气、公共交通、港口、垃圾处理；三是本应属于企业化经营但采取了事业单位体制的行政垄断行业，如有线电视、医院；四是本应属于竞争性行业但在我国采取了行政垄断体制的行业，如机车车辆制造业、核工业、航空工业、飞机制造业等；五是特种行业，如造币、烟草、食盐、医药、能源、资源、殡葬等。目前垄断行业约占中国GDP的40%。

　　改革开放30多年来，中国经济改革取得了举世瞩目的成就，推动了中国经济的长期发展。但改革主要发生在竞争性产业领域，广大垄断行业总体上还没有改革，垄断行业改革滞后已是不争的事实。尽管垄断行业在发展上也取得了巨大成就，但这种发展不符合科学发展观，也不符合和谐社会建设要求，更不符合转变经济发展方式的要求。为此，必须打破垄断，引入竞争，全面改革，实现垄断行业科学发展。

　　公权垄断的“独角戏”

　　我国垄断行业其实是国有资本对行业的垄断和控制，是一种产权资格垄断，甚至可以说是公权垄断。即便在主体企业已进行了股份制改造和上市的电信业，国资委通过全资拥有集团公司间接控制了上市公司的绝大多数股权。垄断行业“一股独大”，在治理上必然“一股独霸”，在绩效上往往“一股独差”，形成独资、独治、独占、独享的“四独”局面。

　　国有独资公司

　　国有独资模式，即在原有国有企业的基础上改制成为国有独资有限公司。国有独资公司治理结构的主要特点为：一是产权结构单一，国有独资全资；二是不设股东会，由政府代行所有者权益，股东大会的职能由政府和董事会共同行使；三是董事会、监事会成员由政府任命，经理层的人事安排也主要由政府完成；四是董事会、经理层、党委会交叉任职，几乎是“三套班子，一套人马”。监事会则在其领导之下。然而，垄断行业的国有独资公司只是设立了与公司制度相适应的机构，而协调运转、有效制衡并未实现，“形似而神不似”，实质上与公司制改革以前差别不大。

　　垄断行业的国有独资有限责任公司在解决了国有资本无限责任的同时，在公司治理层面产生了新问题：一是独立的市场竞争主体和法人主体地位难以落实。国有独资有限责任公司不设股东会是可行的，也符合《公司法》规定。从理论上讲，只要政府能够代表全体公民的利益，自然就可以行使股东会职能；即使政府不能完全代表全民意志，实践中也无法再找出更合适的组织机构。但是《公司法》第六十六条又规定由国家授权投资的机构或者国家授权的部门，授权公司董事会行使股东会的部分职权。二是董事会、监事会、经理层成员产生基本由政府控制，政企不分。董事长由党组织部门或政府的人事部门直接任免或对其任免有决定性的影响力。这种情况从原则上说并没有违反公司制度的根本原理，但问题是政府按什么原则来选择公司董事长，如何产生？至于本来应该由董事会聘任或解聘的总经理由政府部门任免，则明显有悖于公司制原理。在董事会、监事会、经理层均受政府控制的情况下，他们除职业与政府公务员不同外，其任免、职级、升迁等与政府公务员没有实质上的差异，政企不分无可避免。三是董事会、经理层乃至党委会交叉任职，成员几乎由同一群体构成，也不符合公司制度的基本原则。同时，监事会由党委副书记、工会主席、财务负责人、职工代表组成，处于企业直接领导之下；再加上董事会行使股东会部分职权，由此形成了国有独资企业公司治理结构的独特现象，即在政府授权的条件下，“自己聘任自己，自己监督自己，自己审议自己”。四是垄断型国企高管对调现象严重。电信、电力、石油、航空等垄断行业领域，国企高管对调极为普遍而频繁。同行高管对调相当于国外反垄断法指向的“人事参与”或合谋现象，破坏了企业之间的竞争关系。

　　国有控股公司

　　垄断行业的国有控股有限责任公司是在公司化改革过程中，通过国有股减持的方式，向企业内部职工、社会团体和个人出售企业股份，由单一投资主体逐渐转变为多元投资主体。同时，国有股仍然保持相当比重，保有控制地位。垄断行业国有控股有限责任公司主要通过两种途径产生：一种是股本总额和向社会公开募集的股本额达到法定资本最低限额，股权结构分散，依此设立股份有限公司；另一种则是通过引进外资或民间资本，通过合资合作的方式成立的有限责任公司。

　　国有控股有限责任公司的投资主体增加，股权分散，因此公司组织机构中设立了股东会或股东大会，由于非国有股东的存在，董事会、监事会、经理层成员受政府直接控制的力度相对减弱。不过，问题仍然非常严重。在股份有限公司中，普遍存在的一个现象是国有股一股独大，社会公众股比重较小且相对分散。在非国有股与国有股的博弈过程中，由于非国有股权比重较小本已处于弱势地位，再加上股权分散，其应有的表决权也不能充分实现。因此，在股份有限公司中普遍存在着股东大会职权难以充分实现的问题，甚至股东大会形同虚设，真正的权力仍然集中在代表国有股权的政府手中。在这种情况下，公司治理结构存在着与国有独资公司类似的情形。简言之，国有股一股独大带来三个问题：一是经营者损害股东的利益，二是大股东损害小股东的利益，三是大股东代表损害大股东的利益。

　　垄断经营成“主题歌”

　　长期以来，垄断行业发展机制一直是垄断经营机制，主要表现在以下几方面。

　　在商业运营环境方面，存在价格扭曲的问题。长期以来，在政府垄断经营的体制下，一方面一些行业服务被当作公益性产品对待，价格偏低；另一方面，部分行业价格偏高，原因是成本中存在大量的不合理因素。一些不该进入的费用进入了成本，包括行业的高工资。按就业人员平均劳动报酬计算，2008年全国各行业平均值为28898元，电信行业为45745元，航空运输业为76331元，石油和天然气开采业为45712元，远远高于全国各行业平均水平，存在成本偏高成分。正因为成本偏高，导致价格扭曲，资源配置误配现象严重。

　　进入壁垒依然过高，难以形成有效竞争。这方面主要表现为进不来，不对等，同质性。“进不来”是指进入壁垒障碍严重，导致在多数部门竞争主体数量有限，产业集中度偏高。“不对等”是已有企业与新进入企业处于不对等竞争的状态。支配市场的原垄断企业较之新进入企业具有压倒性的先入优势，同时它还凭借自己的优势采取一些阻碍竞争的策略性行为，使得有效竞争难以实现。“同质性”是竞争主体资本属性的同质性较高。也就是说，引入竞争的方式基本上是对国有企业进行拆分重组，这种拆拆分分，只是作为所有者的国家所管理企业的数量发生变化，或者说，只是国有企业之间的利益调整，并没有产生以明晰产权为基础的市场竞争主体，最终只能是预算软约束下国有企业之间的“兄弟之争”。也就是说，在单一国有或国有投资占主体的结构中引入竞争，所有竞争者的利益主体只是一个，即国有资产所有者，这样，任何一个企业在竞争中被淘汰都将是国有资产的损失。可以说，由于垄断行业已经被“巨无霸”占领，对主管部门来说，尽管表面上可能希望引入一些竞争做点缀，但民营资本进入垄断性行业愈发艰难。

　　监管存在缺陷。当前垄断行业监管机构的设置主要有三种类型：一是政企、政资、政监“全合一”型，典型的是铁路部门（铁道部）以及烟草行业（国家烟草专卖局）；二是政监合一型，政府行业管理机构代行监管职能，如电信（工业与信息化部）、民航（民航局）、邮政（国家邮政局）、市政公用设施部门（住房与城乡建设部以及各地的建设部门）；三是政监相对分开型，如电力行业（电监会）。目前仅有电力行业成立了独立的监管机构，但在两个关键领域即电价和电厂的建设及扩容的职能配置上，也与国家宏观部门存在着交叉、重叠。除了缺乏独立监管机构外，政府监管职能或缺位或越位。监管机构缺乏有效的监督和制约，决策过程透明度低，一些监管职能没有得到法律的明确授权。

　　难逃“短缺经济”结局。计划经济的后果是短缺经济。垄断行业及其监管的后果同样是短缺经济。中国铁路、供水和污水处理、燃气供应等垄断行业，仍然严重短缺。目前电荒问题备受关注，很多城市水荒及行车难、停车难、污水、垃圾收集处理难等问题也愈发严重。每年春运期间，火车“一票难求”成为决策者头疼的问题。前几年一度使人颇为乐观的垄断性基础设施供给容量，许多方面不能满足日益增长的需求，呈现新短缺现象。

　　改革开放以来，中国垄断行业发展很快，但也引发了众多社会问题。中国在社会转型过程中也面临着就业、收入分配、贫困、腐败、资源环境等问题。联合国《1996年人类发展报告》曾指出了五种有增长而无发展的情况，即无工作的增长、无声的增长、无情的增长、无根的增长和无未来的增长。“五无”发展在中国表现尤为严重。“五无”发展虽然是就整体经济而言的，但垄断行业发展无疑加剧了这种后果。

　　不市场，谈何深化改革

　　深化垄断行业改革，要坚持市场化改革方向不动摇。党的十六大政治报告、十六届三中全会决定、十七大政治报告以及政府一系列文件都明确提出了“深化垄断行业改革”的要求和部署，体现了党和政府对深化垄断行业改革的决心。市场化是我国经济发展、人民福祉提高的根本出路。垄断行业改革要按照政企分开、政资分开、政事分开的原则，建立政府部门行政管理、监管机构依法监管和行业协会自律服务的新型垄断行业监管制度；鼓励民营经济进入垄断行业，形成各种所有制经济平等竞争、相互促进的新竞争格局；按照“产权清晰、责权明确、政企分开、管理科学”的原则建立现代企业制度。最终把垄断行业改革形成供求平衡、价格合理、服务一流、竞争有序、生产高效、监管有力的市场体系。当前，随着改革不断进入“深水区”，无论在理论上还是在实际部门，各种畏难、动摇、怀疑、反对深化改革甚至为垄断行业大唱赞歌的声音都不同程度地存在着，作为改革对象的各个垄断行业本身也无疑是改革的最大阻力。在这种情况下，决策部门需要坚定“停顿和倒退没有出路”的信念，坚持市场化改革方向不动摇，打好垄断行业的改革这场“持久攻坚战”。

　　采取“整体渐进式”的改革模式和路径。垄断行业改革是一个系统工程，涉及政府、行业、企业、公众等多个层面和主体，涉及产权、治理、运营、竞争、价格、监管等多种内容，涉及改革的模式和路径选择，涉及众多外部约束和条件。而且，这些主体、内容、条件、措施之间又是彼此相互联系、相互制约的，可谓“牵一发而动全身”，改革异常复杂。改革的复杂性要求政府系统设计改革政策，审慎选择改革模式与路径。在竞争模式、运营模式、产权模式、治理模式、价格模式、监管模式等众多方面整体同步推进，单兵突进的办法必然要“折回来”。总的来讲，垄断行业改革需要坚持整体渐进改革观的大思路，这是我国改革开放30年总结的最基本的改革经验和路径。具体而言，运营模式选择上，需要在企业业务的范围经济和与竞争效率之间进行权衡取舍，采取综合运营商业务模式，也就是混业经营模式。竞争模式设计方面，需要在企业业务规模经济与竞争效率之间进行权衡取舍，采取有效竞争的寡头竞争模式。产权模式方面，国有相对控股公司将是今后产权改革的重要方向。因为实证分析表明，国有相对控股公司在国有制的各种形式企业中综合效率最高。治理模式方面，需要有采用政府参与的重要利益相关者共同治理的模式。价格模式方面，价格由市场决定将是改革的大势所趋。监管模式方面，放松监管将成为改革的必然趋势。当然监管的放松程度要视垄断行业的竞争程度而定。另外，监管要由经济性监管逐步过渡到社会性监管，由专业性部门监管逐步过渡到综合性部门监管。就具体路径而言，应遵循先易后难的“三阶段”渐进式改革路径，首先进行运营模式和竞争模式的改革，其次进行产权模式和治理模式的改革，最后着手价格模式和监管模式的改革。

　　改革应由相对独立的综合机构统一进行。在我国过去的改革中，一直是以解决短缺为首要目的，因此改革的重点是以企业发展为主。这种改革思路对消费者和社会公众的利益考虑不足。而且，由于很多垄断行业往往是政企合一，改革方案大多是改革对象自己制订的，极易出现“自己改自己”现象，即改革方案的制定者绝不会制订出于己不利的改革方案。但改革过程还不得不考虑改革对象的可承受度。而一个有效的制度安排必须考虑所有利益相关人的利益诉求并取得平衡，否则，这种制度并不是可执行的。我国垄断行业改革往往缺少这种利益的博弈和平衡过程。因此，在下一阶段的垄断行业改革中，从改革方案的制定、出台和执行应该由一个相对独立的综合的规制机构统一进行，而且要具有足够的权威和执行力，这一重任只有国务院及国家发展和改革委员会才可胜任。

　　反垄断必须先行实现垄断行业竞争化再造。2008年中国开始实施了《反垄断法》。中国《反垄断法》对国有企业给予了众多豁免，特别是关系国计民生的重要产业领域，要求保证国有经济控制力和主导地位。这样一来，《反垄断法》只能适用于竞争性产业领域，对垄断型国企无能为力。据国家工商总局统计，1995年至2004年，全国工商局共查处垄断案件6111件，其中行业垄断和行政垄断案件分别为5642件和458件。但这些案件查处都不是以《反垄断法》为依据的，而是以《反不正当竞争法》等为依据。时至今日，《反垄断法》针对国企垄断行为的案例很少，就是国家发改委2011年针对中国电信和中国联通(600050,股吧)的反穿透流量行为进行的调查，最后也是不了了之。中石油、中石化、中海油几乎百分之百垄断了中国石油(601857,股吧)业，长期以来石油价格涨多降少，成为国人诟病的对象。为此，一方面要对竞争性产业领域继续加大反垄断力度，同时通过改革改组改制，对垄断行业进行竞争化再造，使传统垄断行业早日适用于《反垄断法》的约束。

　　（作者系首都经济贸易大学校长助理，教授，博士生导