掠木行动影音先锋:基于信用模型的食品药品信息化监管系统研究与设计

[摘要]本文在分析了一些发达国家的食品药品监管模式的基础上，针对目前我们现行监管模式中存在的问题和不足，对探索新形势下监管模式的必要性进行了研究。并根据市场经济条件下食品药品监管的特点，结合信息化技术，提出了基于信用模型的食品药品信息化监管新模式，并对食品药品的信息化监管系统进行了设计。笔者认为，本文提出的监管模式和信息系统能在一定程度上克服目前信息严重不对称造成的监管滞后性和弱有效性，在预防、监督、追查、应急处理和处罚等环节上充分发挥信息技术的优势，提高对食品药品的监管效率。

[关键词]  信用模型    监管机制    动态搏弈    食品药品

我国目前正处于社会主义市场经济的初级阶段，食品药品市场作为市场经济的一个组成部分，也正处于起步阶段，食品药品产业快速发展，产量逐步增加，食品药品使用的安全问题与人民群众的健康和生命的矛盾突出显现，由于各种经济利益的驱使，在其生产经营中会也时常出现一些违法违规的行为，有的已严重地损害了民众的利益，甚至造成了对人体的伤害。随着我国市场经济建设的深入，近年来有关食品药品安全的事件不断发生，如河北"红心鸭蛋"、山东"多宝鱼"和"齐二药"假药、"欣弗"劣药事件、陈化粮事件、河北"黑心肉"、广东佰易免疫球蛋白事件等，对人民群众的健康和生命造成了极大的危害。因此必须建立一种有效的监管模式和机制，来规范食品药品的生产经营行为、来监督食品药品的市场流通、来批评揭露食品药品生产经营中的违法违规行为、来发挥社会监督作用以及来引导教育群众依法维权和安全消费。

一、发达国家食品监管模式分析

食品药品的安全问题已成为当前全球关注的焦点, 各国都在探索并采用措施来加强食品和药品的安全监管工作，美国、欧洲、日本等世界主要发达国家和地区均建立了较为完善的食品安全监管体系，它们的共同特点是：通过对本国食品药品生产、流通、消费等环节特点的观察和实践总结，结合本国的立法体系，建立了较为健全的食品药品安全法律法规体系，为制定监管政策、检验检测标准、质量认证规范、执法惩处程序等提供了强有力的依据，形成广泛的社会监督框架，对违反食品药品安全法律法规行为的机构和个人进行严厉惩处，并以科学为基础对食品药品安全进行风险分析和风险管理。

在健全的食品药品安全法律法规体系的基础上，这些发达国家监管模式不尽相同，以食品监管为例，美国食品质量安全体系的特征是：总统(政府)、国会、法院三个部门权力相互分离与制约，实行食品的联邦、州和地区3 个层次的多方位统一安全监管体系，联邦机构实行垂直管理方式, 对于管辖范围内的事务实行从上到下的“一揽子”管理^[1]，这种管理方式避免了各个环节之间的脱漏或重复, 防止管理缺位导致一个环节出现问题就影响到整个行业。在美国, 若被查出食品安全有问题, 生产商或销售商都会受到处罚, 且要花巨额费用召回相关产品；欧盟在食品的监管上涵盖食物链的全程管理，不少国家和地区纷纷将食品安全的监管集中到一个主要部门, 并加大各相关机构间的协调力度, 以提高工作的效率, 避免了因职能交错造成管理体系混乱，强调“从农田到餐桌”的整个生产经营全过程的有效控制, 监管环节包括生产、收获、加工、包装、运输、贮藏和销售等，并通过全程监管, 对可能会给食品安全构成潜在危害的风险预先加以防范, 避免重要环节的缺失, 并以此为基础实行问题食品的追溯制度；日本实行整合资源统一监管，通过立法，日本成立隶属于内阁府的食品安全委员会，形成了农林水产省、劳动厚生省和食品安全委员会三方协同制衡的食品安全监管体系，并由食品安全委员会负责对食品安全进行独立的风险评估, 审议和监督相关政策的执行情况^[1][2]。日本在食品的传送链中实施了食品标签制, 建立了完善的食品生产、经营记录制度, 保证了从食品生产到销售的每一个环节都可以追溯, 销售的每一类食品都打上了各种标签。

2[4食品药品安全法律法规体系，奠定了实行全方位监管的法律基础，有些、配送等等的销售环节被优化和压缩，很多策法规、解释政策法规、通过对发达国家的食品药品监管模式进行比较可知，这些国家都是在成熟而健全的食品药品监管法律法规的体系上，对机构的设置、职能划分、运行机制、从业人员资质等方面有明确的规定，并建立预警系统、可追溯系统、监测系统、应急系统等，对食品药品生产、加工和流通全过程^[3]，采用先进的监控手段和措施，保证了政府监管有力、国民能享受到安全、卫生的食品药品供应。美国、日本等国家较早应用信息化的监管手段，据资料，到2006年，美国各级政府从网上接到企业和民众提出的申请和报告将超过3.3亿份，政府当局也将在全美各地推出近14000种在线服务；在英国有60%政府机构的互联网服务网站已开通和正在建设，有41%的公众主要通过政府机构的网站接受政府服务。日本政府向国会提出了一项法案，建议把9089种申请及注册表格转到网上处理^[4]。

二、我国食品药品监管模式分析

我国实行食品药品安全监管模式是一种整合政府资源、社会资源、个人资源的综合性监管模式，它是以政府监管为主导，以社会中间层监管为主体，以市场监管为基础，实现制度供给和需求的相对均衡，以降低社会监管成本，实现社会福利最大化、可持续性化的一种监管模式。由于我国长期形成“大政府”和“小社会”的社会结构，政府权力渗透到社会的各个角落，长期以来我国监管处于监管主体分散化的和监管资源的浪费化^[2]，虽然政府主体和社会中间层主体都参与对食品药品安全进行监管，但没有实现监管资源的有效整合和监管主体的多元协调互动。

我国近年来制定了《食品卫生法》、《产品质量法》、《消费者权益保护法》、《中华人民共和国药典》、《中华人民共和国药品管理法》等食品和药品安全法律法规，但这些法律法规存在交叉、重叠、矛盾、空白，对同一食品药品违法行为，法律有不同的规定，有些规定甚至是矛盾的^[2]。 在这样的法律法规基础上，也存在着机构设置重复，监管执法部门职能交叉和多头执法、资源分散且配置不平衡的状况。特别是信息平台的建设不完善，政府部门间不能实现信息资源的共享，行政监管的效率和效能显然不高。

随着我国市场经济的深入建设，食品和药品从生产到进入流通，再到消费都出现了新的变化，特别是在流通市场上，如药品在市场经济的作用下进入零售药店的方式开始发生变化，为了压缩成本，代理、批发、配送等等的销售环节被简化和压缩。因此必须探索新的，适合我国市场经济的食品药品监管模式和监管机制。

为消除行政管理中的弊端，顺应世界电子政务的潮流，我国行政信息化管理已从20世纪80年代末的初期发展向近几年快速发展。政府各部门正在实施将零星分散的部门信息统一采集、分类、编辑，建成中心数据库，实现信息资源共享和办公自动化，使政府高效率、高质量地进行宏观管理和科学决策^[4]。

三、信用模型理论基础

在目前的食品和药品监管模式中，存在信息的对称性问题，即目前监管工作中信息的严重不对称性。监管只是处于被动的监管，不能预先堵截假冒伪劣的食品和药品进入流通环节，只是在出现问题后采取措施进行处理，关键在于我们目前社会的信用体系没有建立，企业和不法商贩和个人，为了经济效益，钻法律法规的空子，制造假药和有害食品，而销售企业和机构为了利益，将这些伪劣商品采购进入流通渠道，最后消费给老百姓。因此，在不断完善法律法规体系，严惩不法商贩的同时，需要建立基于信用体系的食品药品监管模式，这个模式的核心就是通过政府机构建立企业（生产、经营企业）的信用等级，建立群众举报，法定机构检测、认证机构评测等制度，不同的信用等级采取不同的监管策略，对失信企业进行严惩，以此达到构建食品和药品信用体系，提高企业诚信经营的理念，实现对食品和药品的有效监管。

信用是授信人对受信人所做承诺（或双方约定）的信任。狭义的信用实质上是一种经济关系，属于经济范畴；广义的信用包含信用（狭义）和诚信两种内涵，兼有经济和伦理两种属性。信用不是个体行为，而是发生在授信人和受信人之间的社会关系。信用越来越多得影响着经济发展和社会生活，成为一种越来越重要的社会关系。随着信用的发展，信用内涵及其表现形式愈加丰富，信用作为一种社会关系也愈加复杂。在现代社会，信用关系逐步深入到社会生活每一个角落，尤其是经济领域。可以说，现代市场经济实质上是由错综复杂的信用关系所编织而成的巨大网络。

在市场经济的社会活动中,在信息严重不对称的情况下,就需要使用概率统计学机制，通过学习不断修正先验概率和统计结果,按照市场经济中的动态搏弈的模式来建立信用模型^[5]。应用搏弈理论，某企业或个人是否进行违法活动，取决于该项活动给某参与者带来的最大合法收益Ci以及他违反规定带来的最大非法收益Cj之间的差异，即E=Cj-Ci。如过E>0，则该参与者就有动力参与违法活动。而其非法活动承担一旦被监管到或发现需要承担的其违规直接成本C1，违规的间接成本C2（包含对他的惩罚费用），设P为该参与者被监管的概率，即是采取违法活动被发现的概率^[6]，因此可表达为：

从（2）式分析可得，如果P >T，使得企业自愿合法经营食品和药品。监管的主要目的是尽可能使被监管者自觉地不违规, 为此就必须减少T 即是增大违规直接成本C1、违规间接成本C2 ,减小违规额外收益(Cj-Ci)，建立机制加大企业的信用度。

建立基于信用体系的食品药品监管模式，只有通过信息化的手段，使信息全方位、多层次、多渠道、多形式的传递，打破层级管理的传统模式，使管理的结构趋于扁平化，才能体现信用体系监管的效果。

四、基于信用模型的食品药品信息监管系统设计

信用模型的建设需要政府，企业和个人等共同来参与，信用系统关系链条如下所示：

 图1  信用体系关系链

由图1所示可知，目前对于我国信用信息建设和传输阻塞、信用信息使用程度不高出现了信息的严重不对称，因此，需要通过信息化手段来建立信用信息库，消除不对称的现象。通过政府、企业共同建设信用数据库，与企业进行信用信息收集与交换，建设框架如下所示：

                                 图2  政府与企业协作信用系统逻辑结构

根据政府和企业分工合作，建设信用系统的思路，上海市食品药品监督管理局按照信用模型建立了上海市食品药品监管信息系统，系统的设计旨在加快行政许可数据采集系统开发，日常行政审批与监管的数字化、信息化、网络化管理，建立行政审批、行政检查、行政处罚等行政行为的信息化管理，实现动态监管、实时监管和全过程监管的目标。通过监管应用系统和信用数据中心的建设，并利用上海市政务外网，公务网和电信网与企业、相关政府机构和检验检测、评估机构建立直接的联系，实现信用数据的收集、传输和管理，实现各机构之间的协同工作，使资源合理分配，减少监管过程中的重复和遗漏环节，提高监管效率^[7]，整个监管信息系统的总体架构如下图所示：

   图3   食品药品监管信息系统总体架

由图3可知，上海市食品药品监管信息系统是国家食品药品监管系统省市级节点，通过专线网络与国家局连接，可实现WEB和许可信息查询交换应用，并及时获取外地企业的信用信息；通过上海市政务网络与本市各委办信息化系统接口，主要关注与食品、药品有关的一些信息，与各个委、办、局的信息化系统进行交互，共享其中的个案信息，并提供食品、药品专用信息，进行数据交互，共建和共享企业信用信息，并与市、区（县）分局、区（县）食品药品监督所和市局直属单位、区域药检所相互协作，及时监管和获取本市食品和药品的评估和监管信息；在互联网上，利用互联网实现政务公开和为民服务，受理食品药品许可申请，并及时发布食品药品监管信息和结果。

 食品药品监管信息系统建立各项行政监管应用系统，实现许可注册申请管理、行政许可审批管理、行政检查管理、稽查案件管理、行政处罚、技术检测和质量认证与管理，建立流通渠道的实时监控网络，监督上市食品药品的安全。通过GMP、GSP达标等质量控制手段的实施，建立针对市场主体和经营行为的信用管理，对经营者进行信用记录和信用评价，提供行业监管、商誉调查、信息咨询、社会监督等服务，基于信用模式的监管应用系统建设框架如图4所示：

图4  食品药品监管应用软件结构

通过基于信用模型的信息化监管系统建设，进行食品、药品、医疗器械等行政许可的网上受理和审批，建立行政相对人基础信息源，使企业与产品信息相互关联，系统将各部门分散信息转变成全局集中，减弱消除信息不对称现象，从传统的人工监管转变为智能的实时监管、从经验决策判断转变为量化决策支持、从静态信息发布转变为支持实时动态监管和信息发布。一旦出现问题食品药品的信息，信息系统及时反应，监管部门可以快速采取措施；日常动态信息，实时监控，避免风险集聚；定期评定信用等级，把有限的监管资源用在需要加强监督的地方，以降低监管成本。信息化监管系统最终建设成适应各管理层级监管、行政相对人和百姓查询的食品药品信用系统。信息化监管系统将极大提高政府和企业获取信息的能力，提高政府信息公开化程度，提高信息的准确度，为社会监督奠定了坚实的基础。

五、总结与展望

信用是市场经济的重要基础，现代市场经济是建立在法制基础上的信用经济。从目前食品药品监管的实践来看，要从根本上规范食品药品市场秩序，在当前法律法规还不健全的基础上，就需要强化生产经营者和消费者的信用意识，增强自律和自我保护能力，建立一种统一开放、公平竞争、公开透明、规范有序的社会信用体系。通过对信用模式和信用体系的分析，我们认为建设食品药品的信用体系，应按照信用模型建立企业和个人信用服务体系，实现对食品药品从研发、生产、流通、消费各个环节的监管，利用信息技术对食品药品实施行政监管和技术监管，有效整合监管部门所掌握之信息，减弱信息不对称的局面，在此基础上完善与信用有关的食品药品法律法规体系，这将是健全有效监管模式的一种途径。信用体系模式的实施将促进管理理念的重塑和管理流程的再造，有助于建立食品药品集中、统一、分级监管的体制。（源于上海药监局信息中心）