潘平只做强势股:中国农村村民自治制度的民主属性何以成立

王金洪
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摘要：村民自治制度在中国农村10多年的实践表明，民主是村民自治制度的基本属性，这一属性从根本上影响着村民自治制度在农村的发展型态。村民自治制度的民主属性具体表现为：以基层民主化为制度目标，以“四个民主”（民主选举、民主决策、民主管理、民主监督）为制度内容，以代议制民主形式为制度原型，以村治法理化为制度结果。村民自治以民主为取向的发展，既包括了形式化的民主，也包括了实质性的民主；既包括了程序性的民主，也包括了结果性的民主。因此，民主作为一种制度属性，是评判和考量中国农村村民自治制度前期阶段社会绩效的基本尺度。关键词：村民自治制度民主属性制度目标制度内容制度形态制度结果
村民自治制度作为人民公社解体以后农村基层的一种新组织形态，是农村社会、经济、文化发展的内在需求与国家支持、引导合力作用的结果。为什么国家要尊重农民的首创，并且通过立法的形式认同和推广农村村民自治制度？对于这一问题，国内从事农村问题研究的学者从不同的角度揭示了村民自治制度的实施动机或制度取向。有人认为，中国农村村民自治制度的建立，最初是出于一种功能取向，即克服传统人民公社体制下农村生产大队“国家经纪人模式”的固有弊端，防止国家代理人半官僚化和以权谋私，摆脱国家政权内卷化所导致的功能障碍和效率递减，实现农村基层组织向正规化、合理化的现代行政体系转型。正是基于这种功能取向，形成了农民、地方政府和农村基层党组织“三管齐下”的现行村政运行机制①。有人则认为，农村村民自治制度的建立，是出于一种秩序取向。人民公社解体以后，中国各地农村陷入一种混乱无序的状态，农村基层的公共权力和组织形式都处于一种“真空”状态，针对这种情况，国家面临的紧迫任务是重建农村社会秩序。因此，国家首先考虑的是支持、推广某些地方农民率先建立起来的“村民委员会”这一组织形式，而不是优先考虑确立“村民自治原则”。②另外，有较多的论者认为，中国农村村民自治制度的建立，是出于一种民主取向。民主取向论者大都认为，村民自治制度的建立，是我国农村政治关系变革和农村社会主义民主法制建设的必然要求；是农民民主意识和民主能力提高的必然结果；实行村民自治是为了更好地保障八亿农民当家作主的民主权利。因此，村民自治制度是一种直接的社会民主制度，是社会主义民主最广泛的实践。③上述几种不同的观点，主要是立足于探寻村民自治制度建立的初始动机，而其立论的依据，则主要是人民公社解体以后不同时期农村面临的不同任务。因此，无论是功能取向、秩序取向，还是民主取向，都可以视为对中国农村实行村民自治制度初始动机的看法。本文关心的重点不是实行村民自治制度的初始动机，而是村民自治制度建立以后这一制度所具有的基本属性，即村民自治制度的民主属性何以成立的问题。
从制度运行的基本要求看，村民自治制度要想保持理性、有效和合规则的运行状态，至少必须具有民主取向、自由取向和效能取向三个方面的基本取向。首先必须肯定的是，中国农村村民自治制度具有民主取向。从村民自治制度实行以后10多年的经验与事实来看，中国农村村民自治制度的民主取向显而易见。民主取向的确立，使得村民自治制度在进入实际运行以后具有了鲜明的民主属性。村民自治制度的民主属性具体体现在以下四个方面：
1.制度目标：基层民主化
尽管人民公社解体以后，最早在农村建立村委会的几个地区农民的动机各有不同，但是，一旦这一制度形式受到国家认可并以立法的方式予以规范、以政府的力量加以推行之后，它便被赋予了一个统一而又明确的制度目标：实行基层民主化。这一目标的确立，经过了中国共产党第二代和第三代领导集体两代领导人的努力。1987年8月，邓小平在同意大利共产党领导人约蒂和赞盖里会谈时就指出：“把权力下放给基层和人民，在农村就是下放给农民，这就是最大的民主。我们讲社会主义民主，这就是一个重要内容”。④彭真在担任全国人大常委会委员长时，积极支持实行村民自治制度，逐步从重视村委会组织在维护农村社会秩序方面的功能转向了重视村民自治制度对扩大基层民主，发扬社会主义民主的意义。在谈到实行《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》的意义时，彭真指出：“旧中国留给我们的，没有什么民主传统，我国民主生活的习惯是不够的。这个问题怎么解决？还是要抓两头：上面，全国人大和地方各级人大认真履行宪法赋予的职责，发扬社会主义民主；下面，基层实行直接民主，凡是关系群众利益的事，由群众自己当家、自己作主。上下结合，就会加快社会主义民主进程”。⑤1990年9月，国家民政部发布了《关于在全国农村开展村民自治示范活动的通知》，标志着村民自治制度进入正式的运作阶段。尽管村民自治制度有了国家意志和政府力量的介入，但它的基本取向仍然是强调“加强基层民主政治建设”。1997年，在中共十五大报告中，江泽民代表中共第三代领导集体，对实行村民自治制度也予以了充分的肯定和支持。江泽民指出：“扩大基层民主，保证人民群众直接行使民主权利，依法管理自己的事情，创造自己的幸福生活是社会主义民主最广泛的实践”。⑥他还进一步具体强调，在基层群众性自治组织中，要健全民主选举制度，实行政务和财务公开，让人民群众参与讨论和决定公共事务和公益事业，对干部实行民主监督。从两代中共领导人的观点来看，都把实行村民自治制度同实行基层民主化联系起来，确定了民主取向作为村民自治制度的制度目标。2.制度内容：“四个民主”
实现基层民主化作为村民自治制度的目标取向，只是确立了民主取向的“应然”，但是，农村基层民主要变成一种“实然”状态，必须在村民自治的制度过程中通过一系列可操作的规则和程序来加以体现。因此，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条明确规定，村民委员会“实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”。（简称“四个民主”）“四个民主”是涉及村民自治制度的具体内容，是民主取向在村民自治制度运行各个环节、各个阶段的具体体现。经过10多年的努力，中国村民自治制度实施过程中的“四个民主”逐渐由虚变实、由外在表象化变得内在本质化，进入可观察、可检测、可评估的“实然”状态。
民主选举，指村民直接选举产生村民委员会组成人员。根据《村民委员会组织法》的规定，村民委员会主任、副主任和委员由村民直接选举产生，任何组织或个人不得指定、委派或撤换村民委员会成员。村民委员会每届任期为3年，任期届满要及时举行换届选举。村委会成员可以连选连任。在村选举中，凡年满18周岁的村民，除依法被剥夺政治权利的以外，均享有选举权和被选举权。村委会成员的当选必须在本村有选举权的村民过半数参选、在参选村民中获得过半数的选票。村选举采用无记名投票、设立秘密写票处、公开计票、当场公布选举结果的方式进行。民主选举的主要步骤包括成立选举委员会、宣传动员、选民登记、接受候选人提名、确定候选人、介绍候选人、候选人在正式投票前开展竞选活动、选举投票、公布结果等一系列具体环节。民主决策，指涉及村民利益的村内重大事务由村民参与决定。《村民委员会组织法》规定，由村民会议决定的事项主要包括：1.乡统筹的收缴方法，村提留的收缴和使用；2.本村享受误工补贴的人数及补贴标准；3.从村集体经济所得利益的使用；4.村办学校、村建道路等公益事业的经费筹集方案；5.宅基地的使用方案；6.村民会议认为应当由村民会议决定的涉及村民利益的其他事项。除此之外，民主决策还体现在村民会议制定、修改村民自治章程、村规民约等方面。在实际运作中，有的村因为人口较多，加上村民生产经营方式与时间安排难以统一，因此，一些省份创造性地建立了村民代表会议或户代表会议，代行村民会议职权，从而有利于民主议政和参政的效率。民主管理，指村民通过一定的法规制度，参与农村事务的管理。《村民委员会组织法》第二条指出：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”。这一规定，反映了村民是农村公共事务和村民个人事务的主体，村民委员会是村民行使农村公共事务管理权的组织载体。这一规定改变了人民公社时期农村干部是管理主体、广大农民是被管理客体的管理体制。民主管理的实行意味着，农村内部事务的管理权并不是少数村干部的特权，而是属于全体村民共同、平等享有的权利。民主监督，指村民对村民委员会的组成人员及行为进行广泛监督。《村民委员会组织法》法定的民主监督形式包括：1.村委会向村民会议负责并报告工作，村民会议每年审议村委会的工作报告，评议村委会的工作；2.经村民会议或村民代表会议讨论决定的事务的实施情况、结果，由村委会向村民公布并接受村民监督；3.实行村务公开制度，主要包括：国家计划生育政策的落实方案；救灾救济款物的发放情况；水电费的收缴以及涉及本村村民利益、村民普遍关心的其他事项；4.本村五分之一以上有选举权的村民联名，可以罢免村委会成员。民主监督权的实行，使村委会成员不敢随意以权谋私，侵占集体和村民合法利益；有利于增强村级治理的透明度，使村干部赢得群众的信任；有利于促使村干部努力工作，为村民多办实事好事，激发村干部的进取精神。
3.制度形态：代议民主制
中国农村村民自治制度作为一种以民主取向为重点的基层组织形式，不仅有制度过程中以“四个民主”为内容的实质民主，而且有制度架构上以代议制为原型的形式民主，这种形式民主通过一系列复杂化的制度架构得到了体现，超越了人民公社体制下生产大队、生产小队简单的村级组织结构。从现代政治学的观点来看，社会结构的分化和组织体系的复杂化本身就是政治发展和现代化的重要特征。⑦因此，以代议制为原型的村民自治制度架构并不是国家力量嵌入乡村社会的结果，而是农村基层政治民主化发展进程的必然选择。中国农村村民自治制度的基本架构是：村民会议是村最高权力机构，不召开村民会议时，由村民代表会议代行村民会议职权。村民委员会和村民小组是村民自治组织的工作机构，执行村民会议或村民代表会议的决定，对它负责，并接受监督。村民委员会由村主任、副主任、人民调解员、治安保卫委员、妇女委员、公共卫生委员、村民小组组长等成员组成，所有村委会成员都必须经过民主选举产生。村委会成员的权力来自村民的授予，村民有权撤换或罢免不称职的村委会成员。上述内容充分反映出，村民自治制度的基本架构具有代议民主制的属性。尽管法理上将由全体村民参加的村民会议确立为村最高权力机关，但事实上，这一最高权力机关难以经常性地发挥作用，行使权力。而农村实际的状况是由少数有热心、有能力、有知识的村民代表参政议政，讨论和决定村内事务，扮演村议事机关和决策机关的角色，由村委会行使执行权，扮演村级行政机关的角色。议行分离，并由前者监督制约后者，这种制度架构是近代以来国家政治统治领域代议民主制的典型特征。从这个意义上看，中国农村村民自治制度并不完全是直接民主，也具有间接民主的特征，是直接民主与间接民主的混合体。村民自治制度架构的代议民主化，一方面有利于村内决策权和管理权相对集中有效地行使，保证村政的权威性，另一方面，也有利于克服决策和管理中的分散主义，防止村庄治理走向无序状态。4.制度结果：村治法理化
德国著名学者马克斯。韦伯在分析社会统治的类型时，按照不同的公共权威赖以形成的合法性基础，划分出传统型、魅力型和法理型三种基本统治类型。其中，传统型权威实行统治的合法性根据是“历来如此”的惯例与仪规；魅力型权威实行统治的合法性根据是个人禀赋与超凡能力；法理型权威实行统治的合法性根据是法律、理性规则与制度。⑧以韦伯的权威分类理论来观察人民公社解体以后中国农村治理的权威类型，可以发现，80—90年代农村宗族势力的兴起及其对农村基层社会的控制属于传统型权威统治；以“能人”“强人”为代表的新兴乡村精英对农村治理权的控制则属于魅力型统治。经验证明，农村传统型权威与魅力型权威的统治都不符合新时期农村社会发展的实际需要，都没有合理地解决村治合法性的问题。农村社会经济的发展需要实现由传统型权威和魅力型权威的管治向法理型权威管治的转型。⑨根据马克斯。韦伯的观点，在国家政治领域，法理型的权威统治必须实行合议制与权力分立，实行代议制，遵循协商一致原则或者多数决定规则。而在非统治型团体中实行行政管理时，一般的技术手段应包括：1.任职期限短，尽可能只在两次成员大会期间任职；2.随时有罢免权（撤职）；3.轮流执政原则，使得每人都有机会轮到，亦即避免专业知识和被封锁的公务知识具有权力地位；4.由成员大会对职务执行方式确定严格命令式的委托；5.有严格的义务向成员大会报告工作；6.有义务向成员大会或一个委员会就任何特殊的和没有规定的问题呈交报告，等等。⑩
中国村民自治制度从试行到全面推行的过程，是村治权威类型从传统型、魅力型转向法理型的过程。民主选举、民主决策、民主管理、民主监督“四个民主”的实行，使村政管理引入了多数决定规则、协商一致原则、轮换制原则、罢免机制以及责任义务规则。村民会议、村民代表会议的决策权、监督权同村委会执行权的分立和制约，有利于防止乡村权力再度陷入传统型权威和魅力型权威的控制之中，使公共权力的行使循着理性化、规则化的方向进行。正是从这个意义上看，村民自治制度的实施结果是促进了农村村治权威的法理化。
从制度目标、制度内容、制度形态和制度结果四个方面来看，中国农村村民自治制度在民主方面确实取得了较大的进展，这些进展既包括了形式化的民主，也包括了实质性的民主；既包括了程序性的民主，也包括了结果性的民主。所以，村民自治制度的实施是一场广泛而又深刻的民主实践，民主是中国农村村民自治制度的基本属性，对村民自治制度前期阶段社会绩效的评判和考量应当首先从民主的角度出发。当然，民主并不是村民自治制度的终极目标，民主也不能解决中国农村的所有问题，它还需要借助其他相应的制度和技术，拓展新的制度空间。村民自治制度的下一个目标应当是实行农村的科学决策和科学管理，进一步保障农民的自由权利，实现农村社会的良性发展，真正走向善治。
注释：
①沈延生：《村政的兴衰与重建》，载《战略与管理》1998年第6期，第11页。
②徐勇：《中国农村村民自治》，华中师范大学出版社，1997年12月版，第32页。
③王仲田、詹成付主编：《乡村政治——中国村民自治的调查与思考》，江西人民出版社1999年5月版，第1—3页；徐勇，前引书，第1—14页；梁骏等编著：《村民自治——黄土地上的政治革命》，中国青年出版社2000年1月版，第4——7章；郭正林：《中国村政制度》，中国文联出版社1999年11月版，第7章。
④《邓小平文选》第三卷，人民出版社1993年版，第252页。
⑤《彭真文选》，人民出版社1991年版，第608——609页。
⑥江泽民：《高举邓小平理论伟大旗帜，把建设有中国特色社会主义的事业全面推向21世纪》。
⑦[美]塞缪尔。亨廷顿和乔治。I.多明格斯，“政治发展”，载《美国政治学手册精选》，汉译本，商务印书馆1996年版，第202——203页。
⑧详细的论述可参阅[德]马克斯。韦伯：《经济与社会》，上卷，第3章。商务印书馆1997年12月版。
⑨参阅徐勇：《从“能人”治理到法治：中国农村基层治理模式的转换》，武汉，1995年5月，中国政治学会年会论文。
⑩马克斯。韦伯，前引书，第321页。
来源：中国农村研究网      来源日期：2002-9-19       本站发布时间：2002-9-19