美国大片有哪些好看的:中西政府绩效评估比较研究

　　一、政府绩效评估产生的中西比较研究

　　（一）西方政府绩效评估产生的背景

　　1.理论背景。绩效评估的产生最早可以追溯到1911年“科学管理之父”泰勒出版的《科学管理原理》，书中提出的科学管理理论在实践中极大地提高了工业企业的生产效率。在此背景下，一些行政学者开始关注政府“效率”问题并对此加以研究。国外学者雷德和西蒙出版的《市政工作衡量：行为管理评估标准的调查》标志着政府绩效评估研究的开始。1960年代后期，以弗雷德里克森为代表的“新公共行政学”强调公共行政的核心价值是社会公平。该学派“公众导向”的理论观点，奠定了政府绩效评估的理论基础。

　　2.社会背景。1980年代以来，英国、美国、新西兰、法国、澳大利亚等西方国家都相继实施了政府绩效评估改革。改革之所以在西方国家受到极大的重视和推广，与当时的社会背景有着极其密切的关系。关键原因有两点：第一，政府的财政危机。1970年代，西方国家普遍出现的石油危机、经济停滞、生产力下降状况，直接影响了政府财源和财力；另一方面，政府机构膨胀、效率低下、腐败问题等，使政府支出急剧增加，并最终导致政府陷入入不敷出的财政困境。这就从客观上要求政府必须采取措施建立一个少花钱多办事的“效率”政府。第二，民众的主观需求和信任危机。随着民主政治的推进和社会经济的发展，公众主动参与和监督政府活动的意识日益增强，对政府服务水平和服务质量的期望和要求愈益提高。然而政府持续的财政赤字以及政府管理中的诸多问题引发公众对政府的不信任，公众在主观上要求充分了解政府运行状况及效率并实施有效监督。正是在此背景下，政府绩效评估作为一种新的管理工具和方法应运而生。

　　（二）我国政府绩效评估产生的背景

　　从国际大背景来看，英美率先推行政府绩效评估改革并取得了显著成效，引起了西方各国的巨大反响，由此兴起了波及几乎所有西方国家的“新公共管理运动”。

　　从国内环境来看，首先，国际经济一体化的发展，客观上要求我国政府提高管理能力和治理水平，与国际接轨。其次，在科学发展观和建设社会主义和谐社会的理论指引下，中央及地方政府在主观上希望降低行政成本，提高行政效率，建立服务型政府，因此需要有好的管理工具和方法。再次，我国公共治理中的一些现实问题（如腐败等），公众参与、监督政府活动的民主意识的加强，也要求我们借鉴西方成功的政府改革经验。在这样的背景下，提高政府绩效作为一种新的管理理念，政府绩效评估作为一种行之有效的管理工具和方法，引入我国并在我国的理论研究和实践探索中引发了一场重大改革。

　　二、政府绩效评估发展的中西比较研究——以中英比较为例

　　（一）政府绩效评估在英国的发展

　　英国是政府绩效评估技术上较为成熟的国家，也是改革最持久、最广泛，并且是世界上惟一一个在全国范围内实行统一绩效评价体系的国家。因此，我们以英国为例，来分析政府绩效评估改革在西方的发展。英国政府绩效评估改革始于1979年的雷纳评审，经历了以经济效率为目标的初始阶段，以质量为本的中期阶段，以及绩效评估指标体系不断优化的近期改革和发展，目前已经形成了较为完善的政府绩效评估体系。英国政府绩效评估有四个突出的特点：

　　1.政治领导人持续、深入地推动改革。英国的政府绩效评估改革始于撒切尔夫人执政时期，此后保守党在执政的17年内坚持了政府绩效评估改革；1997年至今执政的新工党政府继承并深化了保守党推行的政府绩效评估改革方向，即从强调经济和效益转向更为注重公共服务的质量和公众满意度并不断完善评估体系。高层领导人的重视和推动，改革的持续和深入，是英国政府绩效评估工作取得显著成效的关键因素之一。

　　2.改革逐步法制化。自改革伊始，雷纳评审计划（1979年）、《财务管理新方案》（1982年）、《伊布斯报告》（1988年）、《中央政府产出及绩效评估技术指南》（1989年）、《公民宪章指南》（1991年）、《竞争求质量白皮书》（1991年）、《地方政府法》（1999年）、《绩效审计手册》（2003年）等一系列计划、方案、报告、法律等相继出台，核心均指向提高政府绩效。值得关注的是，改革从单项的、自愿加入的、运动式的模式到以法律形式最终确立政府绩效评估的地位，强制性地规定从中央到地方各部门都必须开展绩效评估工作，并形成明确的评估指标体系且辅之以详细说明指导，是英国政府绩效评估工作法制化、规范化、科学化的一条主线。

　　3.评估体系不断完善。随着评估以经济、效率为侧重点调整为以质量和公共服务为中心，评估体系的各项内容都有了突破，一是评估主体从初期的本部门、上级部门、效率小组、审计委员会等扩大到包含社会公众的范围，且每任政府都建立了法定的专门组织机构来推动绩效评估的开展。二是从最优价值绩效指标（2000年）到全面绩效评估指标体系（2002年）及其逐年调整完善，再到综合区域评估系统（2007年），评估指标从以静态指标评估政府业绩本身，优化为以动态角度评估政府的发展计划和战略、服务能力和质量、改进与创新能力等。此外，指标的设计充分吸收公众的意见，从信息的公开到提供平台鼓励公众的参与，突出体现改革的“公众导向”。三是评估程序也逐步走向严格，不仅包含完整的准备、实施、进一步的跟踪检查阶段，而且每个阶段都有严格的制度规定。

　　4.自愿与强制相结合，激励与问责相结合，推动着英国地方政府的改革实践。评估初期，改革采取的是被评估单位内部自发、自愿与外部协调、指导相结合的评估方式；1980年代中期后，中央政府要求地方各部门必须加入绩效评估机制中，进入21世纪，中央通过与地方政府签订公共服务协议来激励地方政府推动改革，提高绩效。

　　（二）政府绩效评估在我国的发展

　　我国政府绩效评估实践改革可以分为三阶段：1980年代中期到1990年代初是政府绩效评估的探索起步阶段。这一阶段，中央没有提出统一要求，也没有相应的规范和实践指南，实践的内容主要是在“目标责任制”的旗帜下实施。1990年代初期至末期为第二阶段，这一时期目标责任制依然是绩效评估的主要载体之一，同时各种类型和方式的绩效评估相继出现。进入21世纪，政府绩效评估进入发展的第三阶段。这一阶段不仅明确了改革方向，而且优化了评估指标体系，并带来了关注重点、评估模式、实施机制、覆盖范围的重大变化。

　　我国政府绩效评估的理论研究始于1990年代，21世纪成为国内财政学、公共管理学研究的热点，研究成果主要集中在对国外研究成果和实践经验的介绍与借鉴、政府绩效评估的价值取向、主体体系、指标体系、评估方法、评估流程、实施方案，以及政府绩效提升对策等方面的研究。

　　从我国政府绩效的评估改革发展来看，有以下四个显著特点：第一，评估较为随意，缺乏持续、稳定、规范的制度约束，实践中是否进行评估，如何进行评估，评估的最终目的都基本以领导意志为转移。第二，政府着重于关注经济增长，因此评估的目标设计侧重于经济目标，引致指标体系的设计也主要以GDP等经济指标为主。第三，评估处于相对封闭状态，虽然我们可以从网络等媒介零星地了解部分政府评估的结果，但对于评估指标设计、评估方案选择、评估程序、完整的评估报告，公众都无法从公开的渠道获得，从而也就无法监督评估的全过程，分析存在的问题并督促进一步的整改也就无从谈及。第四，虽然学术界的研究成果大量涌现，但已有研究在有效借鉴西方经验指导本土化改革实践，特别是指导和推动地方政府绩效评估改革方面，有适用性和操作性的成果明显不足。

　　三、中西政府绩效评估改革中制约因素的比较研究

　　（一）中西政府绩效评估改革发展中共同面对的挑战

　　1.构建政府绩效评估体系存在的问题。第一，绩效目标是绩效评估的前提。由于政府绩效目标具有多元性，多元化目标又必然涉及到目标的排序和权重分配问题，同时，提高公众满意度的目标导向要求公众偏好充分表达和公众意愿的准确集合。然而，这三方面因素具有典型的不确定性，因此，绩效目标体系的确定是开展评估工作的第一个难题。第二，评估指标体系的有效设计是又一技术性难题，因为对于涉及公平、安全、和谐、稳定、团结、社会活力与创新的激励，以及政府合法性等方面的政府绩效难以进行定量评估。即使部分绩效可以量化，但以何种量化形式能够有效地表现政府绩效，也是有待研究的问题。第三，绩效信息的准确对于形成科学的评估结论至关重要。然而，由于政府职能领域和服务对象的广泛性，评估技术的差距，以及“玩游戏”现象的发生，使得绩效信息采集和质量都难以让人满意。

　　2.政府绩效评估结果的有效运用问题。通过绩效评估结果形成激励或惩罚是促进政府绩效提高的关键。公共治理遵循公众——权力机关——政府——政府部门——预算单位的委托—代理治理机制。对公共管理者进行奖惩（升官加薪等或相反）和建立预算约束机制都是可供选择的手段。然而实践证明，在公共部门对公共管理者采取升官或者加薪手段进行激励的空间十分有限；而对于把部门（单位）的预算资金与其绩效相连接，用绩效评估结果来决定部门（单位）的预算，没有明显证据证明这种连接机制在实践中的有效运用。因此，政府绩效评估结果的有效运用是评估改革面临的一大难题。

　　3.公共管理者的“绩效评估悖论”。经济学认为理性经济人行为的出发点是“自利”，政府的行为动机同样如此。实践中政治家和官僚总是更为青睐那些最能够体现自己利益的议案。政府绩效评估本质上是对公共管理者提供公共商品和公共劳务的绩效进行考核和监督，结果必然涉及机构调整，人员削减、职位变动、薪酬调整等与其利益密切相关的因素。这就是公共管理者的绩效评估悖论。因此，作为理性的被评估者（政府）就会想方设法来隐瞒真实信息，为评估的准确性设置重重障碍，或者通过多种手段保证评估结果好于实际状况，或者甚至拒绝进行绩效评估 。

　　（二）我国政府绩效评估改革发展中存在的比较劣势

　　1.我国目前的经济基础决定政府绩效评估的目标仍将以经济效率为主。我们通过将英国政府绩效评估发展阶段具有标志意义的1979年（雷纳评审）、1991年（改革的宗旨从以经济效率为主转向以质量为本）的相关经济指标，与我国政府绩效评估各发展阶段起始年份（按本文的阶段划分）的经济指标进行对比分析，不难发现，我国的人均GDP、人均财政收入和人均财政支出与英国相去甚远。以2009年为例，我国的人均GDP为25125元，只有英国1979年50758元的近一半，人均财政收入5130元、人均财政支出5685元，只有英国1980年人均财政收入14863元、人均财政支出16107元的1/3多一点。如果我们比较最近的数据，即对我国2009年和英国2008年的人均GDP、人均财政收（支）进行比较，发现差距更大。因此，笔者认为，目前乃至今后很长一段时间内，我国各级政府在贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的理论指引下，仍将以追求经济增长和经济发展为主要目标，因此，决定政府绩效评估的目标导向以及指标设计都仍将以经济效率为主

　　2.我国政府绩效评估改革缺乏制度化建设。缺乏制度约束的改革可能最终导致评估工作流于形式甚至停滞。然而，截至目前，我国政府绩效评估改革不仅没有全国性的统一制度规范，即便是地方性的制度规范也可谓一枝独秀。2009年10月1日通过的《哈尔滨市政府绩效管理条例》，是我国首个地方性法规。由于制度建设滞后所导致的问题有：第一，在评估主体的设置上，缺乏公众和专业性的民间机构的参与。第二，缺乏法定的权威且中立的评估机构。第三，缺乏针对不同部门、不同政府层级的可操作性的评估指标体系。目前我国学术界运用演绎法、平衡记分卡技术、主成分分析方法等设计了不同的评估指标体系，然而，指标的实际适用性较差。第四，评估过程和结果的公开、评估报告的格式和内容等都缺乏制度规范。第五，缺乏与评估结果相匹配的激励和问责机制。

　　3.我国民主化进程的滞后弱化了政府绩效评估的实施效果。西方国家政府绩效评估改革的实践证明，公众在评估各个环节中起到无可替代的作用。公众的直接参与和监督，能够有效地促进政府提高绩效。然而，从我国目前的现实情况看，公众直接或间接参与、监督政府绩效评估的形式十分少见，渠道不畅，究其原因，关键在于参与和监督的前提——信息不公开。这体现为两个层次的问题。第一，我国政府信息公开的制度化建设滞后。从建国后直至1980年代末期近40年内，由于特殊的历史背景和《保密法》的实施，我国政府信息基本处于封闭状态。直到2007年《中华人民共和国政府信息公开条例》通过审议并由国务院公布施行，我国的政府信息公开才从国家层面以正式制度予以明确。第二，执行的不规范制约了信息公开制度实施的成效。进入21世纪，我国的政府信息公开虽然已经有了“破冰”之举，但各地的改革实施情况参差不齐，正如在日前相关报道中所描述的，当东北某省的官员还在抱怨当地人大要求和财政厅预算执行联网时，广东省早已经完成了人大和财政部门的联网。更值得关注的是，直至目前尚未发现公众对政府公开信息行为及信息本身质量的质疑，更没有追究信息提供者和信息公布违规行为相关人员的责任。事实上这些问题都制约了信息公开制度实施的效果，又严重制约了公众通过利用充分、有效的信息对政府绩效进行评估，对政府绩效评估全过程进行监督的成效。

　　四、中西政府绩效评估的改革展望

　　（一）中西政府绩效评估改革的共同趋势

　　政府绩效评估改革本身蕴含着权力下放，结果为本，以公众为导向和对公众负责的责任主义。一方面，绩效评估通过提供政府及其各部门的绩效信息，引导公众正确选择，迫使政府机关提高服务质量和效率，建立和发展公众对政府的信任；另一方面，在政府机关内部，绩效评估及在此基础上的横向、纵向比较有助于形成竞争氛围，促使政府机关提高服务和工作效率。因此，明确政府绩效评估的改革方向，继续深化改革，构建融项目绩效评估、部门绩效评估、跨部门绩效评估、政府绩效评估为一体的评估内容体系；科学合理的绩效评估指标体系；建立公开透明的绩效信息平台；不断改进和优化评估方法等等，将是各国政府绩效评估改革的必然趋势。

　　（二）中国政府绩效评估进一步改革的思路与建议

　　通过中西政府绩效评估改革的对比，针对我国的比较劣势，笔者的改革思路是：立足国情，循序渐进，积极试点，逐步推进政府绩效评估改革。具体建议如下：

　　1.以制度规范为基础，明确政府绩效评估改革的最终目标。“无规矩不成方圆”，因此，政府绩效评估改革首先必须有制度规范，基于目前我国各地改革的现实基础不同，笔者认为，不宜即刻实施全国性的法律法规，但必须对政府绩效评估体系的完整内容有制度化的规定，并在地方人大或人大常委会的审议通过后由当地政府发布，保证各项评估工作有序进行。第二，绩效评估实质上是最终通过国家立法对绩效目标进行规定，把政府公共管理活动对法律负责、对行为结果负责、对社会公众负责统一起来。因此，必须明确改革的最终目标是对公众负责，提高公众满意度，保证政府忠实履行公共受托责任。

　　2.建立信息公开制度，不断完善绩效评估信息系统。第一，应建立严格统一的信息披露制度。要确保政府绩效评估以公众为导向，首要条件就是政府信息公开、透明。因为包含公众在内的任何评估机构和组织只有掌握了充分的政府信息，才能对政府活动进行评估和监督。第二，建立政府信息质量和信息公开行为的责任追究机制，以有效保障进行评估的绩效信息是准确的，从而最终保证政府绩效评估的有效性。第三，逐步完善信息收集制度。政府绩效信息涉及范围广，数据量大，因此，必须建立信息收集的权威组织，保证提供信息的质量；同时为了便于信息比较、加工等，还应规范所需收集信息的具体内容、统计口径等。第四，加强信息系统建设，为绩效评估提供充分的技术支持。绩效评估需要对相关绩效信息进行搜集、筛选、组织、储存、输出、反馈。因此，建立信息网络，完善信息技术，加强评估过程中对绩效信息处理的技术支持，也是促进政府绩效评估过程合理，评估结果有效的重要因素。

　　3.改革政府绩效评估体系。第一，应建立包含部门自身、上级部门、财政部门、权力机关（人大）、评估专门机构，以及社会（含舆论）等多元评估主体有机融合、职责明晰的评估主体体系。在此基础上，特别注意两点：一是政府不仅应为社会评估（包含民间专业组织、公众和舆论）提供充分获取政府信息的渠道，更应不断探索新的机制和办法，鼓励舆论的监督，以及民间专业组织和公众的监督和积极参与；二是应建立独立性和权威性较强的评估专门机构，推动政府绩效评估工作的开展。该评估机构在政治上保持相对独立性，不隶属于任何政府部门，建议由人大或人大常委会领导，其组成成员应包含人大代表、政府代表、专家学者、公众等各界人士。第二，逐步完善评估指标体系。基于我国现实国情，现阶段指标体系的设计除了以经济指标为主，还应辅之以体现政府运行成本和公共服务质量的相关指标，且深化改革的思路是以“质量为本”。第三，明确政府绩效评估对象和评估内容。根据公共治理的公众——权力机关——政府——政府部门——预算单位的委托—代理链，我们应该明确政府绩效评估的对象包括预算单位、部门、政府三个层次。在此基础上，我们还必须明确是否需要且应该对这三个层次的所有政府活动进行评估，也即评估内容的确定。笔者的基本思路是，政府的财政活动（政府从私人部门怎样获取了多少的公共资源，又是如何支出的），以及提供的公共服务活动（公众满意度）应该是政府绩效评估的主体核心内容。第四，严格政府绩效评估程序。从评估准备阶段的评估项目确定，到具体的评估工作的实施，再到评估报告公布之后的整改都应该建立严格规范的程序。同时应注意在整个过程中，出发点和评估的最终目的是发现问题并解决问题，提高政府绩效，提高公众满意度，因此应给予被评估对象充分的发言权，并建立与被评估对象的协商机制，以促进整改建议能得到及时、有效的改进。

　　4.建立有效的激励与责任追究机制。“任何政府都需要建立一套责任机制。这样才能在社会广泛的支持下进行运作”（休斯，2001：230）。只有将评估结果与对被评估对象的激励或问责联系起来，政府绩效评估改革才能取得最终成效，评估工作才真正有实质意义。因此，必须完善激励与责任追究制度，基于目前在公共部门实施激励空间有限的制约，我们应更加重视健全责任制度，如在责任的确定上不仅要包含行政责任，还应包含经济责任乃至刑事责任等，规范具体程序等等。　　

参考文献：

　　倪星，2008：“反思中国政府绩效评估实践”，《中山大学学报（社会科学版）》，2008，3。

　　钱云杰，2009：《中英政府绩效管理制度比较研究》，复旦大学硕士论文。

　　孙迎春，2009：“政府绩效评估的理论发展与实践探索”，《中国行政管理》，2009，9。

　　周志忍，2007：“公共组织绩效评估：中国实践的回顾与反思”，《兰州大学学报》，2007，1。

　　[澳]欧文·休斯，2001：《公共管理导论》，彭和平等译，北京：中国人民大学出版社。

　　Busson，Terry L.,2006.“The Need for Program and Performance Evaluation in Local Government.”Policy Studies Journal.35.

　　Henry and Nicholas，2007.Public Administration and Public Affairs.New Jersey：Pearson Prentice Hall