观林园二手房出售:简析美国广播电视体制“公众委托模式”的困境

　　基金项目：本文系作者在河海大学工作期间所主持的2009年度教育部人文社会科学基金项目（09YJC860010）与2009年度江苏省哲学社会科学基金项目（09TQC009）的阶段性成果。

　　一、引言

　　在大众传播领域，传播体制不仅影响到传媒产业自身的结构与格局，而且会潜在地影响到观念的生产、文化的传播以及整个社会的民主进程。各国政府从20世纪初广播业诞生以来就开始重视传媒的体制建设与政府规制体系的构建。100年前，在广播业的萌芽阶段，美国就颁布了《1912年无线电法》（Radio Act of 1912）以规制新生的无线电技术在实践中出现的种种问题，这正是美国广播电视政府规制的雏形。时值《1912年无线电法》颁布100周年，回顾美国广播电视政府规制的历程就有了更为特殊的意义。

　　制度经济学家诺斯（North, 1993）曾说过：“历史总是重要的。它的重要性不仅仅在于我们可以向过去取经，而且还因为现在和未来是通过一个社会制度的连续性与过去连接起来。今天和明天的选择是由过去决定的。”

　　本文选择美国广播电视体制进行观照与研究，还出于以下几方面的原因：第一，作为世界电视三大体系之一，以美国为代表的商业电视体系具有相当的典型性；第二，美国是世界上最早应用无线电技术建立广播电视体系的国家之一，其体制的建立具有内生性与稳定性，能提供完整的关于体制变迁的模型与案例；第三，美国广播电视与中国媒体当前所面临的问题也具有一定的相似性，虽然由于社会制度的差异，中国不可能与美国的体制与规制模式等同。中国当前进行的传媒改革虽然坚持媒体的国有性质不变，但运作产业化、市场化的倾向日趋明显，市场化后会带来什么样的影响？在市场化的过程中，如何处理商业利益与公众利益的关系？这些或许可以尝试从美国广播电视体制的沿革与规制方式的变革中得到启示。

　　二、公共利益至上：美国广播电视“公众委托模式”的核心

　　至20世纪50年代，西方传播学界尤其是美国存在一种相当流行的对大众传媒体制两极划分的看法，其以美国商业传播体制为自由民主一极，而以英国为代表的公共传播体制为集权一极，鼓吹商业广播电视才有利于国家进步。^①事实上，美国虽然是商业电视主导，但商业集团并不能完全支配广播电视，政府和社会对之有相当大的约束力。^②在国内，甚至有学者简单地将美国广播电视体制归结为私有制，这更是一种误读，因为其混淆了广播电视频谱资源的使用权与所有权。事实上，美国广播电视采取的是公众委托模式（Public Trust Mode），即规定频谱资源为公共资源，政府委托广播机构(Broadcasters)以公共利益(Public Interest)为准绳代理使用无线电频道资源，广播电视运营者是公共受托人（Public Trustees），政府对广播机构实行直接的内容规制和间接的结构规制（Regulation）。^③

　　追根溯源，这一基本思想存在于《1927年广播法》(The Radio Act of 1927)中。针对20世纪20年代中期广播公司“遍布美国各地，泛滥成灾，几乎不考虑公众的需求及其引发的大量冲突”^④的状况，《1927年广播法》确立了广播电视规制的两大基本原则，勾勒了整个美国广播电视体制的基本框架，它规定：1）无线电波属于全体美国人民，它们不是使用这些频率的电台的私产；2）只有在“有利于公众、方便于公众、或者出于公众的需要”的前提下“提供公正、有效、机会均等的服务”的电台才能获得执照^⑤。该原则后来被简化为“便利”、“公益”、“必需”（ PublicInterest，Convinience and Necesity）。

　　被认为奠定美国广播电视体制基础的《1934年通讯法》（Telecommunications Act of 1934）几乎完全照搬了这一思想，其更重要的贡献在于授权联邦通讯委员会（Federal Communications Commission，简称FCC）在颁发许可证的刚性标准之下，对广播电视进行结构规制与内容规制，以确保广播电视在“公共利益、便利、必需”的原则下运行。政府通过FCC对广播电视业进行规制的理由，在于频谱资源的公共性与稀缺性，因而其落脚点也应当在于保障这一稀缺公共资源的合理运用，保障公共利益不受商业利益的侵蚀。总体来看，许可证的颁发、结构规制和内容规制三位一体，打造了美国广播电视政府规制的基本框架（见图1）：

        其中，颁发许可证是FCC最基本、最关键的职能，也是其所有规制措施中最有效的措施 ；结构规制与内容规制都只有与“许可证”相结合，才具有刚性、具备实际的执行效力。结构规制的基本原则是确保真正“具备资格”的申请者拥有广播电视频谱资源，保证市场结构的多元化与竞争性，防止有限的公共资源被滥用与垄断，使之尽可能为公众提供普遍服务。内容规制的目的也在于确保广播机构的行为符合“公共利益”标准，其一是为公正，其二是为确保信息品质：如“公正理论”，“机会均等原则”，反对淫秽、暴力内容等。

　　此后的80余年，美国广播电视业一直在公众委托模式下运营，从未改变。可以说“公众委托模式”是美国广播公共服务原则的基本制度框架。在笔者看来，“公众委托模式”的可取之处在于两个方面：一方面，它把公共的频谱资源委托给商业机构运营，保证了广播业不由政府运作，不被国家直接控制，从一定程度上确保了其独立性与民主性；另一方面，它确立了公共利益至上的基本原则，并由FCC制定了一系列的规制措施来保障“公共利益”的落实，从一定程度上确保了商业运营的广播电视机构服务于公共利益。

　　但是，问题的根源也在于此。正是由于私人运营所追求的“商业利益”与公共资源所要求的“公共利益”这对互相矛盾的利益关系共存于一体所产生的强大张力，“公共利益”与“商业利益”之争以及二者之间的辩证关系在我们对美国广播电视体制进行研究时才显得越发重要。

　　三、百年之惑 ：商业利益与公共利益之辩

　　从一定意义上讲，美国广播电视体制所受到的一切褒扬与苛责也均来自这对共存于一体的利益关系之间的互动与博弈。

　　所谓商业利益，是指企业利用有限的资源进行投入，实现产出与利润最大化。它所看中的指标有两个，一是成本，二是收益，因而商业利益可以通过市场的自发调节来实现。而公共利益的基本原则正好与之相悖：为了大多数人的长远利益，它可以完全不考虑成本或收益，作出违背商业原则的举措。

　　由于市场的自发性，完全的、以商业利益为导向的市场调节不可能确保公共利益，它必须借助于政府的有效规制才能实现。在20世纪80年代之前，FCC 依据《1934年通讯法》对美国广播电视进行了较为严格的结构规制与内容规制，促进广播电视的普遍服务、多元化与竞争性，维护其信息品质，从而在一定程度上捍卫了公共利益。

　　但是，在主张自由市场经济的学者看来，这两个目标和理念不同的事物（公共利益和商业利益）是可以通过一定的传导机制来实现统一的，这一机制就是自由的市场竞争。《1996年电信法》（Telecommunications Act of 1996)遵循的基本就是这一逻辑：其放松对广播电视规制的主要目的在于通过放松规制，促进竞争，以更低的价格为更多的人提供更高品质的服务，同时鼓励新兴通讯技术的加速运用。^⑥从这一表述的内在逻辑可以透视，在政策制定者看来，“更低的价格”、“更高品质的服务”都必须以“放松管制、促进竞争”为前提，即“更低的价格”、“更高品质的服务”等公共利益的应有之意必须通过自由的市场调节而不是有效的政府管制来实现。在他们看来，微观实体经济利益的实现可以促进公共利益的最终达成。

　　这类观点可以上溯到古典经济学。亚当?斯密（Adam Smith,1768）明确指出“竞争”而非“政治家的智慧”是将经济利益转化为公共利益的手段。该观点在整个19世纪以及20世纪初占据主流，并在历经了凯恩斯宏观经济学兴盛阶段的低迷之后，于20世纪80 年代重新掀起高潮，统领整个资本主义世界政治经济思潮。这也正是FCC放松对广播电视规制的背景之一：新自由主义成为当时美国以及当时主要资本主义国家的国家管制思想：鼓励自由化、私有化与全球化。安东尼?史密斯（Smith,1989）指出，在新的条件下，公共利益应当重新界定：“新的公共利益是一种经济利益：我们都能从一种竞争的、更新的竞争中获益，并且，我们从政府介入来解放市场中获益的程度要高于从社会继续实行福利主义中获利的东西。”^⑦《1996年电信法》所遵循的正是这一思想。从字面上讲，其并未抛弃公共利益，甚至一如既往地强调公共利益，但此时公共利益的内核已经发生了改变：自由化、私有化带来的结果是商业利益取代公共利益上升到主导地位，但并没有如新自由主义者所认为的自然而然地转化为公共利益。笔者认为，“自由的市场竞争”并不是一支能将商业利益自动转换为公共利益的魔幻的杠杆；公共利益的实现必须建立在有效的政府规制之上——政府的核心功能之一也正在于维护公共利益。

　　四、千秋功过 ：公众委托模式的得与失

　　80多年前确立的公众委托模式留给后人的论争点在于，在该模式下如何平衡公共利益与商业利益？怎样的政府规制才能更有效？可以说，美国广播电视体制的魅力与软肋均在于其集公共利益与商业利益于一体，而其问题的根源，则在于所有权与使用权的分离：频谱资源为公共所有，却委托私人运营。

　　A?阿尔钦（Alchian,1972）认为，“产权是一个社会所实施的选择一种经济品的使用的权利。^⑧”国内经济学家一般将之界定为所有权、占有和使用权、处置权以及收益权。对美国广播电视而言，频谱资源属公共资源，这就排除了频谱资源为国家以及私人所控制，它属于共有产权，因此无论政府，还是广播电视机构都不拥有频谱的所有权 ；但由于政府授权FCC根据相关准则颁发许可证，获得许可证的广播电视机构在其执照有效期内享有对频谱的使用权以及经营的收益权；同时，根据法规规定，频谱资源不能在市场上自由流通，故广播电视机构对频谱资源没有自由的转让权。这四大权利的分配如表1所示。

        因此，在“公众委托模式”之下，无论对于美国广播电视名义上的所有者全体公众，还是美国广播电视的实际经营者广播电视机构，其权能都是不完整的。产权的残缺性成了美国广播电视一切问题的根源之所在。

　　广播电视产权的公共所有在很大程度上限制了频谱的自由流转以及在此过程中公共利益可能遭受的损害；但与此同时，广播电视频谱为私人所运用以及广播电视机构对运营收益的独享权也决定了他们对商业利益的追逐以及商业利益对公共利益难以避免的侵蚀。

　　因此，此后的近80年，美国广播电视业内出现的一次次论争、一轮轮博弈，实际上都源自该体制之下广播电视所有权、转让权与使用权、收益权的分离——所有权的公有决定了广播电视机构的运营必须以公共利益为准绳，不得将其他利益置于公共利益之上；而商业机构对自身利益的追逐使得商业利益逐步膨胀并背离公共利益。

　　如前所述，公共利益和商业利益之间不可能出现自发的过渡，存在更多的是冲突与博弈，因此，在该体制之下，当公共利益和商业利益这对难以调和的矛盾需要同一主体来实现时，唯有有效的政府规制才能平衡二者之博弈，确保“公共利益至上”。美国广播电视业“公众委托模式”的要素与实质如图2。

        如此看来，为确保公众委托模式的核心——公共利益至上，有效的政府规制显得尤其必要——在该体制确立后，政府对广播电视业的规制是严格还是放松在很大程度上决定了美国广播电视业的发展态势。

　　总体来说，《1934年通讯法》所确立的美国广播电视制度，意在引进政府对无线电频谱资源的管理，防止了公共资源的私人占有，同时又引入市场机制，尽可能地保证自由市场的作用。FCC对颁发电台许可证的程序拟制规定，依据相关标准，在相互竞争的许可证申请人之间做出选择，并设置一个能确保竞争的框架，然后尽可能地让自由市场来决定广播电视具体运作的事宜。但是，在有些关头，如自由市场失灵时，这一制度的简单性即告失败：当市场竞争不能提供多元化的信息，不能兼顾少数群体利益时，或“信息品质”遭到破坏时，政府就会选择加入干预措施，以法规或行政的手段来弥补、校正或预防市场失灵所带来的对公共利益的损害。政府干预是在自由市场不起作用时才利用的最后手段，这也是《1934年通讯法》的精髓之一，它体现了美国的基本国家精神；但《1934年通讯法》及FCC所遭受的一切责难亦在于此。正所谓“成也萧何，败也萧何”。

　　此后的几十年，法规的制定者们在公共利益与商业利益这对矛盾间摇摆，在世界经济思潮的影响以及国内各股博弈力量的冲击下，时而倾向于维护公共利益，时而屈服于商业利益。具体表现为，在20世纪80年代之前，为维护公共利益制定了一系列的规制措施，基本确保了公共利益的优先位置；而在80年代之后，尤其是《1996年电信法》之后，其在结构方面的规制几乎全面解禁，商业利益明显上升到主导地位。

　　经济学家认为，私人不能提供公共商品，只能由政府出面担当此项职能。事实上，私人经济中的政府最初就是为了提供公共商品的目的由众多私人共同建立起来的^⑨ ——然而，这一基本的规律似乎为美国广播电视政策的制定者所忽视了，他们将电视节目这一公共品的生产委托给了大量的商业机构。

　　从本质上讲，美国广播电视的“公众委托模式”是一种委托—代理模式。其委托人名义上是全体美国公民，在实际的运作中是FCC；其代理人是广播电视运营者。问题是，广播电视机运营者能否真正代表公众？答案显然是否定的。那么，该体制就存在两个难点：其一，委托人（公众、FCC）如何才能有效地监督代理人（广播电视机构）？其二，FCC是否真的能代表公众意愿来监督广播电视运营者？如果能，其规制措施又是否真正有效？这也是长期以来困扰美国广播电视规制者和政策研究者们的问题。

　　虽然公众委托模式在美国一直延续至今，并对美国广播电视业的发展产生了决定性的影响，但是，80 多年来，该体制不断遭到各方诟病。获得了商业利益的商业广播电视机构希望政府能进一步放松规制，认为《1934年通讯法》及其后的一系列规制措施束缚了其产业的发展与产业规模的壮大；不得势的公共广播和非商业广播的支持者则认为，该法案将公共资源授权给商业机构运营，严重违背民主的精神。^⑩

　　笔者认为，任何体制都不是价值中立的，对一定的阶级、阶层、团体有利，必然对另外一些人不利。体制总是随着技术进步、社会发展、利益集团间博弈格局的变化而不断变迁。对于已经在美国运行了80多年的公众委托模式，笔者认为，单纯的批判与盲目的盛赞都不是最理性、最合适的态度；静下心来去分析其规制理念、规制措施及其困境的根源，以及其可能给自身或其他国家传媒体制与政策调整带来的启示或许要更有现实意义。

　　五、结语

　　纵观美国广播电视业，除了在1967年创立的公共广播台这个规模较小并且一直很边缘的机构以外，美国广播电视业自出现以来就基本是商业性的。但是，由于广播电视体制公众委托模式的确立，在20世纪80年代之前，商业逻辑从来没有完全居于支配地位。因为在广播电视领域，商业逻辑的力量被政府规制所减轻；与此同时，兴盛于20世纪中期的社会责任理论、专业主义文化都对商业逻辑的力量有所缓解。然而，到了20世纪末，政府对广播电视的较为严格的规制大体上被扫除了，商业逻辑几乎不受挑战地统治了美国广播电视业。而在此过程中，我们注意到，体制并未发生变化，依然是公众委托模式，变的是具体的规制理念与措施：1980年代以前，公共利益基本能得以实现，原因在于其有一系列的配套措施来保障；之后，公共利益逐渐式微，其原因也在于体制：大肆鼓吹新自由主义，夸大市场的作用，对广播电视业的规制逐步放松，公众需要在有意无意间被忽略。由此可见，有效的政府规制之于公共利益的重要性。可以说，适度、有效的政府规制是公共利益的生命之所在。

　　扼要地说，美国广播电视体制的困境在于，规定所有权公有，而委托私人运营，前者追求公共利益，而后者趋向商业利益。从本质上讲，二者是冲突的，不能实现自然的过渡。为平衡二者之冲突与博弈，有效的政府规制的重要性就凸现出来。通过梳理美国广播电视体制公众委托模式的发展路径与其面临的困境，可以得出以下结论：首先，商业化运作能促进传媒产业的发展与壮大。美国以及其他西方国家的实践表明，商业化运作能激发市场主体的活力、放松规制能带来传媒业的规模经济效应。其次，市场是自发的，它不可能自动实现公共利益。尽管有观点认为，市场能对公众偏好实现累加，最终自发实现公共利益，但美国广播电视业的发展路径充分表明，至少在精神文化领域，这一论断不成立。再次，公共利益与商业利益是一对永恒的矛盾，适度有效的政府规制才是公共利益的生命线。

注释 ：
① H.Skoraia. Television and Society. New York: McGramhill. 1965 ：pp.181-182．
②金冠军、郑涵：《当代传媒制度变迁》【M】．上海 ：上海三联书店，2008 ：40．
③这里的界定参照了阿纳斯塔西娅?贝德纳斯基在《从多样到同一 ：美国〈1996年电信法〉影响下的大规模兼并及市场模式的失败》一文中的定义。
④HiramL．Jome．EconomicsoftheRadioIndustry．Chicago ：A．W．Shaw Company，1925 ：p70．
⑤迈克尔?埃默里、埃德温?埃默里等著，展江等译：《美国新闻史：大众传播媒介解释史》（第九版）【M】．北京 ：中国人民大学出版社，2004 ：347．注 ：《1927年广播法》沿用了美国公共事业管理中的“公共利益、便利、必须”的模糊标准。“公共利益”的概念最早来自1887年伊利诺斯州的铁路法案，后被植入《1920年联邦运输法》之中。
⑥In:Telecommunications Act of 1996．
⑦文森特?莫斯可著，胡正荣等译 ：《传播政治经济学》【M】．北京 ：华夏出版社，2000 ：164．
⑧ Steven N，S．Cheung．The Structure of a Contract and the Theory of a Non-Exclusive Resource［J］．J．Law．Econ.，1969（4）：12．
⑨樊纲：《市场机制与经济效率》［M］．上海：上海三联书店、上海人民出版社，1999 ：157．
⑩罗伯特?W?麦克切斯尼著，谢岳译 ：《富媒体 穷民主：不确定时代的传播政治》【M】．北京：新华出版社，2004 ：7—16．

责任编辑：丁志德