我以为 萱萱下载:香港廉署反贪启示

香港廉署反贪启示              刊于 2010.1.26 参考消息

  “廉署是香港的发展基础”，采访香港廉政公署审查贪污举报咨询委员会委员张仁良时，他反复提及的这句话，与湾仔一家理发店老板苏女士的说法如出一辙；而很爱香港的苏女士的说法是，“香港能成为现在的香港，就是因为有了廉署”。

   苏女士所说的“现在的香港”，是清廉程度在180个国家和地区中排名第12位，且连续16年被评为全球最自由经济体的香港。而时光倒退34年也即廉署成立前的香港，还是个“如果不给消防员好处，即便大火吞噬一切他们也会无动于衷”的贪腐盛行的城市。

    也因之港人心目中廉署地位非常之高。相关系列民调中，香港公众对廉署的信心始终维持在90%左右，对廉署工作的支持度则超过99%。

    香港是以华人为主的社会，在贪污产生的历史文化和社会肌理上与中国内地有较多共性。也因之，在如何重建政府反贪公信力、如何通过制度建设获得反贪实效方面，香港及廉署所走过的道路值得镜鉴。

（小题）贪腐盛行催生廉署

    1974年廉署成立前，香港的贪腐问题十分严重。无论是读书就医，还是装电话、轮候公屋（廉租房），甚至消防队救火，都得打点“茶钱”，政府、公共机构更是贪污成风。

    张仁良告诉记者，他的妈妈上世纪60年代时曾经学车后申考驾照。主管的人说你给500港元不用考就行，张仁良妈妈没有给，结果直到她去世都没有领到驾照。

    当时负责香港反贪的机构是“反贪污室”，隶属于香港警队。而香港警队在当时可算是贪腐情况最严重的部门之一，由警队下属机构负责反贪，其成效可想而知。

    来自廉署的资料显示，上世纪60年代末至70年代初，香港整个警务部门每年从社会上黄赌毒场所获得的贪污贿款可达10亿港元，以至让当时赢利颇丰的香港汇丰银行都自叹不如。一位后来被治罪的名叫韩德的警司曾有一段著名的供词：“贪污在香港警察队伍中已成为一种生活方式，就像晚上睡觉，白天起床、刷牙一样自然”。

    1973年，涉嫌贪污420万港币的香港九龙总警司葛柏，即在这种内部反贪机制下成功脱逃出境。获知葛柏出境消息后，已对贪腐忍无可忍的香港市民走上街头，展开了声势浩大的“反贪污捉葛柏”大游行。

    时任港督麦理浩认为事态严重，委派高级副按察司百里渠爵士进行彻查。百里渠随后发表报告指出：“除非设在香港警队内部的反贪污部能从警方脱离立，否则大众永远不会相信政府确实有心扑灭贪污”。

报告得到麦理浩的认同，在其推动下，香港成立了直接对港督负责其他任何人无权干涉的独立机构——香港廉政公署。

    廉署成立后，通过对葛柏案锲而不舍地追查，终于将其成功引渡回港定罪。经此一役，廉署很快在香港打开反贪局面，树立了“无惧无私”的形象，重建了公众之于反贪的信心。

    统计显示， 自1974年2月至1977年10月不到四年的时间，香港以贪污罪被判入狱的警官就有260名。而从那时至今廉署成立36年间，总调查案件超过7万件，其间不止一次地将城中富豪、达官显贵送入狱中，也曾成功地改变了“索要商业回扣、新股上市需给证交所高层优先配股”等极不合理但运行已久的商业潜规则。可以说，廉署开创了香港的清廉，这座城市此后的每一步成长跨越，都离不开廉署的保驾护航。

（小题）反贪起点值得参考

    廉署发展历程中，1977年戮力调查的油麻地警察集体贪污案不可不提。因涉嫌包庇走私贩毒并索贿受贿，廉署一次性拘捕警员多达119人，鉴于此前“贪污基本上是香港警察的一种生存方式”，该事件令警界人人自危，并由此引发强烈反弹。

    据廉署介绍，1977年9月针对警察的大规模拘捕行动后不久，香港警察发起了“表达对廉署不满”的请愿信。在总共1.7万名警务人员中，参与签名的超过1.1万人；廉署办公地亦遭到警员冲击。

    为维护社会稳定，并对此前大规模贪污问题承担政府治理不力之责，港督麦理浩11月5日签署了“局部特赦令”，规定1977年1月1日前未被检控的贪污案件廉署将不再追究，此后再犯则绝不手软。特赦令为廉署的反贪调查划了一道时间界限，涉及此案的55名涉案警察因之脱罪。

    张仁良接受记者采访时表示，对一个曾经贪腐盛行的社会而言，很多人都曾被自觉或不自觉地裹胁其中；而一个反贪调查机构要树立威信，又必须逢贪必究，这样就可能因牵涉者众引发社会动荡；加之此前的贪腐盛行有政府治理不力之责，所以颁发一道“既往不咎此后严惩不贷”的特赦令，是现实而理智之举，从长远看有益于更好地反贪。

    张仁良认为，这种划时间界限的做法或许值得内地参考，因为没有一个好的起点，反贪大业很可能在过往的反复纠缠中丧失前行的可能。

（小题）高层决心十分关键

    采访中记者发现，香港廉署1970年代的成功，某种程度上便与时任港督麦理浩的反贪决心密不可分。

麦理浩是历任港督中比较注意缓和社会矛盾的一位。他在葛柏案引起全社会公愤的1973年，推动成立了“只对港督负责，其他任何人无权干涉”的廉政公署。这在当时意味着，除港督外，任何人都在廉署的调查范围内，且不会受到干预。

    同时这也意味着，麦理浩本人必须廉洁自律、而且要做到亲友遇到廉署调查时不徇私枉法，否则廉署的公信力便无从谈起。

    高层决心还体现反贪实践中。在1977年的警廉冲突中，麦理浩为维护社会稳定虽签署了“局部特赦令”，但在警队人员得寸进尺试图进一步解散廉署时，麦理浩坚决地站在廉署和公众利益一边，规定“任何警官如拒绝执行命令，将被立即开除不得上诉”，制止了事态的恶性发展，强化了廉署的地位和威信。

    采访中张仁良也一再向记者表示，高层的肃贪决心非常重要。

    依据国际反贪机构“透明国际”的观点，反腐败的改革只有在高层领导人持之以恒的推动下，才能克服利益集团的抵制与官僚习性。而且这种反贪决心，不应是面对外国捐赠方的压力反应，更不应是以反贪为手段打击政治反对派。

（小题）独立性是精髓所在

    廉署的独立性是其获得成功的重要原因，也是这一反贪机构的制度精髓所在。这种独立性，具体可概括为四个方面，即机构独立、人事独立、财政独立和办案独立。

    机构独立，指廉署不隶属于任何一个政府部门，其最高官员“廉政专员”由香港最高行政长官直接任命；人事独立，即廉署专员有完全的人事权，署内职员采用聘用制，不是公务员，不受公务员叙用委员会管辖；财政独立，指廉署经费由香港最高行政首长批准后在政府预算中单列拨付，不受其他政府部门节制；办案独立，指廉署有《廉政公署条例》《防止贿赂条例》等赋予的独立调查权，包括搜查、扣押、拘捕、审讯等，必要时亦可使用武力，而抗拒或妨碍调查者则属违法。

    上述四个独立性，使廉署从体制及运行上切断了与可能形成掣肘的各部门的联系，从而令反贪肃贪“一查到底”成为可能。

    与此同时，廉署的独立性又是相对的，一个反贪机构的高效清廉，必须有良好的内外监督制约机制加以保障，否则同样可能成为腐败和滥权的温床。

    根据相关调研记者发现，廉署在制度设计和运行过程中，受到来自五个方面的监督制衡：即来自特首的直接或间接监督（如特首委任由专业人士及社会贤达组成的若干咨询委员会）、立法会监督、司法监督、廉署内部监督及公众监督（媒体），而所有这些监督机制都独立于政府之外。

    廉署的监督制衡机制启示我们两点：一是成熟的反贪机构需兼具独立性与被监督性，以维护清廉并保障公信力；二是对反贪机构的监督应主要来自最高行政首长和社会公众，避免行政部门过多介入，否则将损害反贪机构的独立性，造成运行中的部门掣肘。

（小题）对贪腐要“零容忍”

    谈及香港廉署的高效廉洁，内地不少人会将之归咎于“高薪养廉”，调研中记者发现，这一说法并不确切。因为廉署职员薪水只比同级别公务员高10%左右。

    为保持独立性，廉署的职员采用聘任制，不属于公务员体系。依据不同级别，职员月薪在1.51万至9.75万港元间，与香港公务员1.5万至9万港元的月薪相差不多；这一月薪与国内公务员相比不低，但在生活费用相对较高的香港却很正常——资料显示，香港2008年月收入的中位数是1.05万港元，而廉署的所有职员，据张仁良介绍都拥有大学以上学历。

    廉政专员汤显明强调，反贪的关键不是“严惩重判”，而是做到“逢贪必被抓”。只有从认识到机制上做到对腐败“零度容忍”，才能彻底杜绝贪腐分子的侥幸心理，否则即便知道抓住会被“杀头”，只有1%的侥幸，也会有人前赴后继地奔向腐败“暴利”。

    廉署成立后，香港的反贪工作赢得全球的广泛赞誉。至2010年香港的经济自由度排名已连续16年蝉联全球第一，评选机构《华尔街日报》及“美国传统基金会”认为，其中的首要因素便是香港具有廉洁的政府