李敏镐和裴秀智图片:西溪湿地公园征地调查(《财经》 2007-1-9)

西溪湿地公园征地调查
财经 2007年01月09日 14:28
《财经》记者 常红晓 杨海鹏 实习记者 于达维／文
冬日明媚的阳光普照大地，温暖宜人。在浙江省杭州市西郊的一个居住小区，47岁的农妇蒋明芝晒着太阳和邻居闲聊。
“往年这个时候，也是农闲，但我们可以照料鱼塘，收柿子。”蒋明芝对《财经》记者说。
蒋明芝的家，原来在距此不远的西湖区蒋村乡周家村二组，如今已成为西溪国家湿地公园的一部分。两年前，随着杭州市政府征地建设西溪国家湿地公园(下称西溪湿地公园)，她和乡亲们离开了祖居之地。因拒绝拆迁，蒋明芝还曾被治安拘留12天。
与蒋明芝有类似遭遇的还有蒋村乡的其他农户。自2004年初，杭州市政府决定建设西溪湿地公园一期工程始，世代居住于此的农户们的生活就被打乱了。忽然间，他们于2004年1月15日被一次性转为城市户口；紧接着，杭州市政府以其身份已转为市民为由，征用蒋村乡周家村、深潭口村等四个村共5605亩农田、鱼塘，用于建设西溪湿地公园一期工程。
在此同时，一期工程涉及的650户农民的房屋被拆除。政府对宅基地未做任何补偿，因拆迁补偿问题，村民与当地政府也是纠纷不断。一些农民上访，曾被当地警方以各种罪名拘留。据不完全统计，被拘留的农民超过14人，拘留时间最长者达一个月。
事缘“西溪湿地保护”
蒋村乡的变迁，缘于杭州市政府主导的西溪湿地公园兴建。
西溪位于杭州市西部，是一块面积10平方公里左右的湿地，东距西湖仅5公里之遥。这里和西湖、西泠并称为杭州“三西”，有“副西湖”之称。稠密的水网、河道、水塘、沼泽、滩涂、岛屿，构成了独特的水域生态景观。因其生态调节作用，又被称为“杭州之肾”。
据生态学专家介绍，所谓“湿地”，是指天然或人工，长久或暂时的沼泽地、泥炭地和水域地带，包括河流、湖泊、滩涂、水库、稻田以及低潮时水过6米的海域地带。作为陆地生态系统的调节器，湿地可净化水源、保护自然生态、供野生动物栖息、繁衍等。世界各国都很重视湿地的保护。
2003年9月，杭州市开始实施西溪湿地综合保护工程。其中一个重要步骤，就是建设国家湿地公园。2004年1月，杭州市政府批复同意《西溪湿地综合保护工程总体规划》。
根据该总体规划，西溪湿地保护分三个层次：一是湿地保护区，共计11.4平方公里，用于建设“西溪湿地公园”；二是外围保护地带，占地15.7平方公里；三是周边景区控制区，用地范围约为50平方公里。
西溪湿地公园则分五大区域：湿地生态养育区、民俗文化展示区、秋雪庵湿地文化区、曲水庵湿地景观区、湿地自然景观区等。整个公园规划占地10.08平方公里(合计约1.6万亩)，共分三期工程，总投资40亿元。其中，一期工程占地3.46平方公里，征地范围涉及西湖区蒋村乡周家村、王家桥村、深潭口村、三深村等四个行政村。
显然，这是一个雄心勃勃的计划。该计划也得到国家林业局的首肯，被列为国家林业局示范项目。
不过，从一开始，在西溪湿地上生活和居住的农民对此就有不同的看法。由于征地后农民陷入失地又失业的境地，杭州市政府征地、拆迁的各项补偿标准又大大低于同类土地和房屋的市场价，他们质疑：原来的农民世代在此务农并未破坏湿地，近年来依托当地特色自行开发的以“农家乐”式餐饮为主体的小型旅游活动也没有破坏湿地。保护湿地生态是否一定要把原住农民全部迁走？以牺牲农民利益为代价搞湿地公园是否恰当？
杭州市政府则认为，迁移更有利于保护，而建设公园是保护湿地诸模式中的一种较具效益的选择。在征地问题上，政府认为，西溪湿地公园一期工程征用了5600多亩农地，但并没有改变其农用地性质，因此并不违规；其次，征用这些土地，除了征地补偿费应付给村组集体，安置补助费、青苗补偿费等都依现有政策支付给失地农民，还承诺给农民办理“社保”等，应该说考虑到了农民的利益；第三，虽然未能对农民房屋实行“拆一补一”，但政府低价提供的农民公寓可以保障农民居住，农民还可因此有房租收入。
两年来，因一期工程引发的矛盾和冲突并未平息。至2006年底，西溪湿地公园二期工程又正式实施，由此引发的冲突还在持续。
16次“分拆征地”
西溪湿地公园项目的征地，以其面积大、力度强、速度快而瞩目。
2004年1月8日，杭州市政府决定成立由杭州市副市长项勤为总指挥、西湖区副区长黄春雷为副总指挥的“西溪湿地综合保护工程建设指挥部”，成员由杭州市计委、建委、旅游委、财政局、规划局、西湖管委会、国土局、林水局、环保局等单位负责人担任。
有如此众多政府部门协力，相关征地拆迁审批异常迅速。2004年2月11日，杭州市政府发出《关于先行收购蒋村乡周家村等撤村建居村土地的批复》。这份标为“杭政函(2004)21号”的文件宣布：“同意杭州市土地储备中心对西溪湿地综合保护前期涉及的蒋村乡周家村、王家桥、深潭口、三深等四个已完成撤村建居村约373.6531公顷(合计5604.8亩)土地先行收购。”
两个多月后，2004年5月8日，杭州市国土资源局、西湖区国土资源局联合发出16个征地拆迁公告，宣布由杭州市土地储备中心把西溪湿地公园一期工程所需农村土地约4364亩农地征为国有，并无偿划拨给西湖区政府，交由西溪湿地工程指挥部开发建设。
记者注意到，这16份“征地拆迁通告”都签发于2004年5月8日前后，且文号相连，对应着西溪湿地保护第1至16地块。上述通告显示，这16个地块的征地批准机关为杭州市国土资源局。
当地农民告诉《财经》记者，这16个地块本是一幅完整的土地。
依照现行土地法规，中国只有省级政府和国务院具有征地审批权。而省级只有“一般耕地”525亩的审批权。超过525亩，就必须报国务院审批。西溪湿地拟征地面积为这一标准的八倍强。依据于此，当地农民认为，鉴于这16个地块其实是一整块土地，杭州市其实无权征用如此规模的农村土地。
这4300多亩农地中，还有相当一部分属于基本农田。根据《基本农田保护条例》，征用基本农田，一分一厘都要报国务院审批。因此，征用这些土地更应报国务院审批。
杭州市国土资源局在上述16份征地文件中，每一地块的面积都控制在525亩以内。记者辗转得到九份由杭州市政府发布的征地通告，其中面积最小的为第12地块，共计167亩；最大的为第6、9、10地块，皆为450亩。
因此，当地农民认为，从征地权限看，杭州市政府以建设湿地公园的名义，一举征用上述四个村4364亩相连的农村集体土地，超越其法定职权。
在《财经》记者采访中，杭州市国土资源局有关人士对上述16份征地的正式批准文件讳莫如深，既不愿提供文本，也不肯接受采访。
针对农民对征地程序的质疑，杭州市和西湖区两级国土资源局一致答复说，西溪湿地综合保护工程“在不改变农用地前提下征用土地是符合相关规定的”。但是，记者在西溪湿地保护现场看到，这些被征用的耕地，早在2004年后就被切断了水源，早已不再用于耕种。同时，西溪湿地公园内正在修建两条横穿园区的公路和用于旅游休闲的会所，很难说“不改变农用地”。
不过，杭州市政府的征地行为，得到了上级有关部门的支持。据《西溪湿地公园简报》，2005年9月15日，西溪国家湿地公园管委会副主任黄春雷，陪同浙江省林业厅副厅长叶胜荣、杭州市林水局副局长陈勤娟前往北京，向国家林业局汇报西溪湿地公园工作。
据该简报，国家林业局野生动植物保护司领导与浙江省林业厅、杭州市林水局“达成共识”：尽快把“西溪国家湿地公园列为国家林业局示范项目，以利于二期综合保护工程用地指标的争取”。
“撤村建居”与“农转非”
杭州市政府在回应当地农民和外界的种种质疑时，一再引证西溪湿地公园一期工程征地数千亩的另一个理由：上述四个村已经完成“撤村建居”。依照《〈土地管理法〉实施条例》第二条第五项，“农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地归国家所有”——因此，西溪湿地综合保护工程征地符合法律规定。
但是，有权威农村问题专家在接受《财经》采访时指出，上述手法并不鲜见。2004年上半年，深圳市未经审批把所属两个区27万农民一次性转为市民，并把956平方公里的农村土地一次性转为国有。这一做法曾遭到诸多学者的强烈反对，并遭到国土资源部调查，最后明确“深圳做法下不为例”。
2005年3月4日，国务院法制办、国土资源部等专门针对《〈土地管理法〉实施条例》第二条第五项发出解释意见，重申“不得以征地为目的搞撤村建居”；并明确指出：只有在农民集体所有的土地逐渐被依法征收，并全部转为城市居民后，才能对农民集体剩余的少量土地转为国有(参见《财经》2006年第22期“深圳农地国有化‘特例’”)。
2005年6月12日，浙江省国土资源厅据此发出《关于进一步加强撤村建居土地管理工作的意见》，亦明确规定：“在土地利用总体规划确定的城市规划近期建设用地范围内，土地被征收后剩余的人均耕地在0.2亩以下的行政村，经依法批准撤村建居，全部成员转为城镇居民的，其剩余集体所有土地可以依法征收为国有土地。”
也就是说，只有在城市规划建设用地范围内，人均耕地在0.2亩以下的行政村，才能实行撤村建居并征收剩余的集体土地。
以此为据，西溪湿地范围内几乎所有的行政村的农民，人均耕地多在1亩以上，显然不适合通过集体“农转非”和“撤村建居”的“创新”征用其土地。“西溪湿地公园一期工程征地发生在上述解释颁布前，尚可不受约束，那么正在进行的二期工程就不应该继续援用这种手法。”一位专家评述说。
采访中，农民也反映，“撤村建居”和集中居住并没有征求过农民的意见，也没有召开村民大会讨论。
《财经》记者曾多次联系杭州市国土资源局有关负责人，要求就征地具体审批过程进行采访。该负责人表示，需要和各个科室的人会商后再定。截至发稿时，《财经》尚未得到正式答复。
强制拆迁
杭州市政府给出的征地拆迁的又一个理由是，“农民高层公寓用地已经通过国土资源部审批”。据杭州市官方提供的资料，2005年8月18日，国土资源部《关于杭州市西溪湿地综合保护及拆迁复建农居公寓工程建设用地的批复》(国土资函(2005)699号)，批准杭州市拆迁安置用地67.0193公顷(合计1005亩)。
但是，有土地法律学者认为，由于西溪农民并不符合撤村建居的条件，上述文件自然不应成为当地政府征用农地和强制拆迁农民房屋的依据；同时，征地和拆迁发生在2004年上半年，而上述审批却是一年后的事情，岂能将此审批“追溯”为征地和拆迁的依据。
为了加快征地拆迁进度，当地政府多方设法。在采访中，记者看到西湖区蒋村乡党委、政府2004年4月28日联署的一份文件，名为“关于群策群力加快征迁工作的意见”。该文件要求蒋村乡所有机关干部“如实填报”在征地拆迁范围内的亲戚，并要求在三天内做好该亲戚的工作，确保房屋拆迁的“及时丈量、评估、签约”，如未能完成，“将停止单位工作”，并给予“相关行政处分直至辞退处理”。
这份文件被当地农民称为有“株连九族”之功，亦确有人“以身试法”——西湖区蒋村乡政府经济发展办公室原聘用干部周玉法，家住周家村，由于没有按时签订房屋拆迁补偿安置协议，被乡政府辞退。
正是在这样的政策攻势下，仅仅半年时间，蒋村乡一期工程涉及的650户拆迁对象，便有630户签订了拆迁协议。
西湖区蒋村乡三深村农民沈炳炎告诉《财经》记者：“对坚持不搬的人家，从2005年上半年起，政府断了电，村民没办法抽水种地，稻田都荒了。现在全村房屋大多已经拆掉了。”
据当地房地产界业内人士透露，这些农民世代耕种和居住的土地，目前市场价至少每亩500万元以上，但政府的征地成本只有不到10万元，不及土地市场价的2%。
据记者了解，上述蒋村乡四个村的农地征用，按照各村人均土地面积，征地补偿的费用有所不同。最低的为每人4.8万元，最高的为每人7万元。这些补偿费用中，其中有3万元属于劳动力安置补助费，还有很少的青苗补偿费和地上附着物补偿费。
又据当地农民反映，政府对农民房屋的拆迁补偿标准为每平方米600元左右。当地市场房价每平方米则在5000元以上。“我们的地和房子怎么这么便宜呢？”沈炳炎对《财经》记者说。
因动迁不力而被辞退的西湖区蒋村乡政府经济发展办公室干部周玉法，最终也还是搬家了。他的原住房建于2003年，是一座漂亮的五层小楼。他告诉《财经》记者：“我们家的房子原来是550平方米，政府说有200多平方米是违章建筑，只按300平方米给了补偿。安置房也只补了225平方米，没有做到‘拆一补一’。”
谁来经营公园
西溪湿地公园的征地之举难以使农民信服，还在于这个“公益项目”已经发现了明显的逐利色彩。记者在采访中曾多次听闻当地农民抱怨说：“早先我们在家门口自己搞旅游，政府看我们搞得好了，就来和我们争利了。”一些当地人士也质疑：目前商业化的湿地公园运作模式，究竟有利于保护湿地，还是恰恰相反？
2005年4月，在西溪项目工程开工时担任西湖区委书记、“湿地公园”管委会主任的高乙梁曾撰文《打造西溪模式》称，对于如何保护西溪湿地，曾有三种不同的规划意见：一是“风景旅游区模式”；二是“湿地保护区模式”；三是“湿地公园模式”。最后，“湿地公园模式”以及“积极保护”的思路，被决策者采纳，即“在保护的前提下进行适度利用，通过适度利用实现更好的保护”。
据介绍，三种模式中，“风景旅游区模式”是盈利目的，商业开发强度大；“保护区模式”更多强调保护；而“湿地公园模式”在两者之间。
不过，浙江大学城市规划系教授周复多对此评论说：“他们说是一套，做是另一套。到具体操作中，还是风景旅游区那一套。”记者采访的当地市民也对西溪湿地是否属于纯粹的“公益项目”大为质疑。
西溪湿地公园的建设持续了20多个月，正式开园在2005年5月。杭州人至今记得，在建设西溪公园之前，西溪湿地的蒋村也是城里人周末“农家乐”郊游活动的场所之一。通常是三五个朋友相约，驾车到湿地后，乘农民的小船进入农民家吃顿农家菜，花费相当有限。而2006年5月开园后，公园的门票定价40元，手摇船为每小时100元，农家菜变成湿地的商家饭馆，游客的花费大大超过以往。
蒋村农民都知道，目前负责湿地公园经营的是上海一家民营公司，叫“中静实业”。一些蒋村人现在成了这家公司治下的公园船工。西溪湿地管委会办公室工作人员刘想告诉《财经》记者，引入中静实业是西湖区委和区长办公会议决定的。
中静实业全名为上海中静实业(集团)有限公司，引入性质是“委托经营”。《财经》记者曾就合作具体条款向双方问询，但或语焉不详，或托词回避。
记者查阅了中静实业的工商资料，得知公司成立11年间曾从事多类经营，包括了投资、进出口贸易、典当、生物工程、能源等，但并无涉足旅游业、特别是生态旅游业的记录。
中静实业在资本市场上，因在周正毅事件爆发时接手“农凯系”所持北汽股份为人所知，后来又因意欲收购鹏润基金股份被证监会否决而再度引人注目。
中静实业持股65%的大股东鲁家善在金融界也小有名气。今年73岁的鲁家善曾是交通银行副行长，1998年因为经济案件落马，被判处三年有期徒刑，缓刑三年。中静实业的工商资料显示，鲁氏控制的这家公司总资产5亿元，但资产负债率近80%。
《财经》记者同时获悉，该公司目前尚拖欠交通银行贷款1.3亿元，在上海第二中级人民法院判决后，至今未履行还贷责任。法院有关人士告诉记者：“中静实业的四件执行案件现已中止——因为这间公司无偿债能力。”
没有人能够解释，在民营企业阵容雄厚的浙江省，杭州西湖区何以选择了中静实业来经营“国家公园”。不过，西溪湿地管委会的刘想也承认，“二期和三期的委托经营权归属未必属于中静了”。
环境保护质疑
不仅公园的委托经营显出蹊跷，公园内外的建设项目，也在当地规划和环境专家中引起很大争议。
浙江大学的周复多教授告诉《财经》记者，目前西溪湿地综合保护区一期工程范围内，已经兴建了3.6万平方米的建筑，包括王家蚪品味酒店、泊庵垂钓会所、小上海会议酒店、百家溇国际会议中心、烟水鱼庄、国际水疗中心以及六星级水上度假酒店区等旅游设施。
一位旅游规划专家告诉《财经》记者，其中这个百家溇国际会议中心，原本是想做成一个“水上娱乐中心”，后来遭到专家的激烈反对而更改了方案。“可是，几个月后到现场，我们吓一跳，还是建成了一个超豪华的国际会议中心，与周围格调甚不协调。”
据《财经》记者现场了解，上述经营性建筑多已在2005年开业。一些遗留下来的经过修缮和内部装修的民房，据说将来也会为游客提供住宿。
又据《杭州日报》报道，在西溪湿地保护区的东南角，一个面积约为26.26万平方米的“紫金港旅游集散中心”已与二期工程同时启动。这个旅游集散中心分为旅游集散换乘中心、展示中心和商业中心、会议酒店、高档会所、公寓式酒店及公寓式写字楼。西溪国家湿地公园管委会负责人对该报称，该中心将提供集换乘、休闲、文化、展览、购物、旅游观光为一体的全方位服务。
一位早在十余年前就呼吁保护西溪湿地，并参与西溪规划的浙江工业大学规划专家说：“我原以为西溪公园会和美国的国家公园一样，是自然保护区的概念。”可是，当施工队进入后，他才发现与他原先想象的大不一样：四十几个施工队同时进入现场，用的都是大型设备。为方便电动船进入，浅沼和小溪成了宽阔的水道；原本曲折起伏、泥土有弹性的小径，被平整的碎石路和石板路取代。核心区一半的地形地貌都被改变了。
“以前，农民用树桩子打入泥土作为驳岸，现在兴建了许多新建筑，这些地方多用平整的机制石料来建驳岸。水和土之间由此被隔绝了，很多水生动物、微生物的生存可能会成为问题。”这位专家指出。
一位曾参与公园建设的专家告诉记者，为了保证游船四季进出便捷，在枯水季节也能航行无阻，公园管理方用水闸将四面的进出水口封死，人为将西溪水位提高一米。这使得西溪的芦苇因浸泡时间太久，曾出现大片死亡。他还认为，这样一来水体缺乏流动性，愈趋浑浊了。
西溪文化是古典的渔樵文化、水乡田园文化和隐逸文化。浙江大学教授周复多说，最早一批倡言保护西溪的专家学者和文化界人士认为，“原住民是西溪文化的载体和灵魂”，因此更倾向于在不大量搬迁原住民的前提下，对农民进行环保教育，调整产业结构。政府所能做的，就是为西溪保护创造外部条件，比如流域治理，对周围商业开发的控制等。
“本来这是花上现在十分之一的资金，就可以办得更好的事。”周复多说。
《财经》记者实地踏访了解到，一期园区内的部分建筑物，在杭州市规划局2006年11月公布的《杭州西溪国家湿地公园总体规划(修编)》中未见显示。
而在湿地公园内的二期工程中，尤其是“特级保护区”之外的“二三级保护区”，配套用房更为密集。《杭州西溪国家湿地公园总体规划(修编)》中，有董家桃湾休闲度假酒店，还有五个类似“私人俱乐部”式的会所，以及一些其他用途不明的建筑。
杭州消息人士称，其中那些会所是以“以租代售”形式出让的，是通过签订30年租约完成的。但记者在采访“西溪湿地管委会办公室”时，“私人会所”的有关传言被矢口否认。
根据杭州市“西溪湿地保护区总体规划”，西溪湿地的保护范围有三个层次，即保护区范围、外围保护地带、周边景区控制区，总面积50平方公里。
记者得知，核心保护区即湿地公园规划范围不过10平方公里，在此范围外的近40平方公里范围内还有大量工厂、农地、建筑物，其中相当一部分不符合环保标准或景观协调要求的，正在或即将被强令拆除迁移。所属土地使用权将重新回到杭州市和西湖区两级政府手中。杭州市房地产界一位人士一言道出其要害所在：“这些土地的用途除了小部分用于移民安置，相当数量土地的出路还是房地产市场。”
当地农民也告诉记者，随着湿地公园的建设，周边的众多房地产项目骤然涨价，且引发诸多地产商对周边地块的争夺。目前，西溪一带已被浙江地产界视为杭州又一“豪宅板块”。
例如，在园区西南，有一块300亩左右地块建成了“西溪名园”，2004年开盘时售价8000元/平方米，现已经涨到12000元/平方米。西溪西侧“大华西溪风情”的售价，也达每平方米13500元。
根据杭州市规划局2006年4月发布的《蒋村规划控制单元控制性详细规划》，蒋村在湿地保护区北部的部分地块被划成六个区块，其中四个是居住区块，一个是公建中心区块，另一个是科研办公区块。
从这个规划上看，在这片紧邻湿地公园、迁走全部村民后腾出的地块上，即将兴建的是与湿地保护并无关联的大型住宅区。
在西湖区2006年6月赴沪招商的资料中，记者发现“西溪湿地建设指挥部”推出一块编号为“西溪湿地蒋村A10，A11地块”，占地224.8亩，规划用途是住宅。
杭州政府房产部门一位人士对《财经》记者称，围绕湿地公园建设，政府在外围保护带和周边景区最终获得多少土地，现在还未有一个准确的数字。其可见的收益，包括回收土地出让、土地的增值，应该超过政府投入的建设成本。
目前，二期工程正在如火如荼地进行，征地拆迁的规模和强度比一期工程更大。杭州市政府的杭土资拆许字(2006)第072号《房屋拆迁许可证》显示，在2007年5月9日前，蒋村乡政府被要求完成二期工程所属范围内的龙章、合建、包建三个村庄的拆迁，涉及土地面积达4.89平方公里，总户数1845户。
知情者对《财经》记者称：因为一期拆迁的冲突，二期的补偿价格略有提高。然而，在这片待开发的土地上，围绕着西溪湿地的争论还在继续。
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