中国监狱检察制度的改革与完善（下）

　　三、监狱检察制度的改革与完善

　　（一）调整监狱检察的监督内容和监督重点

　　1．针对监企分开改革，调整检察监督的内容

　　监企分开后，监狱检察应当将与刑罚执行和监管活动有关（包括监狱企业）的职务犯罪案件都纳入管辖范围。虽然监企分开，但是监狱仍然要组织罪犯从事生产，而监狱的生产活动与通过劳动改造罪犯的执行活动密不可分，劳动改造也是刑罚执行的内容，因此检察机关仍然需要监督监狱的生产活动。如果企业的工种安排、劳动时间、劳动强度等侵犯了罪犯的合法权利，或者不利于对罪犯进行改造，检察机关有权进行监督并提出纠正意见。

　　2．与监狱布局调整相适应，调整监狱检察的监督重点

　　除了传统的监狱检察重点即罪犯的减刑、假释、暂予监外执行等刑罚变更执行活动监督仍然要坚持以外，检察机关还要根据监狱的类型和在押犯的类型调整监督重点。首先，根据监狱的戒备等级调整监督重点。监狱布局调整后，国家将按照高度、中度、低度三个戒备等级对监狱进行分类建设和管理，那么检察机关对这三类监狱的监督就应该有所区别。在监管活动检察监督方面，检察机关应该重点监督高度和中度戒备等级的监狱，在检察中侧重防止罪犯的脱逃、越狱、暴动等，预防监狱警察私放罪犯、失职致使在押人员脱逃等职务违法犯罪行为的发生。同时，通过立案监督和侦查监督工作，注重打击罪犯的又犯罪行为，维护监狱的安全稳定。而对于低度戒备等级的监狱，检察机关则可以通过巡回检察的方式，重点监督监狱办理罪犯的外出工作、保外就医、回家探亲等活动。其次，要根据监狱押犯的类型不同调整检察监督重点。监狱分类管理、分类关押罪犯后，检察机关对于关押暴力犯罪罪犯、涉毒罪犯、重刑罪犯、职务犯罪罪犯的监狱和监区，要重点监督这些罪犯的减刑、假释、暂予监外执行等刑罚变更执行活动，防止和减少违法、不当减刑、假释、暂予监外执行的发生。对于关押女犯、未成年犯、特殊病犯、老残犯的监狱和监区，要注意侧重保护这些特殊罪犯的合法权益，保护他们在劳动、教育、就医和获得公平减刑、假释、暂予监外执行机会等方面的权利。

　　3．适应监狱行刑社会化的要求，完善监外执行检察监督机制

　　随着宽严相济刑事政策的贯彻落实和行刑社会化、非监禁刑的扩大适用，检察机关应该进一步加强对监狱罪犯的监外执行的检察监督。一是加强对监狱罪犯假释、暂予监外执行适用的监督。对于监狱的假释和暂予监外执行等刑罚变更执行活动，进行全过程和同步监督，防止出现违法、不当假释和暂予监外执行情况的出现。二是加强针对监外执行罪犯交付执行脱节的监督，预防和减少监外执行罪犯脱管漏管问题。三是在社区矫正试点中加强监所检察监督工作。在公安机关为法定主体，司法机关为执行主体的社区矫正主体二元化情况下，检察机关应该探索社区矫正检察监督的对象和范围，根据有关政策和文件精神认真负责地开展社区矫正的法律监督工作，同时积极进行调查研究，适时向立法机关提出完善社区矫正及法律监督方面的立法建议。

　　4．适应监狱改革的趋势，积极研究探索拓展监狱检察的内容

　　随着监狱改革的深入进行，监狱的执法规范化程度和监狱警察执法的文明化程度越来越高，监狱的工作重心也由保持监狱监管秩序稳定和重视生产经营活动向提高罪犯教育改造质量方向调整。在这种情况下，违法减刑假释保外就医、体罚虐待罪犯、徇私舞弊等违法犯罪问题也会越来越少，检察机关打击罪犯又犯罪的任务也会越来越轻，传统的检察监督内容和任务大大减少，因此监狱检察的重心和内容需要重新进行调整和扩展新的领域。检察机关应该把对监狱罪犯教育改造质量的监督纳入新的检察监督视野。因为监狱的职责不仅是要关押惩罚罪犯，其更为重要的职责是要通过劳动、教育、思想感化等手段改造罪犯，使他们成为能够重返社会的新公民，罪犯教育改造质量的高低是衡量监狱执法水平和工作效果的主要体现。传统的纠正违法和检察建议等监督手段在此已经很难发挥作用，检察机关可以考虑建立对监狱罪犯改造质量的评估制度，对每一所监狱的罪犯改造质量进行年度考核评估，并排出名次，指出其存在的问题和改进建议。

　　（二）推进监狱检察规范化和制度化建设

　　实践证明，监狱检察中的派驻检察方式和巡回检察方式各有利弊，因此，完善监狱检察的工作模式，必须扬长避短，克服派驻检察方式和巡回检察方式的缺点弊端，发挥二者的优点，建立派驻检察与巡回检察相结合、以派驻检察为主的监督工作模式。

　　1．完善派驻检察方式，解决“派而不驻、驻而不察、察而不深”的问题

　　派驻检察要求检察人员近距离接触监狱警察和罪犯，了解监狱刑罚执行和监管活动中的“第一手资料”，同时发挥现场监督、即时监督的效果，发挥监督威慑、预防违法的作用。一要落实派驻检察干警需深入“三大现场”进行巡视的制度。通过日常的巡视发现监狱在刑罚执行和监管执法工作中存在的问题，发现侵犯罪犯合法权益的违法问题。二要建立和落实罪犯约见检察官制度。检察机关必须畅通罪犯的权利诉求渠道，使他们能够正常地进行申诉、控告和举报，反映问题。检察官也可以通过罪犯的约见谈话，了解监督信息，发现违法行为。三是建立和完善检察官谈话制度。派驻检察官要定期或者不定期地与罪犯、罪犯的亲属、刑满释放人员、监狱警察开展谈话，通过谈话了解和掌握更多的监督信息。

　　2．建立和落实派驻检察干警定期轮岗交流制度，有效解决“同化”问题

　　实践中，派驻监狱检察人员如果长时间在某一监狱工作，容易与监狱警察形成熟人关系，对监狱存在的违法问题视而不见、听而不闻，或者虽然发现了违法行为、监狱警察的职务犯罪线索，但是顾及人情关系或者自己也是利害关系人，而不敢监督。因此，解决派驻检察人员的同化问题和不敢监督、监督不力的问题，必须建立和落实派驻检察干警定期轮岗交流制度。

　　3．探索巡回检察方式的经验，完善巡回检察工作机制

　　通过制定规范性文件，规范巡回检察工作机制，明确规定巡回监狱检察的适用对象，检察监督内容、监督手段具体化。我们认为，一是巡回检察的适用对象只能是常年关押人数少于500人的小型监狱和低度戒备等级的监狱。对于大中型监狱和高度、中度戒备等级的监狱，应该实行派驻检察的方式。二是巡回检察监督的重点应该放在维护罪犯合法权益、安全防范检察、预防监狱各类事故发生和减刑假释的监督上。三是检察的次数和时间，检察人员到监狱进行巡回检察，每月时间不少于三次。巡回检察可以采取定期检察与不定期检察相结合的方法。四是对检察内容进行细化。

　　（三）夯实监狱检察基层基础工作

　　1．根据监狱布局调整和监狱检察工作的需要，新建、撤销派驻监狱检察机构

　　监狱的“建、迁、撤”必然会带来派驻检察机构的设置与调整。对于因监狱的搬迁、撤销而失去属地管辖监督权的派驻检察机构，包括派出检察院和派驻检察室，应该予以撤销，或者随监狱一起搬迁和更名，同时调整隶属关系。对于因为监狱的搬迁、新建而获得属地管辖监督权的，应该重新设置检察机构。与监狱布局相协调，监所派出检察院的设置应及时调整。监狱布局调整后，因监狱的搬迁和新建，一些地区特别是大城市郊区监管场所相对集中，在押人员增多，该城市检察院承担的监狱检察任务十分繁重，可以考虑建立专门的派出检察院，履行辖区内所有监狱的检察监督职责。按照1984年11月最高人民检察院《关于劳改劳教检察派出机构的几个问题》的规定，对于罪犯人数5000以上的监狱或者监狱较为集中的地区有条件的均可以设置派出检察院。对于一个市院同时派出两个以上派出检察院的，应该合并成一个派出检察院，统一担负该地区所有监狱等监管场所的检察任务。

　　2．理顺监所检察体制，加强派驻检察机构建设

　　派驻监狱检察室和派出检察院是检察机关开展刑罚执行法律监督最基本的组织形式，只有理顺监所检察体制，才能充分发挥派驻监狱检察机构在监所检察工作中的基础性和主力军作用。

　　首先，解决检察机关与监狱之间监督不对等的问题。要解决对等监督问题，必须认真落实2007年3月最高人民检察院下发的《关于加强和改进监所检察工作的决定》（以下简称《决定》），实行《决定》第二十条规定的派驻监狱检察“县改市改革”。对于采取巡回检察方式的，一般也应该由市级人民检察院对监狱进行巡回检察。这样，就基本解决了由基层检察院行使监狱监督权而产生的不对等监督问题。其次，理顺派出检察院与派出它的检察院的关系。根据《决定》第十九条的要求，监狱派出检察院应该由派出它的检察院领导和管理，具体业务工作应该接受派出它的检察院监所检察部门的统一指导。再次，理顺派驻监狱检察室与派出它的人民检察院监所检察部门之间的关系。各地检察机关应该贯彻落实《决定》第二十条的规定，派驻监狱检察室由派出它的人民检察院监所检察部门进行业务管理和指导，驻监检察室的主任应该由监所检察部门的负责人或者相当级别的检察官担任。

　　3．加强派驻检察机构的硬件建设特别是信息化建设

　　检察机关在监狱布局调整的同时，派驻检察室或者派出检察院应当与新建、迁建、改扩建监狱做到同步规划、同步建设、同步搬迁，搞好派驻检察机构的硬件设施建设，改善办公条件。各地检察院应将派驻检察机构的基础建设纳入检察机关基础设施建设总体规划，按照科技强检的要求为派驻检察机构配备必要的交通、通讯设施和器材装备；积极推进派驻检察机构的“两房”建设，解决好办公、办案、专业技术用房和干警住宿用房；认真落实派驻监狱检察人员的补助，为派驻检察人员有效开展工作创造必要的条件。

　　信息化是人类工作手段的一大变革，在工作中利用信息化资源，可以极大地提高工作效率和工作质量。在监所检察工作中，加强信息化建设十分重要。从某种程度上说，检察机关特别是派驻检察室与监狱实现微机、监控设施联网就像是延长了检察人员的手臂，扩大了检察人员的眼睛视野，使联网的微机和监控设施成为派驻检察人员的“千里眼”。监狱检察信息化建设主要应该做好两个方面的工作：一是要实现监所检察部门主要是派驻检察机构与监狱的微机联网，实现信息共享，通过联网掌握罪犯刑罚执行、监管改造等方面的全面信息，实现对监狱执法的全程动态监督。二是要购置和使用检察机关独立的监控设备，对监狱的监管情况实行24小时实时监控，保存必要的音像证据，检察人员可以随时通过监控设备了解监狱的监管情况，也可以调取以前的监控录像，以便发现监狱及其警察的有关违法信息。

　　4．加强监所检察队伍建设，提高派驻检察人员监督能力

　　监狱检察工作是一项综合性检察工作，人们形象地把监所检察部门比喻为“小检察院”，就是因为监所检察业务涵盖了检察机关的大部分职能，它既有刑罚执行和监管活动的检察监督，也有查办监管干警职务犯罪，还有对罪犯又犯罪案件的立案监督、侦查监督、审查起诉，以及办理罪犯的申诉、控告、举报等工作。派驻检察人员要履行好上述职能，必须熟悉与上述各方面工作相关的法律业务知识和办案程序，做监狱检察工作的业务专家和专才。同时，监狱检察是对监狱的刑罚执行与监管活动进行监督，因此派驻检察人员必须熟知刑罚执行与监管活动的法律知识，做监狱工作方面的专家和内行。另外，派驻检察人员还要有良好的综合文字能力、协调沟通能力、化解疏导矛盾的能力等各种能力。一是优化驻监检察队伍的人员结构。二是通过教育培训、严格管理提高派驻检察人员的综合素质和监督能力。三是适当增加派驻监狱检察人员的编制。

　　（四）完善检察纠正违法和检察建议制度

　　完善刑罚执行检察监督中的检察纠正违法制度，应该坚持两个原则：一是有利于发挥检察机关法律监督职能的原则。法律不能仅仅赋予检察机关形式上的纠正违法权，还要规定赋予检察机关对违法行为的调查权等监督手段和措施，同时，还要强化检察机关纠正违法通知的执行力和强制性，这样才能保证监督实效。二是程序制约原则。完善纠正违法制度要增强纠正违法制度的程序理性和民主性，防止检察机关法律监督权的滥用和专横，使纠正违法制度符合程序正义。

　　1．赋予检察机关违法行为调查权

　　纠正违法，首先是发现违法，而要发现违法，必须赋予检察机关调查权。检察机关如果没有调查就不可能发现违法，取得证据。检察机关不仅要有职务犯罪侦查权，而且对于监狱刑罚执行和监管活动中的违法行为也应该有调查权，这是保持检察权的完整性、有效发挥检察监督职能的必需。因此，建议法律明确规定：“人民检察院有权对监狱的违法行为进行调查。人民检察院在调查违法行为时，有权要求被调查的机关和人员提供有关的文件、卷宗等材料；暂予扣留、封存可以证明违法行为的文件、卷宗等材料；要求被检察的机关和人员就检察事项涉及的问题作出解释和说明；责令被检察的机关和人员停止违法行为；要求有关部门和人员协助调查。人民检察院在违法行为调查活动中，应当听取被检察的机关和人员的陈述和申辩。”

　　2．赋予检察机关确认违法和检察建议权

　　检察机关发现监狱及其工作人员在刑罚执行和监管活动中的违法行为，对于可以纠正的，应当通过提出纠正违法意见要求有关机关予以纠正；对于确属违法但是根本无法纠正的情形如何处理，法律没有规定。例如，对于已经实施完毕的监狱警察殴打虐待罪犯的行为，通过提出纠正违法意见也无法纠正，但是如果不去监督，那么检察机关的监督就不彻底。因此，我们认为，法律应该赋予检察机关确认违法和提出检察建议的权力，规定：“人民检察院对于监狱及其工作人员的违法行为，认为无法纠正的，应当予以确认。认为监狱的工作人员违反法律应当给予行政处分的，应当依法向主管机关发出给予有关责任人员行政处分的检察建议。对于人民检察院提出的检察建议，有关机关无正当理由的应当采纳。”

　　3．规定检察机关提出纠正违法意见必须说明理由

　　随着法治国家建设进程的加快，司法公正和程序正义理念的增强，加强法律监督的说理已经成为实现检察监督职能的必然选择，也是检察机关落实检务公开、提高法律监督水平的需要。法律监督说理是“检察机关自觉接受监督，阳光司法、理性司法和文明司法的体现”，它有利于促进司法公正，促进监督程序的和谐，特别是执行机关之间关系的和谐，消除被监督者的抵触情绪，使监督者和被监督者之间的互相配合、互相监督的机制更加理性和民主；同时这也是对法律监督机关的一种约束。检察机关向监狱等被监督机关发出《纠正违法行为通知书》时，应该“把事实彻底查清，把证据搞实，把法律依据弄准，使被监督对象易于接受，便于整改”。因此，建议法律明确规定：“检察机关提出纠正违法意见，应当说明监狱或者其工作人员的违法事实、理由和法律依据。”

　　4．规定监狱执行检察机关纠正违法意见的义务

　　解决检察监督的权威性问题，应该通过设定被监督者接受监督的义务和违反义务可能引起的法律后果来实现。只有这样，才能增强检察机关纠正违法通知书的执行效力，使检察机关的监督手段“硬起来”。因此，建议法律规定：“对于人民检察院依法提出的纠正违法意见，监狱及其工作人员应当予以纠正，并将纠正情况书面通知人民检察院。对于无正当理由拒不纠正的，应依法追究有关责任人员的法律责任。”

　　5．完善对纠正违法意见异议的解决机制

　　当被监督者对监督者的决定有异议时，法律应该设定一个异议解决机制，这是被监督者和监督者之间互相监督的体现，也是监督机制理性化和民主化的体现。对于监狱不服人民检察院的纠正违法意见的救济程序，可以借鉴刑事立案监督中公安机关“复议＋复核”制度的规定，即：监狱认为人民检察院提出的纠正违法意见不当的，可以自收到通知之日起七日内向人民检察院申请复议。如果人民检察院经过复议决定维持原意见的，可以向上一级人民检察院申请复核。上一级人民检察院应当立即复核，作出是否变更原纠正违法意见的决定，并通知下级人民检察院和监狱执行。

　　（本文为最高人民检察院监所检察厅课题组创作，成员为白泉民、刘颖、尚爱国、陈梦琪、迟艳薇）