谭 琪、齐秀强：官员问责制度化、常态化的路径探讨

    【作者：华北电力大学（保定）公共管理研究所谭 琪 齐秀强】   　 
 
     随着山西襄汾溃坝事故、三鹿奶粉事件等重大突发事件接踵而至，孟学农、李长江等多位高官或引咎辞职或被免职，继2003年“问责风暴”之后，政府以前所未有的密度、速度掀起了新一轮“问责风暴”，体现了责任政府、服务政府、法治政府应有的责任和态度。然而“风暴”的间歇性、短暂性特征制约着问责的实践效果及其长效机制的构建，官员问责远未达到制度化、常态化的要求。

    制约官员问责制度化、常态化的关键主要有四对矛盾。第一，“自上而下”与“自下而上”之矛盾：问责的发起者和启动者多是上级党政部门，问责主体单一，难以解决上级党政部门由谁问责、“能上不能下”的问题。各项问责法律法规自上而下推动，制约着地方主动性、灵活性和积极性的发挥。从上级党政部门到人大、法院再到民众，问责监督主体的权力也呈现出递减弱化的趋势。第二，“火线问责”与制度问责、常态问责之矛盾：在媒体和舆论的外在驱动、在重大突发事件造成民愤下的“火线问责”，缺乏“违规即追究”的内在责任动力，仅对执行环节进行问责，属于典型的事后问责制。第三，问责“大”与“小”之矛盾：大灾大难大祸等大风险问责官员比例较高，工作中的失误等小风险问责官员比例较低；部分官员因“小”（个人利益）失“大”（民众利益、公共利益）。第四，责任“轻”与“重”之矛盾：与权力划分相比，我国较忽视对党政部门责任“轻”、“重”的划分；即使划分了责任的“轻”、“重”，由于绩效考核体系欠完善，也会给官员推脱“重”责任以可乘之机，仍能以行政责任代替政治责任、道德责任和法律责任这个“重”责任。为此，本文以探求解决四对主要矛盾为出发点，探讨官员问责制度化、常态化的路径选择问题，使官员问责形成长效机制。

    一、制度化、常态化的突破口——绩效问责

    彼得斯认为，“对于政府及其成员而言，至关重要的是不断探索提升政府效能和服务品质的创新机制。”而提升政府效能和服务品质的重要举措即为绩效评估，用绩效评估强化问责被视为政府责任机制的根本性变革。作为问责制新形式的绩效问责，在国外发展初具规模，鉴于其与行政问责的兼容性，在当前行政主导模式下，成为转变问责形式、提高问责效能的突破口。

    绩效问责是在考察政府绩效水平的基础上启动问责程序的一种问责形式，它限定了政府的基本行为领域（许元善、楚德江：《绩效管理：行政问责制的新发展》，《中国行政管理》，2007年第11期）。这对区分责任的“大”与“小”、“轻”与“重”起着至关重要的作用。国外的绩效问责实践值得我们借鉴和吸收。美国实行绩效预算管理模式，形成包括年度绩效计划、绩效报告、绩效评价、绩效反馈在内的绩效框架体系，有严格的绩效指标，专门的绩效机构（NPR——国家绩效审查委员会）。我国的绩效问责可考虑在绩效指标、绩效机构等方面做出探索。我国可筹备成立绩效审核委员会，类似于澳大利亚新南威尔士州的“政府部门财政支出和服务质量评议会”（CCQG），直接对总理负责，扮演内部“监控人”和外部“联系人”角色，采用项目工作组的组织结构，制定严格的评估程序和评估标准（宋涛：《行政问责模式与中国的可行性选择》，《中国行政管理》，2007年第1期），全面审核事前、事中、事后的绩效评估情况，形成绩效问责的发布机制、反馈机制、评价机制、奖惩机制等在内的绩效问责体系。在绩效指标方面，把质量、成本、效益、效率、结果、人民满意度等纳入指标体系中，从“服务对象、其他利益群体、政府服务、信息沟通”四方面规定具体的评估指标，如“部门财务报告陈述、固定资产管理计划、开展活动花费”等一般性指标和“外部审计报告、内部中国墙”两个特别的评估指标(http://www.mof.gov.cn/yusuansi/zhengwuxinxi/guojijiejian/200806/t20080623_47816.html, 2008.06.23．“中国墙”是指对政府部门内部的机构和人员，当出现权力和利益重合时，管理者必须从组织结构上建立隔离措施和制度，防止部门或个人从私利出发产生腐败)，因时因事地以定量和定性方法形成科学、客观、可操作性的绩效指标体系。

    二、制度化、常态化不可或缺的一环——官员复出机制

    在新一轮“问责风暴”中，“复出”刚满一年的山西省省长孟学农因襄汾溃坝事故引咎辞职事件最为引人关注。事实上，早在2003年SARS事件后不久，两位被免职的部级高官张文康、孟学农先后被任命为宋庆龄基金会副主席、南水北调办公室副主任，而后是原中石油总经理马富才出任国家能源办副主任……一系列“问题”官员悄然复出引发了对官员复出的大讨论，官员“能上不能下，能进不能出”问题被推到舆论的风口浪尖上。而我国适用于问责制的法律法规中，《中华人民共和国公务员法》尚无关于官员复出的条件、程序等内容，《党政领导干部选拔任用工作条例》第六十二条提出：“在新的岗位工作一年以上，实绩突出，符合提拔任用条件的，可以按照有关规定，重新担任或者提拔担任领导职务。”，《党政领导干部辞职暂行规定》第二十九条则指出：“根据辞职原因、个人条件、工作需要等情况予以适当安排。”恰是这个大讨论和“按照有关规定”、“予以适当安排”的模糊笼统，使得本是问责制度化、常态化不可或缺一环的官员复出机制披上神秘面纱，令人民群众产生质疑，在理论研究和实践探索中举步维艰。

    南开大学齐善鸿教授认为，“让有能力的被问责官员合理复出，也是一种政治理念与制度的理性。”由此可见，官员复出机制对制度改进、政治文明进步的重要性不言而喻。在当前我国行政主导的问责体系中，关于官员复出的内容、程序等细化的法律法规极度欠缺，且缺乏公开性、透明性，弱化了公众对政策的信任感，问责的制度性威慑大打折扣。构建官员复出机制成为问责制度化、常态化的当务之急。

    第一，分类对待承担各类责任的官员“复出”。在各级官员责任划分上，要依靠内在驱动力自发自觉启动问责，不单纯依靠媒体和舆论的外在驱动力，要保持客观、谨慎态度，公平公开地分清各级官员应该承担的责任。对待道德责任，因违反职业道德和伦理道德失职的官员，不予“复出”；因工作不力、失误或人民群众不满意引咎辞职的官员，应建立跟踪、考评机制，依据重视道德、关爱公民、道德企业主义(moral entrepreneurialism,由美国公共管理学者哈特提出，本义为像经营企业一样发扬建设道德)、权责并重的标准，以一年为“复出”基本年限，德才兼备的优秀人才按照群众意见、复出条件和法定程序（标准）等步骤公正公开地“复出”，“他们应该以有道德的行政行为来证明，他们是在为公共利益谋取福利”（James. A. Stever: The End of Public Administration: Problems of the Profession in the Post-Progressive Era, New York: Transnational Publishers, 1988），他们应该对人民利益、公共利益忠诚，对自己的专业和身份忠诚，对复出制度规则忠诚。对待行政责任，若为主观责任，则视其内在趋力是否超越职业道德和伦理道德限制而定，超越则不予“复出”，反之，同道德责任的第二种情况；若为客观责任，则同道德责任的第二种情况。对待政治责任，若为“大”责任、“重”责任即事故责任涉及国家利益、不良政治倾向的，一般不予“复出”；反之，同道德责任的第二种情况。对待法律责任，不予“复出”。

    第二，建立官员复出回应机制。“自上而下”推动的问责制在当前法律法规不健全情况下，极易使官员复出带有神秘色彩，失去民众的信任和拥护。官员复出回应机制首先要重视民意。政府要时刻以人民利益为重，充分保障民众的知情权、参与权、监督权，就官员复出的事由、依据、程序等内容广泛征集群众意见，实行决策承诺制、决策公示制，通过社会调查、听证制度等完善复出制度的法制化，建立公众——回应载体——政府——公众的回应流程系统。“问题”官员在群众认可的基础上，依据回应流程系统向群众做一个复出程序说明。充分发挥人大、民主党派、非政府组织的实体监督作用，使其决定或参与复出制度设计，而政府回应必须有理有据有节。其次，要强调信息公开。作为政府与公众互动桥梁的回应载体信息公开系统肩负着“复出”信息上情下达、推进“自下而上”责任制建设的重任。要建立信息公开系统，形成包括信息收集网络、信息定期发布机制、反馈机制、评价机制等在内的一体化“复出”信息体系。北京、上海、深圳等地开展的电子政府建设不失为一个有效手段。

    三、制度化、常态化的关键——统一的问责立法

    一项制度要成为人们长期遵守的规范，体现在社会日常生活中，为其立法是关键。正如Dunleavy P.认为，如果政府普遍缺乏正式的规范结构，那么坚守职责就会变得更加困难。国外开展官员问责制的理论和实践即为例证。美国的《政府道德法案》（1978）、日本的《国家公务员法》（1947）、《国家公务员伦理法》（1999）都很好地、长期地约束了政府及其官员行为，达到了问责效果。虽然我国也已有《中华人民共和国公务员法》、《党政领导干部辞职暂行规定》等多项全国性法律法规规范官员问责行为，各地也出台了许多地方性行政问责法规规定，然而这些法规良莠不齐，标准含糊笼统，执行效果较差，不是专门的行政问责法律法规，难以真正起到以儆效尤、制度性威慑作用，与制度化、常态化的自身要求和国外实践相差甚远。制定统一的行政问责法已势在必行。

    作为我国立法机构的全国人大及其常务委员会、地方各级人大在问责法律法规制定中起着关键作用，要求“政府行使权力的所有行为，即所有影响他人法律权力、义务和自由的行为都必须说明它的严格的法律依据”，并且“政府必须根据公认的、限制自由裁量权的一整套规则和原则办事”（威廉·韦德著，徐炳等译：《行政法》，中国大百科全书出版社1997年版），亦即问责要有法律依据并按照法律法规进行问责。立法机构应在深入调研、批判地继承原有法律法规基础上，广泛征集民众、专家学者、民主党派、企业、非政府组织的意见，就问责的主客体、标准、程序、范围、形式、救济等内容展开严密论证，以立法形式对相关法律法规加以“整合”，待时机成熟后出台统一的行政问责法。在此过程中，确立人大的问责主体地位、权限和权威，以异体问责为主、同体问责为辅，赋予人大、民主党派、新闻媒体、法院对政府、执政党的问责实体权力，给予其法律地位，解决其“集体无意识”、“话语缺失”现象；健全问责程序，明确党政之间、正副职之间、不同部门之间的责任认定程序、操作程序，建立问责启动程序和回应程序，就问责启动的时间、地点、事由、方式和回应的形式、载体、制度设计等进行程序设定；扩大问责范围，把决策环节的决策失误、用人失察等内容，执行环节的执行不力、效率低下等方面，监督环节的监督失效、查究不力等纳入问责法律体系中；厘清官员复出机制，完善官员问责救济制度。

    在当前行政主导模式下，可考虑先建立健全操作性强的、统一的行政首长问责法律法规，按照循序渐进、客观、科学的原则，对行政首长的权力和责任进行限定、划分，明确问责事由标准、程序、范围等环节，在此基础上参照上述内容制定统一的行政问责法。  

    来源：《理论前沿》