李聪 复旦大学:新中国成立初期设立六大行政区的历史原因 附新中国大行政区制（大区制）的历史演变

新中国成立初期设立六大行政区的历史原因

建国初期全国划分为六个大区，中央不直接管理各省。当时

华北局书记是彭  真（在北京），东北局书记是高岗（驻沈阳），西北局书记是彭德怀（驻西安），

华东局书记是饶漱石（驻上海），中南局书记是林彪（驻武汉），西南局书记是邓小平（驻重庆）。

新中国成立初期设立六大行政区的历史原因

　　1949年10月至1954年6月，我国曾在省以上设置过大行政区建制，中央人民政府授权各大行政区人民政府或军政委员会对其所辖的省市区实施领导和监督。应该说，大行政区的设立是中共全面执政前形成的大战略区格局自然延伸和发展的必然结果，也就是周恩来当时所说的:“集权与分权要适当，在过渡时期不要做得太急”。对此学界多有研究，但笔者认为，还有以下几个方面的历史原因也值得进一步思考。
　　
实现从局部执政到全面执政过渡的客观需要
　　1912年中国封建帝制结束后，当时中央与地方的关系陷入极端无序与混乱。1928年，国民党初步实现了大陆的统一，但由于其内部派系林立，国家依旧支离破碎。蒋介石曾以“统一军政”、“实施训政”为名力图通过远交近攻、政治打击、经济瓦解、情感效忠与军事进攻等策略削弱地方军事实力派和政治实力派，但直至其兵败大陆时仍未能如愿。而中共则利用军阀间冲突不断、国家政治经济发展不平衡等情况，在军阀割据交错地区及贫困山区建立根据地，开始局部执政。此后，中共统治的区域逐渐由小变大、由少变多，并拓展成为由中共中央局领导下的跨越数省、统一管辖、相对独立的几个大行政区域。1949年10月1日中央人民政府的成立标志着中共实现了从局部执政到全国执政的转变，此时，“虽然中华人民共和国的诞生标志着中国作为一个统一的现代民族国家而出现，但是现代中国对领土统一的民族主义要求还没有完全实现”。
　　中央人民政府成立后，控制了东北、华北、中原地区，并重新划定了行政区域，新建了省级以上的政权机构，实施统一的管理。在西北地区，中共在陕甘宁边区政府的基础上建立了西北军政委员会，统辖西北五省。经过两年多的解放战争，西北的人民解放军逐步向尚未解放的地区进军，“以便迅速结束战争，安定社会秩序，进行社会各种改革和大规模的生产建设”。在华东区，由于“以前是帝国主义侵略中国和国民党反动势力统治中国的中心地区，而现在大部分地方都是淮海战役和五月渡江以后的新解放区”，“残余的敌人，更继之以千方百计的破坏和封锁，他们在帝国主义支持之下，封锁了我们的海岸，企图断绝中国物资内外的交流，他们以封建势力为内应，在农村中来封锁我们;他们组织土匪特务，杀人放火破坏我们的生产和社会秩序;他们妄图经过这些办法来阻挠我们英雄的解放军继续南下解放西南，他们妄图经过这些办法，来阻挠我们走向建设，发展生产繁荣经济和改善人民的生活”。中南区“是进军华南与进军西南的基地”，“华中区是新解放的地区，是敌人统治很久遭受敌人严重破坏的地区，土匪恶霸国民党反动派残余势力，成为迅速建立革命秩序的主要障碍。故必须动员全区军民进行清匪反霸，造成恢复和发展生产，防治水旱灾荒，进行社会改革的前提”。华南区“还在战争中”，“迫切的和主要的任务就不能不是发动广大群众支援革命战争，迅速地解放全华南和全中国”。同时，“华南在历史上是受帝国主义侵略最早、毒害最深的地方;直至今日，比之于其他地区，华南在经济和文化生活各方面都受着更多的帝国主义直接间接的干扰与影响”。因此就总体而言，在军事上，中共在解放战争中虽已获得胜利，但战争还没有完全结束，国民党还有上百万军队在西南、华南和沿海岛屿负隅顽抗。在新解放地区，国民党溃逃时遗留下的大批残余力量与当地恶霸势力相勾结，以土匪游击战争的方式同中共领导的政权作斗争。败退到台湾的蒋介石集团，以东南沿海岛屿为前沿，以海峡为屏障，建立起反攻大陆的基地，并寄希望于帝国主义对中国内战的干涉和“第三次世界大战”的爆发。在政治上，新老解放区之间在政权组织形式、政治体制、政策法规等方面多有不同，都带有草创和试验的特点，具有明显的过渡性。在经济上，中共面临的是一个千疮百孔的烂摊子，生产萎缩、物价飞涨，生产力水平低下，经济结构不合理，资本总量偏枯与官僚资本相对集中并存，城乡之间与区域之间发展极不平衡.
　　面对上述情况，中央人民政府成立后，要解决这些难题的最佳选择就是在已经形成的各中央局、大行政区的基础上，设立省级以上的大行政区。这主要基于以下几个方面的原因:
　　第一，中共中央局、分局作为中共中央的派出机构，领导范围广阔，可以跨区域协调工作，不仅有效地推动了各地的革命运动，而且还确保了中共中央对全国革命运动集中统一的领导。从1948年春开始，中共又先后采取了一系列制度措施规范中央集权和中央局分权的关系，中共中央机关和解放军总部迁至北平，作为各大战略区领导核心的中央局、分局也得以调整与加强。华东局随着大军南下迁至上海;西北局于1949年5月迁至西安;华北局于1949年2月迁至北平，成立华中局和华南分局（1949年5月，华南分局机关从香港迁往广东梅县）;1949年7月17日，决定成立西南局以经营大西南;东北局于1948年底迁入沈阳。
　　第二，在中共全面执政前形成的东北、华北、西北、中原等稳固而统一的大战略区，有效地减缓甚至消除了省际矛盾和区域间的隔阂。中共全面执政后，地方政权的建设任务主要集中在新解放区和尚未完全解放的地区，并且是自上而下，边解放、边建立，实行省级以上区域内党政军一体化的领导体制，就能对地方形成很强的控制能力，并在此基础上协调各大战略区统一行动，最终实现国家的完全统一。这也就是毛泽东当时所说的，中国是一个大国，必须设立这样一级的有力量的地方机构，才能把事情办好。中央和地方的适当的分工将有利而无害。
　　周恩来也曾指出，“现在是前方打仗前进，后方搞生产。后方生产，第一步是要恢复，支援前方，争取全国胜利。今天还不是转入建设。现在二百一十万野战军南下，加上民夫超过三百万，后方一定要指定地区支援前方:以华北的大部支援西北野战军，以东北加中原支援东北野战军，以华东与华北加上一点东北支援华东野战军和中原野战军。中央的做法是:抓住华北，依靠东北，支援前方。这样中央也坐稳了” 。
　　第三，大行政区政府作为最高一级地方政府可以弥补中央政府初建时期体制不健全、能力有限，难以将整个国家完全集中统一起来的不足。以实现工作重心转移为例，中共在夺取全国政权前长期在农村活动，而解放战争的快速推进则使解放区由广大农村迅即发展到城市，并从中、小城市推进到大城市。这就要求中共的工作重心必须由农村向城市转移，但城市的政治、经济、文化和社会建设与农村相比不仅有着本质的差异，而且要复杂得多、困难得多，这就需要中共不仅探索符合城市特点的新的政策措施，而且还要创造兼顾城乡的管理模式。然而，各大区域内除东北积累了一定的建设经验外，其他各区恢复工作尚未全面铺开。因此，一方面各地区要根据本地实际情况进行制度上的创新与贡献，为中央政府提供借鉴;另一方面中央政府在全国性政权建立之初就要注意消除政策措施中的地方因素，针对这种情况，最好的解决办法就是继续延用已经形成的大行政区模式，在几个省范围内进行政策探索和试验，以求达到既摸索全国执政的经验又消除地方因素的双重目的。
　　第四，历史上，中国各个王朝在变乱之时不得不借重地方势力，因此多造成“内轻外重”之局面，而在承平之时又尽量集权于中央，形成“内重外轻”之势，然而这一过程往往充斥着血腥和暴力，并且一旦名君贤相去位，地方藩镇割据、尾大不掉的情况便又告形成。1949年12月9日，周恩来主持召开第10次政务会议，会议决定成立《大行政区人民委员会组织通则》起草小组。会上有人主张大行政区政府不应作为一级政权组织，周恩来就设立大行政区的必要性和设立后是否会妨碍统一的问题发言指出:“在目前情况下，大行政区应该成为一级政权组织，由它领导一个大的地区的工作。这个地区，在经济、政治、民族等方面有许多共同点，在军事上是连成一片的。绝不会因为有大行政区这一级而成为不统一。”成为一级政权组织后，随着形势的发展，要改变这种组织形式是不成问题的。如华北人民政府是由人民代表会议选举出来的，取消后河北人民也没有反对。大行政区数量较少，而且又是临时过渡性行政建制，又有中央派出机构——中央局驾驭大行政区、军区并隶属于中央军委的制度设计，中共无须担心地方形成尾大不掉之势。
　　对中国近代地方统治形式与苏共中央地区局模式的继承和发展
　　在中国近代，曾出现过多种多样省级以上的地方统治形式，以解决在广阔的领土上完成国家统一和中央集权的问题。如1861年清朝“总理衙门”设立后，曾设置过南、北洋通商事务大臣。前者由两江总督兼任，后者由直隶总督兼任，两大臣为地方最高行政长官，职权很大，凡外交、通商、海防、军备、关税等事务无不在其管辖之内。但两大臣按当时体制，隶属于总理衙门，并不是省级以上的地方行政单位。再如国民党在其大陆执政期间，也曾在中央与省之间设置过形式多样的权力机构。如1926年，为加强对地方的控制，国民党曾设立政治会议分会作为中央党部与地方政府联系的渠道，以及地方高级党部与省政府联系的渠道。从1931年开始还曾设立过西南政务委员会、驻平政务整理委员会和冀察政务委员会等省与中央之间的跨省行政组织，军事上曾设立过战区、“剿总”等机构，这些机构也常常将其权力延伸至特定区域内的人事、行政和财政等方面。但是，就总体而言，国民党大陆统治期间，由于党政军之间从上至下的罅隙和矛盾，始终未能形成有效的中央集权。
　　苏联共产党则充分利用临时设立中央地区局的模式，以帮助地方党组织“加强党的队伍，开展对广大党员和全体劳动人民的政治教育，领导苏维埃和各社会团体，以及各地的社会主义建设”，从而解决了苏共在全面夺取政权初期所面临的“俄国经济的崩溃和技术落后以及居民文化水平不高而造成的很多困难”。1918年3月，俄共（布）中央和人民委员会迁到莫斯科后，即在彼得格勒成立了第一个中央地区局。随后又于1918年秋成立了顿河地区局，此后还设置了西伯利亚地区局、高加索地区局、土耳其斯坦地区局、俄共（布）中央远东局等。根据俄共（布）中央委员会批准的条例规定，地区局在各地区全权代表中央，负责该地区党的组织工作，并领导地区管辖内的各省委。中央地区局由中央委员和地方领导人组成。中央委员会根据工作范围和具体条件，确定地区局成员的人数，并审查和批准每个人选。各地区局可以设书记处，其下属的主要部门与省委的机构相同。由于苏共内部的高度集中统一，也由于中央局事实上已成为所辖区域具有统一领导和指挥功能的政治核心结构，所以较好地实现了在全面执政之初先收权于地区党组织、后集权于中央之目的。
　　上述情况为刚刚夺取全国政权的中共提供了借鉴和启迪。1949年7月，刘少奇在率领中共代表团赴苏同联共（布）中央和斯大林商谈有关两党两国的问题期间，曾向其提出即将给地方政府以较大的自治权，以便发挥地方积极性的问题。6日，他在《关于向苏联学习党和国家建设经验问题给联共（布）中央斯大林的信》中又提出，想利用在莫斯科的时间学习苏联，了解苏联的国家组织中的各级政权机构，其中包括政府中的各部门，中央与地方的关系，政权的基层组织，党的组织、政府的组织及群众团体的组织相互之间的关系，经常的武装组织、法院组织与公安组织，财政经济机构，文化教育机构，外交机构及外交斗争;苏联共产党与群众团体中党的组织方式、党务工作部门、党的教育组织、党委制、党的干部管理、工会和青年的组织方式等问题。
　　11日晚，斯大林召集会议，就刘少奇报告所提出的有关问题同中共代表团举行会谈。斯大林指出，“你们实行人民民主专政的政体，是对的”，在答复各区域（例如东北）及各省政府服从中央政府、中央政府有权力批准和撤换各区域及各省选举的政府负责人之后，斯大林说:“你们目前不实行过分的中央集权的观点，是对的”，其意就是说，在地方政府服从中央政府的条件之下，不要实行过分的中央集权，但斯大林很注意地方政府和中央政府分裂现象之可能发生。这些因素促使中共把此前出现过的省级以上地方统治形式和苏共中央地区局模式结合起来，设置中央局领导下的大行政区以作为实现国家统一和中央集权的过渡措施，以求“在统一政策领导下因地制宜，在因地制宜的发展中求统一”。
　　全面执政之初所面临的国际环境的制约与影响
　　第二次世界大战结束后不久，以美苏为首的两大阵营进入“冷战”时期。在此国际背景下，1949年6月30日，毛泽东宣布即将诞生的新中国要站在苏联一边，1950年2月两国签订了《中苏友好同盟互助条约》。中苏同盟关系的确立“不但对新中国的建设有了极大的帮助，而且在反对侵略，维护远东及全世界和平与安全上提供了强有力的保证”。但从当时中国的周边环境看，形势不太乐观。中华人民共和国成立后，帝国主义势力在韩国、菲律宾、日本、泰国等国家依然存在，美国通过支持南朝鲜李承晚集团、南越保大集团和法国殖民主义者，从朝鲜半岛、台湾、印度支那三个方向威胁中国。此外，新生政权还面临着民族分裂主义和边界纠纷的严峻考验。西方大国出于“分而治之”策略的考虑，继续通过民族、宗教和领土等问题在中国制造政治上的混乱与分裂。再加之当时中共的实际影响力只限于西北、华北和东北等地，因此，中共在全国建政之初，面对错综复杂的国际和国内环境，需要建立一种能把边境地区与内地有力地联结起来的省级以上的行政建制，并设军政委员会实施军事管制，集数省之力尽快结束国内战争，整合边疆与内地的资源，消除可能出现的民族分裂和边境军事冲突，乃至削弥发生大规模内乱或外敌入侵的可能。
　　此后，各大行政区的具体设置充分体现了这一因素的作用。西北、华东、中南和西南四个大行政区都包含了解决边境问题和民族问题的用意，吸纳了大量少数民族干部。1949～1952年间，西南军政委员会副主席龙云为彝族，各大行政区政府委员会中有少数民族委员37人。此外，从各大行政区所辖省份来看，也不是出于促进全国各经济区域的协调发展，而是基于政治、军事上的考虑，依据解放战争中各个野战军作战区域和所解放领土区域而划定，保持了战争年代各大行政区域的相对独立性。如由山东、江苏、安徽、浙江、福建和上海等省市组成的华东地区，“虽已全部解放，但盘踞在台湾及沿海岛屿的残兵败将，尚待肃清，华东军政委员会的设立，仍然负有严重的军事战斗任务”。因此，“华东军政委员会受中央人民政府和华东人民的委托，执行人民民主专政的职权。首先负担起支援战争，解放台湾、西藏等地，完成中国统一大业。其次是努力经济恢复方面的工作，包括城市农村工作的加强，和各级人民民主政权的建设。”而其中最迫切、最重要的任务就是在中央的统一部署下，动员一切人力、物力、财力来支援解放台湾等岛屿的战争，以保证战争的彻底胜利。中南、西南和西北区无不如此，都是要把内地省份与边境地区联结成一个政治实体，以求实现全境解放、剿匪反霸等军事任务。处于内地的华北区则未设立大行政区建制，而是由政务院直辖，这是为了能有效地保护中央所在地。至于东北，除大力发展以工业为主的国民经济、建设新东北的考虑外，中共认为，“东北靠近苏联。苏联是世界和平的堡垒，对一切被压迫的民族的革命，是一贯的同情和支持”，“尤其在革命胜利的今天”，“中国革命要想达到彻底胜利和巩固胜利，必须加强中苏的友谊与团结，并且努力学习与吸收苏联先进的科学技术和生产管理的经验，把它运用到我们经济建设中来，以加速完成我们经济建设的艰巨任务，以巩固新民主主义的国家，以保卫世界持久的和平”。
　　中国疆域广大，如何通过行政区划来克服空间距离上的限制，建立中央与地方的良性关系，一直是执政者的重要工作，也始终考验着执政者的政治智慧。中共遵循行政区划变迁的规律，吸收了苏共与中国近代行政区划的优点，因时而变，因地而宜，不仅建立了力量强大的组织系统，还成功地实现了政党与政权的有机耦合，创设了大行政区一级行政区划。大行政区的设立，对中共在全面执政初期有效地实现国家统一、中央集权、经济恢复都起了重要的历史作用，并为此后进行全方位的社会主义改造、建立计划经济体制铺平了道路。但大行政区从一开始就是临时的过渡性行政建制，行政区域划分上不是出于发展国民经济的长远考虑，机构设置、人员配备和职能权限等始终处于一种随时被调整的状态中，并且由于辖区广阔、权力广泛、与中央联系的机制不健全等因素使其有明显的体制弊端。因此，1952年底，中共认为“即将结束国家经济的恢复和改建工作”，需要调整与增设中央机构、减少政权层次，以“开始全国大规模的有计划的经济建设与文化建设”之时，对大行政区进行了调整，并于1954年废除了大行政区的建制。
　　（范晓春，副教授，海军工程大学天津校区）

 

附：

　　新中国大行政区制（大区制）的历史演变
　　
        大行政区（简称大区）是新中国成立初期在地方设置的一级政权机构。它既是中央人民政府的派出机关，也是地方政权的最高机构，领导着大行政区内各省、自治区、直辖市人民政府的工作。建国初期全国划分为六个大区，中央不直接管理各省。当时华北局书记是彭真（在京），东北局书记是高岗（驻沈阳），西北局书记是彭德怀（驻西安），华东局书记是饶漱石（驻上海），中南局书记是林彪（驻武汉），西南局书记是邓小平（驻重庆）。
　　大区的产生
　　        大区的形成最早可追溯到大革命失败后党在一些地区设立的中央局，如1927年9月在天津成立的北方局、在汉口成立的长江局和在香港成立的南方局。它们作为党中央的地方代表机关，代表中央领导某一区或数省党的工作。到抗日战争和解放战争时期，党在全国先后设立了十几个中央局，如陕甘宁边区中央局、西北局、北方局、晋察冀中央局、华北局、华东局、东北局、鄂豫皖中央局、中原局、中南局、西南局等。后经过合并重组，到1949年形成了西北、华北、东北、华东、中南和西南六大局。
　　作为政权机构，最早应算是农村根据地建立的苏维埃政府，如井冈山、赣南闽西、鄂豫皖边、左右江、陕甘边等地区的苏维埃。抗日战争时期，党在各抗日根据地建立了民主政权。适应当时广泛的抗日民族统一战线的需要，根据地的政府是由社会各界人士参加的民主政府（或行政委员会），它与党和军队分开，有较强的独立性。比如从领导人上看，当时晋察冀中央局书记是彭真，行政委员会主任是宋劭文，参议会议长是成仿吾，军区司令员则是聂荣臻。到解放战争时期，随着解放战争的推进，解放区的不断扩大，原来分散隔离的小块解放区逐渐连成一片。在这样的情况下，已有可能把原来各区的民主政权进行适当的合并。1948年后，随着形势发生的巨大变化，领导、统一全国的重担已自然地落在中国共产党的肩上。因此，结束各地的分散状态，合并各边区的政权机构已极为必要了。各大行政区人民政府机构，就是适应这种新形势而设置的。
　　各大行政区人民政府机构多由临时人民代表会议选举产生，由中共中央批准后建立。以党的六大中央局为依托，在1949年前后设立了六大行政区域，即东北人民政府（1946年8月成立为东北行政委员会，1949年9月改称东北人民政府）、华北人民政府（1948年9月成立，不久改成中央人民政府华北事务部，归政务院直接领导）和华东、中南、西北、西南四个军政委员会（都是1949年12月成立）。军政委员会虽然行使人民政府的职能，但它毕竟还是一个军管机构。对此，《大行政区人民政府委员会组织通则》作了如下规定：凡军事行动已经结束，土地改革已经彻底实现，各界人民已有充分组织的大行政区，即应实行普选，召开大行政区的人民代表大会，正式选举大行政区的人民政府委员会。在大行政区人民政府委员会成立以后，军政委员会即宣告结束。因此，以后有的军政委员会就改制成了人民政府委员会。
　　由于各地解放时间不同、地区差异较大，中央政府直接管理省和省以下地区的条件尚不具备，因而大行政区的建立，有利于针对不同地区的不同情况，迅速建立并稳定政权，恢复生产和社会秩序，是当时客观条件的必然要求。
　　大区的演化
　　保留了战争年代具有相对独立性的大区，形成了相对分散的财政状况。有的大区为了本区的利益，采取了一些特殊政策，或者是缩小税负面，或者是将税收的一大半掌握在自己手里，自己先用。收在地方，支在中央，收支脱节，统一全国财经工作势在必行。1950年3月3日，政务院颁布了《关于统一全国财政经济工作的决定》，将原来各大区分散处理的粮、税、现金、对外贸易等统一起来；将一些大型企业划归中央。大区的权力开始减少，但仍保留了对农业、对一部分企业的管理和对地方附加粮、关、盐、货物、工商等税以外的部分的支配，仍具有一定的财政批准使用权限，只是财力已大大减弱了。
　　1951年10月，第一次全国编制会议召开，12月作出《关于调整机构紧缩编制的决定（草案）》。《决定》中对大区的员额编制、部门层次等都作了规定：编制员额约精简1/5，部门只设部、司、科三级。当时精简机构是争取国家财政经济状况根本好转的条件之一，机构庞大的大行政区自然也需精简，其职权也就相对减弱。
　　1952年11月，中央人民政府委员会召开第19次会议，会议通过了《关于改变大行政区人民政府（军政委员会）机构与任务的决定》、《关于调整省、区建制的决定》和《关于增设中央人民政府机构的决议》。决定：成立国家计划委员会、体育运动委员会、高等教育部和扫盲工作委员会，其中国家计划委员会与政务院平行，全面主持经济计划的编制和实施；从各大行政区抽调一些领导人到中央工作，比如高岗调任国家计划委员会主席（仍兼任东北区的工作），邓小平调任国务院副总理，饶漱石调任中央组织部部长（仍兼任华东区的工作），还有贺龙、邓子恢、习仲勋等等；对全国省区建制进行调整，撤销合并一些省区，如撤销平原、察哈尔等省，合并苏北苏南为江苏省等等；缩小各大行政区的职能和权限。同时大区政府的机构大大缩减，由原来的数十个削减为十多个，其中大部分加工业、财政、交通、贸易、金融、粮食、高教等部门改由中央各主管部门直接领导，大区的职能极大地削弱了。行政委员会发布的指示与军政委员会相比越来越少，它在协调所属地区工作中所起的作用下降，政务院所属各部门的权力则明显扩大。显然行政委员会作为被削弱的机构，成为撤销大区政府的过渡阶段。
　　大区的撤销
　　1953年的高饶事件直接导致了大区制的撤销。1954年4月7日，中共中央政治局扩大会议决定撤销大区一级党政机关，各大区行政委员会随同各中央局、分局一并撤销。6月19日，中央人民政府委员会第32次会议通过《关于撤销大区一级行政机构和合并若干省、市建制的决定》。随后，各大区便将权力部分上交中央，大部分移交给省、市；人员也向中央机关和省市地方分流。移交工作在10月份全部完成。