女主持了贾晓烨照片:上海市社会组织管理和培育改革创新情况调研报告（2009）---欢迎访问中国社会组织网

上海市社会组织管理和培育改革创新情况调研报告
许昀

上海市社会组织培育和管理方面工作依托上海独特的经济社会优势，开展的有声有色，上海市社会组织发展水平在全国居于领先地位。2008年初，国家民间组织管理局将上海市定为社会组织改革创新观察点。为了及时观察地方改革创新情况，总结实践经验，2008年7月，国家民间组织管理局孙伟林局长率调研组赴上海进行了调研。调研组在为期4天的调研中，召开了六次座谈会，并赴七家社会组织进行实地考察，听取了市、区社会组织登记管理机关，有关委、办、局和社会组织的意见。通过调研感觉到，上海市根据经济社会发展需要，创新管理理念，营造有利环境，加大扶持力度、强化规范建设，在社会组织建设改革创新方面走出了一条特色鲜明、富有成效的路子，对全国的工作具有启示价值。以下就调研成果简要加以整理、总结。

上海作为我国重要的经济中心、贸易中心、金融中心，经济和社会发展均处在全国前列。与此相适应，上海的社会组织具有较高的发展水平，呈现出鲜明的特点：一是数量增长较快，数量从2001年的3878家发展到2007年的8366家，增长了1.2倍，年均增长19.3%。二是综合实力较强。2006年度上海市社会组织净资产总额达142.03亿元，年度收入合计达157.73亿元，从业人员总数达12.71万人。三是与经济和社会发展需要相适应。上海市先进制造业和现代服务业较为发达，相应行业协会发展迅速。随着人们对教育、文化、艺术、慈善等方面需求的日益增长，各类民办文化、艺术、教育机构和慈善组织迅速成长起来。四是积极谋求区域合作。上海作为长三角经济区的核心，经济辐射力覆盖整个长三角地区。上海市各类行业协会顺应区域经济整合的要求，主动与周边省、市加强合作，促进整合。五是重视人才队伍建设。充分利用上海作为重要经济中心和国际化大都市的人才优势，致力于实现社会组织工作人员的专业化、职业化、年轻化和国际化。

上海市社会组织的快速发展，与当地党委、政府相关政策措施的推动密不可分。近年来，上海市各级党委、政府围绕培育发展和管理监督社会组织采取了一系列新举措：

一、高度重视，将社会组织建设作为经济社会发展的重要内容

（一）党委、政府就社会组织建设提出明确要求

在市委、市政府的支持下，上海市在全国范围内较早成立了社会团体管理局，专职负责社会组织登记管理工作。2007年，上海市第九次党代表大会要求“重视发挥社会组织在参与社会管理中的重要作用，善于运用社会资源改进社会管理。坚持培育发展与监督管理并重，制定实施有利于社会组织发展的财政支持、人员待遇等扶持政策，促进社会组织健康发展。”明确了社会组织发展的方针和思路。今年又出台了《关于本市进一步支持行业协会商会加快改革和发展的实施意见》，就充分认识行业协会的地位与重要作用，坚持按照市场化原则推进行业协会发展，进一步推进政府职能转变，畅通政府与行业协会的沟通渠道，支持企业按照经济社会发展战略和市场需求自发组建行业协会，打破行业协会与政府的依从关系，引导行业协会发挥重要作用等内容做出了重要规定。

（二）将社会组织纳入经济、文化、政治和社会建设整体布局

《上海市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》明确提出“推进社会组织健康发展。坚持培育与规范并举，进一步发挥基层自治组织、民间组织、社会中介组织、行业组织的积极作用。”另外，上海市在信息产业、现代物流业、人口和计划生育事业、残疾人事业等行业、事业领域的专项“十一五”规划中均将发挥相关社会组织作用作为实现规划目标的重要保障措施。市、区人大、政协中还设立了社会组织界别，有4名同志作为社会组织的代表进入市人大、政协。

（三）在相关具体政策法规中为社会组织发展留有空间

市政府出台的《关于完善社区服务促进社区建设的实施意见》提出，要大力培育发展社区民间公益性组织。上海市人民政府印发的《关于进一步加强国内合作交流工作若干政策意见》要求，积极推动在高新技术领域和现代服务业领域建立区域性行业协会和中介机构，鼓励国内企业、社会团体、其他社会资本以及个人投资上海社会事业与公益事业。

二、创新理念，积极构建新型政社关系

近年来，上海市以行政管理体制改革为契机，积极推进政社分开，促进政府向社会组织转移职能，搭建政社合作平台，取得了良好的效果。

（三） 切实推进政社分开

2002年以来，上海市提出坚持市场化原则和“政会分开、自主办会、有效监管”的改革方向。今年出台的《关于本市进一步支持行业协会商会加快改革和发展的实施意见》要求进一步打破行业协会与政府的依存关系，各有关部门要从职能、机构、人员、财务等方面将行业协会与政府部门、企事业单位彻底分开，不得干涉行业协会依法独立自主开展活动。各区县也积极推进政社分开工作。闵行区从2006年起将实施政社分离改革工作作为政府的一项重要工作提上议事日程。2007年，区委、区政府印发了《关于闵行区社会团体与党政机关逐步分离的试行意见》，全区117家社会团体，除8家待注销、11家因特殊情况暂缓分离外，其余的98家于2008年6月30日前全部完成改革任务。分离改革后，社会组织做到了领导人自选、经费自筹、决策自主、运行自由、责任自担，提升了自主运作的能力。

（二）积极转移政府职能

政府职能部门积极探索转变职能，将可由社会组织承担的具体社会事务、微观经济调节职能以及专业服务职能归还、转移或委托给具有相应能力的社会组织承担。浦东新区要求各职能部门对承担的社会管理和公共服务职能进行梳理，加大政府职能转移力度，对由社会组织承接的事项实行费随事转。同时，出台了《浦东新区关于政府购买公共服务的实施意见（试行）》和《关于促进浦东新区民间组织发展的若干意见》，建立了以项目为导向的政府购买服务机制，逐步实现“购买服务成果契约化、合作方式多元化、依法管理与自律诚信规范化”的目标。静安区出台了《关于静安区社会组织承接政府购买（新增）公共服务项目资质的规定》，具体规定了社会组织承接政府公共服务项目的条件，并规定由静安区社会组织联合会作为政府购买社会组织公共服务的第三方机构，在承接项目前组织有关专家对社会组织的资质、能力、信誉、业绩等进行评估，在项目实施过程中会同有关部门进行全程跟踪和监督，在项目完成后进行绩效评估和资金使用状况的审计。

（三）搭建新型政社合作平台

为实现政府与社会组织的及时沟通、良性互动，上海市创造出了市民中心、民间组织服务中心和街道社会组织联合会等政府与社会组织合作的新型工作平台。浦东新区政府投资兴建市民中心，由浦东新区社会工作协会运作和管理，免费提供市民和社会组织使用。普陀区以民间组织服务中心为载体，承接区、街道两级政府转移的职能，为基层社会组织服务，对社区群众团体实行备案管理，对志愿者提供管理和服务，缓解了社区管理成本较高、效率较低以及社区服务难以满足群众需求的问题。静安区在区、街道两级成立社会组织联合会，街道内的社会组织都是社会组织联合会的会员，基层的社情民意通过社会组织传递给政府，政府的方针政策通过社会组织传达到基层群众，很好地发挥了社会组织的桥梁纽带作用。

三、采取措施，加大对社会组织的扶持力度

上海市各级政府高度重视社会组织发展中遇到的困难和问题，积极采取措施加大对社会组织的扶持力度。

（三） 完善社会组织税收和养老保险政策

市财税部门出台了《关于做好本市公益救济性捐赠机构管理工作的通知》，首次明确了上海市公益救济性捐赠税前扣除程序，为公益救济类社会团体、基金会吸纳更多的社会资金提供了有效的政策支持。为了提高社会组织工作人员社会保障水平，帮助社会组织吸引人才和稳定工作人员队伍，今年一月，市民政局、市劳动和社会保障局、市社团局联合下发了《关于在本市社会团体、基金会和民办非企业单位中建立年金制度若干问题的通知》，从今年起在全市社会组织中建立年金制度，作为基本养老的补充。凡经上海各级民政部门登记的社会组织，已经依法参加上海市城镇基本养老保险，并按时足额缴纳基本养老保险费的，均可自主建立本单位年金制度，提高工作人员退休后的保障水平。

（二）加大财政支持力度

在积极推进政府职能转移、采取费随事转和购买社会组织服务的同时，上海市加大了对社会组织的财政支持力度，市政府有关部门以及区财政部门直接拨付资金资助社会组织发展。市民政局决定从2007年开始，每年从上年度本级福利彩票公益金中支出总额约7000万元的资金，对上海市慈善基金会等7家社会组织实施福利彩票公益金项目资助。闵行区在原有财政扶持力度不变的前提下，设立扶持社会团体发展专项资金，每年拨出1000万元，资助社会团体从事社会管理和公共服务。

（三）建立公益“孵化器”，培育新兴社会组织

浦东新区在政府主管部门支持下成立了民办非企业单位性质的上海浦东非营利组织发展中心。2007年，在中心内建立了“公益孵化器”，采取“政府支持，民间力量兴办、专业团队管理、政府和公众监督、民间公益组织收益”的模式，为初创阶段的公益组织提供场地设备、能力建设、注册协助和小额补贴等资源，扶助这些公益组织逐渐成长。目前，第一批接受孵化的5家公益组织已经可以出壳，又有2家公益组织入住“孵化器”，另有3家正在接受评估，如果符合条件，将很快入住，接受孵化。

四、完善制度，促进社会组织规范化建设

上海市在创新政府与社会组织合作模式，加大培育扶持社会组织力度的同时，创新监督内容和手段，加强了社会组织规范化建设。

（三） 拓展登记管理工作内容

为了解决基层群众活动团队有序发展的问题，上海市探索建立备案制度。2002年上海市委、市政府办公厅颁布的《关于进一步推进本市民间组织参与社区建设和管理的意见》，提出积极探索社区群众活动团队备案制度。2007年，上海市政府颁布《关于完善社区服务促进社区建设实施意见》，明确提出对社区群众活动团队实行备案管理，加强指导，给予经费、场地等支持，并提供活动便利。备案工作使得大量活跃于社区、为基层百姓所需要但又不符合登记条件基层群众活动团队纳入社会组织建设和管理整体范畴，提高了这类组织的规范化程度。

（二）创新管理手段，开展社会组织规范化建设评估

作为全国社会组织评估体系试点城市，上海市从2007年以来在行业协会、社会福利和教育领域的基金会、部分领域和区县的民办非企业单位中开展规范化建设评估试点。政府有关部门将社会组织规范化评估的结果作为社会组织是否可以承接政府职能的一个重要依据，将规范管理和培育扶持有机地联系了起来。通过评估改进了监管方式，提高了社会组织规范化水平，同时也培育了社会组织的优秀品牌，扩大了社会组织的宣传，在社会上产生很好的反响。

（三）建立工资基金管理制度，规范社会组织用工和工资管理

社会组织工资基金长期以来缺乏管理制度，不仅给少数人利用工资管理漏洞违规分配、占有社会组织财产提供了便利，也使得社会组织工资税收优惠政策难以落实。为此，上海市民政局、市社团局和中国人民银行上海分行联合下发了《关于在本市社会组织中实施工资基金管理工作的通知》，制定了《关于民间组织工资基金管理核准工作的操作办法》和《民间组织工资基金管理手册》，规范了社会组织用工和工资管理，也提高了工资税前扣除额度，减轻了社会组织的税收负担。

调研组成员：

国家民间组织管理局孙伟林局长

国家民间组织管理局廖鸿巡视员

国家民间组织管理局刘忠祥处长

国家民间组织管理局干部  许昀

国家民间组织管理局干部沈东亮