stockholm post code:杨帆：改革开放以来我国利益集团的形成

　　改革开放以前，社会主义的中国不存在不同的利益集团。其中的原因主要有二：其一，传统社会主义意识形态认为，社会主义国家人民的利益高度一致，而且价值观也是集体主义取向，强调个人利益服从组织利益，局部利益服从全局利益，所以，代表局部的狭隘的利益的利益集团不应该也不容许存在；其二，尽管事实上国家未必能真正使全体公民的利益同时得到满足，也就是说，个人以及团体的利益仍有待自己去争取，但由于计划经济时代每个人以及每个群体的利益分配都是由政府严格控制，每个人每个群体的利益分配由政府严格控制，其利益只能通过行政组织系统的“正常渠道”反映，或者在计划会议上进行激烈地讨价还价，但作为利益主体，公开独立地争取利益，则被认为是一种“非组织活动”，甚至是非法活动。 各利益集团之间利益分配由上级决定和调节，不允许采取公开利益冲突的方式。因此，仅存在自在的利益集团，而不存在自为的利益集团。也就是说，各利益集团之间利益分配由等级决定，利益冲突很少。其三，正如奥尔森强调的，改革开放前长期的阶级斗争为纲，实质上也更是消灭了中国所有可能存在的特殊利益集团。所以总体上看，改革开放前中国不存在利益集团，更不存在特殊利益集团。

　　中国渐进改革的基本特征决定了利益集团形成的特点。第一，改革的起点是放权让利, 首先培植增量。放权让利隐含着承认社会中存在不同的利益主体：即中央与地方、政府与企业；培植增量则造就了计划经济时代没有的新社会阶层，尤其是个体私营及外资经济相关阶层。第二，改革的取向是市场体制，这种市场取向的改革必然会培育出多元的利益主体，并且使得不同利益主体之间的利益实现更加依赖于自身。在这种背景下，原来计划经济下“自在的”利益群体，日益变为“自为的”利益阶层。各利益阶层中的人越来越意识到集团内部利益的共通性，以联合方式表达自己利益诉求，从而为利益集团的形成奠定了条件。第三，渐进改革的特点是利益转移的隐蔽性。利益集团追求自身利益的行为缺乏公开性和透明度，与腐败有密切关系，长期不能规范。集团获得的巨大利益，有相当一部分在目前社会结构中属于灰色存在。第四，改革不可避免地要走权力资本化的道路，（杨帆，1998）， 如孙立平所言“不落空阶级”，无论政策和体制如何变化，总是那些实际占有权力和资源的群体得到好处。利益集团的主体由权力体系演化而来，利益主体基本上是原计划经济下或体制内各种权力在市场化中的延续

　　报告本部分以年代划分，阐述我国改革开放以来利益集团的产生，演变及形成过程。

　　（一）70年代末到80年代末――利益主体多元化

　　任何改革都是利益的转移和再分配。改革不同于革命，其利益的转移和再分配不造成社会结构的根本变化，不是由下层推翻和剥夺上层实现的，而是遵循了“精英连续性”规律――基本上是由那些在计划经济下掌握资源的特权阶层，在改革过程中将这些资源变成私人财产，再通过某些政治和社会改革，如“民主改革”，为自己获得的利益取得新的合法性。这是一般改革的规律，也是计划经济向市场经济过渡的特殊规律，并非中国所独有。前苏联东欧国家采用“休克疗法”，那些在计划经济下掌握资源的人虽然首先在政治和法律上放弃了特权，但仍然在市场经济发展初期占有优势，表现在知识、管理、社会联系、信息、能力各个方面，所以多数人可以在市场经济发展中成为新的企业家、议员。总之，保持了“精英阶层的连续性”而不是断裂。中国渐进改革中的利益转移，也遵循这一规律。

　　在计划经济时期，我国名义上建立了“公有制”，包括全民所有制和集体所有制，实际上都是由国家控制。人民通过人民代表大会制度行使权利，人民代表大会又通过立法将国有资产授权给政府管理，政府则通过行政体系，通过“官员群体”，实际控制国有资产，乃至几乎所有的社会资源。比如，通过人民公社制度，控制农民进城和粮食生产等。改革开放正是以无所不包的权力为逻辑起点。改革伊始，只有权力没有市场。一种办法是使权力崩溃，即“休克疗法”，另一种办法是使权力创造市场，即渐进改革。考虑到改革的稳定性，我国选择了渐进改革，即权力并未崩溃，而是向市场方向扩张，创造出一个“权力与市场相结合的经济”。由此，权力开始变成资本，并按照资本逻辑，在推动市场经济过程中，培育出一个个新的利益主体。

　　1988年3月15日党的十三届二中全会的工作报告明确指出：“在社会主义制度下，人民内部仍然存在着不同利益集团的矛盾。”在政治层面首次承认利益集团存在。配合此报告，党内理论家郑必坚与贾春峰发表长篇文章，把处理不同利益集团的矛盾作为正确处理人民内部矛盾的中心内容。文章认为：“讲国情，其次就要讲人们的经济和社会关系。这里不仅包括所有制结构和分配形式，而且包括在改革中人们利益关系的调整，社会利益群体、利益集团的形成和演变，以及各种社会矛盾的实际状况和变化。如果能就这类问题，特别是社会利益集团和社会矛盾问题，在一个县、一个市的范围，进而在全社会的范围，作一番深入的调查和分析，这对于精心指导改革、妥善处理社会矛盾、保持和发展安定团结的局面，都是一项基本功。”

　　姜洪和关山在80年代末提出，中国社会的利益主体多元化，形成五大利益主体：中央政府，地方政府、垄断部门、企业，个人。地方政府和部门利益是行政权力体系的内部演变，国有企业利益是地方和部门利益独立化的衍生的品，个体企业则与权力有千丝万缕的联系。

　　1．   地方独立利益的形成；中央政府放权让利

　　1985年国务院对各省、自治区、直辖市实行“划分税种，核定收支、分级包干”的财政管理体制，1988年颁布《关于地方实行财政包干办法的决定》，实行“切块包干、分灶吃饭”的财政体制。财政分灶吃饭形成了地方政府的利益，72000 个镇，2780 个县，460 个地级市，28 个省市自治区，都有自己的独立利益，造成了每个权力主体发展经济的强烈冲动，中国经济发展有了自发的动力。

　　地方政府采取“打埋伏”和“拉上补下”的办法(即将超额部分隐瞒不上报或留作下一年弥补增长不足部分)，不断扩大经济资源。为明确中央与地方的财权与事权，1994年实施分税制改革，建立分级财政体制框架，由行政性分权向经济性分权转变，给予地方很大的财税独立权和自主权，地方政府利益进一步膨胀。中央部分事权下放，地方政府要为当地居民提供公共产品，以及为市场化改革提供制度保障。中央对地方财税宏观调控能力削弱，地方经济发展不平衡，区域性两级分化严重。

　　（一）70年代末到80年代末――利益主体多元化

　　任何改革都是利益的转移和再分配。改革不同于革命，其利益的转移和再分配不造成社会结构的根本变化，不是由下层推翻和剥夺上层实现的，而是遵循了“精英连续性”规律――基本上是由那些在计划经济下掌握资源的特权阶层，在改革过程中将这些资源变成私人财产，再通过某些政治和社会改革，如“民主改革”，为自己获得的利益取得新的合法性。这是一般改革的规律，也是计划经济向市场经济过渡的特殊规律，并非中国所独有。前苏联东欧国家采用“休克疗法”，那些在计划经济下掌握资源的人虽然首先在政治和法律上放弃了特权，但仍然在市场经济发展初期占有优势，表现在知识、管理、社会联系、信息、能力各个方面，多数人可在市场经济发展中成为新的企业家。总之，保持了“精英阶层的连续性”而不是断裂。中国渐进改革中的利益转移，也遵循这一规律。

　　在计划经济时期，我国名义上建立了“公有制”，包括全民所有制和集体所有制，实际上都是由国家权力控制。人民通过人民代表大会制度行使权利，人民代表大会又通过立法将国有资产授权给政府管理，政府则通过行政体系，通过“官员群体”，实际控制国有资产，乃至几乎所有的社会资源。比如，通过人民公社制度，控制农民进城和粮食生产等。改革开放正是以无所不包的权力为逻辑起点。改革伊始，只有权力没有市场。一种办法是使权力崩溃，即“休克疗法”，另一种办法是使权力创造市场，即渐进改革。考虑到改革的稳定性，我国选择了渐进改革，即权力并未崩溃，而是向市场方向扩张，创造出一个“权力与市场相结合的经济”。由此，权力开始变成资本，并按照资本逻辑，在推动市场经济过程中，培育出一个个新的利益主体。1988年3月15日党的十三届二中全会的工作报告明确指出：“在社会主义制度下，人民内部仍然存在着不同利益集团的矛盾。”在政治层面首次承认了利益集团的存在。配合此报告，党内理论家郑必坚与贾春峰发表长篇文章，把处理不同利益集团的矛盾作为正确处理人民内部矛盾的中心内容。文章认为：“讲国情，其次就要讲人们的经济和社会关系。这里不仅包括所有制结构和分配形式，而且包括在改革中人们利益关系的调整，社会利益群体、利益集团的形成和演变，以及各种社会矛盾的实际状况和变化。如果能就这类问题，特别是社会利益集团和社会矛盾问题，在一个县、一个市的范围，进而在全社会的范围，作一番深入的调查和分析，这对于精心指导改革、妥善处理社会矛盾、保持和发展安定团结的局面，都是一项基本功。”

　　我们认为，70年代末到80年代末，随着利益格局的调整，主要形成了四大利益主体：地方政府、中央行政部门、国有企业和个体、私营经济。其中，地方政府和部门利益是行政权力体系的内部演变，国有企业利益则是地方政府和部门利益独立化的衍生，并与之息息相关。

　　1．中央政府放权让利形成地方利益

　　权力资本的发展，是从中央“分权让利”政策开始的。从1985年起，国务院对各省、自治区、直辖市实行“划分税种，核定收支、分级包干”的财政管理体制，1988年颁布《关于地方实行财政包干办法的决定》，实行“切块包干、分灶吃饭”的财政体制。财政分灶吃饭形成了地方政府的利益，72000 个镇，2780 个县，460 个地级市，28 个省市自治区，都有自己的独立利益，造成了每个权力主体发展经济的强烈冲动，中国经济发展从而有了动力。

　　延续“分权让利”的思路，到了90年代初，中央政府与地方政府财政收支出现很大的不平衡。中央财政承受极大的支出压力。地方政府采取“打埋伏”和“拉上补下”的办法(即将超额部分隐瞒不上报或留作下一年弥补增长不足部分)，不断扩大经济资源。为明确中央与地方的财权与事权，1994年实施了分税制改革，初步建立了以分税制为基础的分级财政体制框架，由行政性分权向经济性分权转变，给予地方很大的财税独立权和自主权，使地方政府利益进一步膨胀。同时，在中央下放财权和部分决策权的同时，也将原中央承担的部分事权下放，如地方政府要为当地居民提供公共产品，以及为市场化改革提供必要的制度保障等。这些都使得中央对地方财税实施宏观调控的能力大大削弱，地方割据大大加强，扩大了地方经济发展的不平衡，区域性两级分化严重。

　　以下以电力行业初期改革为例，可以看到中央和地方分权的轨迹。计划经济时期，我国公用电信业一直由邮电部独家经营，政企合一。邮电部是国家电信政策的制订者、执行者，又是电信业的经营者。中央对电信业实行中央和省(含自治区、直辖市)二级管理体制。邮电部和省邮电局在规划和政策制定、电信业进入管理、电信资费管理、电信网建设等方面进行了分权。省以下的电信管理机构，本质上只是中央和省管理机构的执行机构。改革开放以后，为了调动地方的积极性，电信业实行“双重领导”体制，鼓励地方办电信，如用多种方式支持电信筹资，包括在国家规定的权限内，按照有利电信发展的原则决定电信资费、批准征收通信附加费、直接投资或给予贴息贷款、使用国外贷款时承诺负责偿还(或担保偿还)、返还地市建设附加费和部分能源交通基金等，在通信工程选址、征地、物资供应等方面，支持农村通信发展等。通过以上电力行业初期改革可以看到，中央对地方的分权，充分调动了地方政府追求经济利益的动力。地方政府通过出台相关政策，大力支持了电信事业的发展。据统计，在80年代中期以前，电信业投资70%－80%来自邮电部的投资，而80年代后期至90年代中期邮电部的投资已降为25％左右。资金来源变化的重要原因是明确邮电部投资重点是国家骨干线，省会局及其以下地方网的投资主要靠地方电信部门。地方电信局筹资得到地方政府支持，最主要资金来源是“自筹资金”，其主要项目是电信初装费、留成利润和折旧，初装费收取金额范围由中央定，具体征收数由地方政府定，地方政策极为重要。

　　中央给特区和开发区的放权让利的力度最大。1980年8月26日，全国人大通过《广东省经济特区条例》，经济特区的设立在法律上扫平了障碍。中央希望通过开放国门，陆续设立深圳、珠海、汕头、厦门、海南等经济特区，实行特殊的经济政策和灵活措施，包括：特殊的税收政策，特殊的资金、货物、人员出入境管理，特殊的融资、信贷模式，特殊的企业所有制形式，特殊的土地使用管理，特殊的价格体系，特殊的劳动用工制度，特殊的城市建设规划思路，特殊的政府架构和运作方式，特殊的人力资源引进和组和模式，特殊的住房发展和社会意识，特殊的城市化结构，特殊的文化旅游发展模式等等，吸引外国的资金、技术和管理经验，发展当地经济，摸索市场经济运行规律。这些特殊政策，正是中央对特区和开发区特殊的放权让利，使特区和开发区形成了自己独立的经济利益。

　　90年代以后，中央对地方的放权让利在国有企业改革领域继续进行。比如，90年代中期开始，国有企业改革开始实行“抓大放小”的战略，即把大的国有企业组建成大型的企业集团，而把中小型国有企业推向市场。“抓大放小”、国有企业实行战略性收缩，本质上是把中小企业的处分权和收益权下放给了地方，改变了过去中央政府对国有企业财产的一级委托格局，形成中央和地方的多级委托、分级管理。但是，地方政府在处理中小国有企业的过程中过度民营化，导致问题重重。

　　2002年11月，中共十六大报告明确提出：“建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。”2003年3月，国有资产监督管理委员会(简称国资委) 设立，将原国家经贸委指导国有企业改革和管理的职能，中央企业工委的职能，以及财政部有关国有资产管理的部分职能整合起来，实现了管资产、管人与管事的统一。国资委经国务院授权，省、市(地)两级国资委经省、市(地)两级政府授权，代表国家分别对中央所属企业和地方国有企业履行出资人职责。中央政府把更多的国有资产管理权下放给了地方政府，地方政府代表国家行使国有资产出资人职责的法律和组织障碍进一步清除。