解读《国有土地上房屋征收与补偿条例》

主要是针对新颁布的《国有土地上城市房屋征收与补偿条例》的有关内容，今天主要介绍三个方面的内容：

第一、制订《征收和补偿条例》的背景和过程；

第二、《条例》的主要内容；

第三、学习和落实《条例》中要注意的问题。

一、制订《征收和补偿条例》的背景和过程

（一）背景

我们国家的城市建设从50年代就已经开始，一直到80年代我们实际上都是在计划经济的框架里面运行，所以那个时候虽然也有城市建设、房屋拆迁，但大都是靠行政命令的方式，或者说内部的隶属关系，靠这样的方式来运行，所以说没有什么太大的问题。

到了80年代末，我们国家随着经济体制的改革，城市化的建设开始提速，所以这个时期到了80年代末、90年代初就有了一些拆迁上的问题。所以在1991年国务院制订了一部条例，就叫《城市房屋拆迁管理条例》。这部条例主要是规范城市建设中的一些拆迁行为，那个时候的拆迁问题也不是很突出。那时私人所有的房屋是非常少的，我们的商品房制度是从1998年开始的。所以这以前都是公共所有的房屋，所以城市拆迁的问题还不是非常的突出。

但是到了90年代末，随着商品房制度的开始推行，城市的建设进入了一个新的阶段。在90年代末我们遇到的一个非常大的问题，就是城市建设的资金短缺，需求量又很大，而政府在这个时候所能提供的支持也很有限。所以这一对矛盾就是“城市发展的需要和资金短缺、老百姓需求之间的矛盾”，所以当时的模式就是政府出政策、由开发商来出资金的城市建设模式。城市建设开始出现了新的机制，原来这个条例就有点滞后了，所以到2001年国务院又修订了《城市房屋拆迁管理条例》，对相关的拆迁行为进行了完善。但是原来的条例主要是以拆迁环节为规范对象，至于谁可以征得房屋，包括前期的补偿这些问题在原来的法条中并不是十分的受到重视，因为立足点是以拆迁为规范对象的，所以在条例的名称里有充分的显现出来。

但是自新世纪以后，随着大规模的城市建设，拆迁、征用房屋的事情是越来越多。应该说2001年的这部条例也和现实的需求离的很远了，赶不上城市发展的需要。

一方面是城市房屋建设的需求和老百姓的权益在这个时期随着商品房、个人私有住房制度的逐渐完善，所以在拆迁者和被征用之间的矛盾也非常突出。尤其我们从2004年宪法修订以后，强调对私有财产的保护。《宪法》明确规定，只能因为公共利益才能够征收私人的财产，而且要给予补偿。另外在2007年《物权法》明确规定了，只能为公共利益才能够征收私人的财产，并且要给予相应的补偿。在2007年修订的《城市房地产管理法》也已经明确授权国务院就房屋征收的问题制订相关的行政法规。

应该说2001年的条例随着形势的变化，一方面和现实的需求不相匹配，另一方面也和新的宪法条文和《物权法》以及《房地产管理法》的规定出现了不一致的情况。因为原来我们的《城市拆迁管理条例》是不区分公和私的，无论是因公拆迁还是因私拆迁，都是使用这样一个条例，而且都是同样的程序。而且在这个条例里面实际上政府是管理者，而拆迁的主体、征用的主体实际上都不是政府自身，或者说从制度设计上来讲，把政府设计为管理者，而不是当事人。所以这部条例和《宪法》、《物权法》、《房地产管理法》有着严重的冲突。

所以从法律的位接来讲，也是必须要调整，下位接的法律要与上位接的法律相一致，这也是和新世纪以来日益增长的人们的维权意识也有关系。几个方面的原因，城市建设的需要、公共利益的需要，保障被征收人合法权益的需要，化解社会的冲突。因为这些年因为拆迁问题引发的恶性事故有很多，甚至于为了阻止拆迁有自杀的，有各种各样的暴力事件，所以在一定程度上造成了政府和老百姓，和社会之间的裂痕。政府有它的苦衷，老百姓有老百姓的不满，所以这里面确实是产生了大量的冲突。

所以修订或者说重新制订一部关于城市房屋的征收补偿条例就非常的必要，它是一个社会发展的需求。实际上，我们叫做新的征收和补偿条例，这个说法严格来说不太准确。确实我们是在原有的城市房屋拆迁管理条例的基础上是修订而来，其实在某种意义上它是一种新的制订，不是一个叫新的征收管理条例，这两者之间有一定的关联，但是实际上立法的角度和规范的角度发生了非常大的变化。

新的条例是从2007年，也就是《物权法》制订的时候就开始制订这样的条例，应该说从2007年初就开始启动，中间经历了三、四个年头，2011年的1月19日，国务院原则通过，于21日正式对外发布，而且自发布之日起就开始生效。

（二）法律制订的过程

这部法律制订的过程应该说还是很值得去回味的，因为在这个过程中参与的程度是非常高，学术界、社会的相对人或者老百姓，还有各个部门包括经济学界、评估的行业、政府、城市建设的部门等等，参与的政府部门之多，包括社会关注的程度之高都是空前的。而且在这个条例的起草过程中是两次公开征求意见，收回来的意见将近10万条，进行了充分的讨论、梳理。当然这个过程中冲突是非常多的，比如说地方政府是要有这个建设的愿望，确实中国的发展、城市化程度还不是很到位。据有关的报道我们城市化程度才47%，所以大规模的城市建设，尤其是中西部城市建设很多地方刚刚开始，所以任务非常艰巨。如果说在征收补偿方面，如果价位过高，就意味着城市建设的成本会非常高，所以对政府方面来讲有很多的苦衷。

但是对于被征收的老百姓来讲强调权利的保障，私有权利受国家法律的保障，要求公平补偿，这方面的愿望也是很强的。在这里不能因为公共利益而牺牲个人利益，虽然为了城市建设个人有义务配合接受征收，但是他要求合理的补偿。所以在这个过程中利益冲突很多，而且参与度很大。随着这个过程反复的协商、沟通，我觉得这个条例的制定其实很好的体现了我们国家社会的充分参与，一定程度上是相互的博弈，但是最后能够通过比较理性的程序和路径达到妥协，相互的让步，我觉得这个条例这些方面还是非常有意思的事情。

其实在一个日益多元化的社会，各方面的利益要都能够满足，实际上是要相互做一些让步的，因为这是多元共存的机制。其实法制在很大程度上就是一个多元共存的一种法律机制，兼顾多方面的需求。

（三）条例在制订过程中的指导思想

这部条例在制订过程中有几个指导思想：

1. 统筹兼顾

因为我们国家城市化进程、工业化进程需要用地，需要重新的合理配置土地，尤其是城市土地的这些资源。另一方面，又涉及到老百姓的切身利益，因为一辈子的积蓄就买一套房，如果说不受保障的话，老百姓的利益会收到很大的侵害。

实际上这里面的利益还有很多，比如说城市的建设，实际上我们国家的经济发展就是两个轮子，一个是工业化，一个就是城市化。所以城市化的速度放慢，也意味着我们的经济增长会在很大程度上放慢。所以跟经济的发展速度、资源的保护，也跟房子建设的上下游的产业链，也包括农村人口有序的进入到城市，就是城市化转型。跟这些都有关系，所以这个条例确实牵涉的利益链是非常之广的。在这个过程中，我们的立法一直是非常强调统筹兼顾各方面的利益，公共利益、私人利益、经济利益、城市利益、社会利益都要考虑到。而且在我们的很多制度中也体现了统筹兼顾的思想。

2. 补偿的公平

以往的冲突有很多实例，比如一些自焚的案件，和政府冲突的案件，争议的不是该不该争，就是公平不公平。不能说我本来是老城区改建，我本来是二环、三环的房子给赶到五环、六环去，给我们的生活带来极大的不便，在这里就是在补偿的方式、标准、评估各个方面如果不公平的话，都会对老百姓心理造成一定的伤害。所以这次《条例》是非常强调公平补偿。怎么来体现公平？通过制度设计来实现这个目标。

3. 程序参与和保障

要在整个的流程里面，无论是从征收开始还是补偿的过程，还是决定后的执行，一定要给予老百姓话语权，过去应该说是开发商强势，老百姓又往往认为政府和开发商站在一起，所以老百姓的话语权相对少一些，在程序上没有保障，而且公开程度也不够，老百姓也不知情。实际上有时候政府还是各方面考虑到的，但是由于透明机制不健全，所以导致了老百姓对政府的一种猜疑。包括老百姓对于各个补偿多少也不清楚，就相互猜疑，所以就导致要价很高，谁最后搬迁谁好象得到的最多，又一定程度上鼓励了人们和政府要价，这个实际上是和制度不完善有关系。

所以为了保证征收行为的理性，也为了切实保障老百姓的权利，所以在《条例》的制订过程中，是非常强调参与。制度设计也是强调参与，但是在制订过程中实际也是有参与的，据有关的报道，我们的立法部门召开了几十场的专家座谈会，而且也调研了很多地方，另外也公开征求意见，收集到几十万条意见，所以在这个《条例》的制订过程中也是非常强调公开。我们在法律制度的设计里面也是非常强调公开，也是我们常常讲的要有知情权、表达权还有参与权，当然还有一种监督权，这种程序权利也是我们国家这些年来法制发展的一个突出成就，就是老百姓的话语权会越来越多。

这个条例的制订在我们国家的行政立法历史上可以说是一个里程碑性质的事件了，是非常有意义的。

二、征收与补偿制度的主要内容以及这个条例的主要内容

按照征收和补偿条例的规定，归纳起来有六个部分的内容：

（一）征收和补偿条例所确立的一些基本原则

按照总章部分的规定有这么几条：

1. 补偿公平的原则

在第二条里面明确规定为公共利益可以征收，但是必须要补偿公平。这个是和我们的指导思想有关系，为了实现补偿的公平，在补偿的标准上、补偿的方式上、评估的制度设计上、公开的制度上，各个方面都做了规定。比如说有一个很明确的规定，必须是先补偿后搬迁。过去很多争议都是争执不下，可能是先拆了再说，这样对老百姓是非常不利的。这次就明确规定，在实施搬迁以前必须是先补偿到位了，先补偿到位就意味着要先做征收决定，而且没有补偿完毕的不能让老百姓搬，尤其是强迫搬。所以这样一个制度设计实际上也是为了保障老百姓的权益，切实能够使得补偿公平到位。

当然还有其他的一些制度设计，在很多方面体现了公平。这个公平实际上是两个意思，一个是政府对老百姓征收以后要给予公平的补偿，就是一种合理的或者说等值的补偿了，涉及到政府和老百姓之间的关系；还有一个公平就是被征收人之间的公平，不能说给张三补300万，给李四就补100万，这个不公平。怎么来实现这个公平呢？这次在制度设计里面其实有很好的一个制度，就是你的补偿结果要公开，在被征收范围里面不能说想补多少就补多少，必须要达到公平，大家互相是可以查阅其他被征收人得到的补偿结果是什么，而且在征收的过程中比如说你调查确定被征收人的房屋面积、权属这个也要公开。本来别人是100平米，你补了120，这个就是不公平。

所以这个公平实际上是两个方面，一个是政府和老百姓关系上要确保公平，再有老百姓之间也要有公平。过去为什么老是有人到最后搬呢？就是怕别人多得了自己少得了，这次在制度设计上还是比较精细的，这两面都有公平。当然更重要的可能是政府对老百姓的补偿，也要公平，也要一视同仁。因为这个都是取决于政府，但是在下一个层次，就是老百姓之间的，当然也取决于政府的补偿行为，从结果上来看应该是相当的，而不应该是畸形，有的人得了很多，有的人得的很少，这个是不合理的。

2. 决策民主的原则

在这里强调老百姓对过程的一种参与或者说为了保证科学性有很多制度的设计，比如说在这个过程中凡是列入到征收项目的，都应该进入到国民经济和社会发展的规划，包括五年的规划、年度的计划还有土地利用的总体规划，专项的规划等等，进入到规划就意味着它是一种生存的考虑。不能说想当然，另外也还规定，比如被征收人数量比较多的时候，要通过政府的集体讨论，而不是个人说了算，这都是体现了一种民主。而且在制订规划和确立补偿方案的过程中，老百姓应该有参与的权利，尤其是涉及到旧城区改造，在有多数人如果认为它原来定的补偿方案不是很符合《条例》的规定，可以要求听证。在这里实际上都是为了保证决策的科学。

决策在科学涉及到很多方面：一个方面要确实保障到老百姓的权利，当然还有公共利益。当然公共利益要在合理的法规里面，不能超出比例原则。是不是必须？如果这个工程项目不是必须，而且老百姓的利益受到损害的时候，实际上不应该采取的。这里面应该采取一种理性的精神，我们这些年城市建设取得了非常突出的成就，但是实际上有一些也不一定是很科学的，所以在这里强调征收和补偿，一定要保证它的科学，尤其是征收决定做出来一定是科学的决策。

3. 程序正当

该听证的要听证、该告知的要告知、该公开的要公开，要有老百姓充分的权利。应该说这种正当性，除了前面讲的决策民主要参与，涉及到个人权益的时候，是要听取个人的意见，个人要有话语权，有机会为自己进行申辩，在这里程序正当也有很多制度的设计。前面讲的公开程序的设计就是体现了正当性的要求。

4. 结果公开

应该说结果公开也是程序正当的一部分，为什么它单独作为一个原则？是因为它确实非常重要，涉及到老百姓之间的公平与否，另外也是对政府有效的监督，就是你所做的行为是不是公平合理、是不是符合比例原则，在这里结果公开体现在征收决定是需要公开的，补偿方案是需要公开的，被征收人的面积、地点、权属关系是要公开的。如果双方达不成补偿协议，做了补偿决定，这个决定是要公开的；最后每户的补偿结果是要公开的。

可以看到在很多环节都是强调公开。四个原则里面最核心的是两个，一个是补偿公平，一个是程序正当。

除了总则里面规定的原则，如果要把其他部分里面的一些重要精神填补进来，实际上还包括比如说先补偿后搬迁的原则，实际上是补偿公平的要求了，但是也有学者把它作为原则来强调。

（二）征收和补偿的主体

这次的条例在这方面是做了非常大的改进，原来的《城市房屋拆迁管理条例》这里的主体是开发商，不是政府，政府是以管理者的身份出现的。这次的《条例》是做了180度的调整，政府从管理者的身份恢复到原本的当事人的身份，实际上就是政府在征收。这个也是经过了立法过程中充分的讨论，原有条例是做了调整了，这个《条例》我们认为政府是恢复到应有的地位和身份，因为这个《条例》是很明确，只能为公共利益征收，那谁可以为公共利益征收？当然只有政府，开发商是不允许的。

所以这次对征收和补偿的主体做了明确的规定，大概有这么几层意思：

1. 县市级人民政府是征收和补偿的主体

具体来负责行政区域的房屋征收和补偿工作，应该说这个主体身份是比较清楚的。其他的房屋征收管理部门或者说房屋征收的实施部门都不是主体，他们或者是代表政府来工作，或者是受委托来进行房屋的搬迁工作，都不是严格意义上的主体。所以出了问题是由政府来负责的，这个和原来的条例是非常大的区别，原来是开发商是作为和老百姓直接发生关系的主体，这次是彻底的调整了。

房屋征收部门

在补偿主体里面还涉及到一个很重要的部门，就是房屋征收部门，这往往在市、县级人民政府里面都有专门的主管部门，过去就是拆迁管理部门，这次是定位为县级人民政府征收具体负责的部门，但是严格意义上它是一个代表主体，不是严格意义上的主体。由它来组织实施本行政区域的房屋征收和补偿工作，在法条许可的范围里面，也可以委托给别的具体实施单位去做，但是要负责监督并承担相应的法律责任、法律后果。所以房屋征收部门是作为征收主体的一个管理部门，或者具体实施比方说签订补偿协议的时候是它来签，因为政府作为补偿主体不能所有的征收事务都政府亲自来完成。因为从工作上、现实运行中不太可能。所以要由征收管理部门去实施运作，包括方案的立制，包括补偿协议的签订，包括相关的监督实施等等。当然重大的决定是由县、市人民政府去决定，而不是征收补偿管理部门来决定，这个要区分清楚，小一点的问题是可以由征收管理部门来决定，但是重大的都必须是市、县级人民政府来决定。比如说征收决定必须是市、县级人民政府做出，补偿方案的敲定最后也是要市、县级人民政府，包括和老百姓如果达不成补偿协议，我们要做出补偿决定，也是由市县人民政府来决定。包括最后如果当事人不履行、向人民法院提起强制执行，也是以市、县级人民政府的名义。可能过去政府不是在最前面，这次的条例是调整的，是市县级人民政府作为当事人，所以弄不好就会成为被告，打官司直接告的就是政府，而不是征收管理部门，所以这块是需要强调的，与过去相比是有一个重大的改革。

房屋征收的实施单位

这次也做了一些明确的规定，应该是非营利性的单位。主要受房屋征收部门的委托，承担房屋征收和补偿的具体工作。比如说进行具体的谈判、具体的搬迁，在这个过程中为被征收人提供相应的服务，都可以由实施单位里做。但是这个单位应该是事业性的单位，不能盈利，盈利是企业性的单位，因为一盈利受利益驱动就很容易发生冲突。过去的拆迁过程中之所以发生很多冲突，其中一个很大的原因就是拆迁单位就是企业，就是以盈利为单位的，当然受利益驱动，会把老百姓的利益弄到最低、最少，所以这也是老百姓最为不满的方面。这次规定征收实施单位是不能以盈利为目的，但是还保留了征收实施的单位，原因是像市县级人民政府很难亲自去做这个具体工作，而征收管理部门要做这个工作往往受编制、人员的局限，不可能几十个人来做，或者几百个人来做，这里面大量事务性的工作由政府来做也有一定的问题。而且搬迁还有其他的涉及到很多技术性的问题，所以需要专业技术性的人员。所以完全由政府和政府的部门来做是比较艰难的，所以仍然保留了房屋征收的实施单位，当然这个单位里的工作人员实际上是要强调专业化，不能让一些不懂专业或也不懂法律的人来做，可能在这个过程中就有很多问题。实施单位还需要加强相关的建设，包括制度、人员、规程、流程方面的建设。

发改委、财政、土地等等，城市房屋征收和补偿过程中涉及到很多部门，比如说财政涉及到补偿款的问题，比如说发改委规划的问题，实际上还涉及到很多专项规划里面，会涉及到各个部门，这个都是在这个过程中是需要各个部门配合。前面也讲到房屋的征收和补偿很多部门都会涉及，所以是牵扯的面非常广的一种管理。

所以征收和补偿主体是比较新的一个制度了。

2. 征收的职能

实际上征收从流程上来讲涉及到征收、补偿、执行，当然还有它的责任、救济，但是最核心的是这么几块。第一大块制度就是征收制度，这里面有很多具体的内容，在条例中专门对征收决定是做了规定，涉及到这样一些内容：

（1）征收标准

我们立法它的转型原来是从环节上规范管理，就是拆迁环节。这次的《条例》实际上把公和私完全分开了，“因公共利益而发生的征收补偿”是受这个《条例》调整的，因私人利益或者纯商业利益取得利益的是要靠买卖，靠市场的合同和当事人之间协商。比如说这个地方要做商品房开发，涉及到一些住户，那么他们是不是愿意把房子让出去，这个就要谈判，如果谈判不成，开发商是无法往后进行的。因为按照《民法》资源自愿自治的精神，你没有强制力，也不能通过法院去强制，因为达不成协议，在这里应该说征收和补偿条例是强调公私分明。《征收补偿条例》只强调因公征收，因私的房屋买卖不受这个条例的调整。有的同志会问，受哪个条例调整呢？是受《民法》、《物权法》、《合同法》相关的一些条文，不受这个《条例》，因为都是横向的私人之间的事情，就是强调自愿、自治的角色。为公共利益的征收，这个征收的意义实际上是强制性购买，你为了公共利益的话是必须要让步的，虽然我们强调要公平补偿，但是不能说为了个人利益就把公共利益牺牲掉，如果大家都不愿意搬迁，那么我们的城市化就无法推进了。

应该说在立法中讨论非常激烈的问题就是什么是公共利益？这个是不确定的法律概念，什么叫公共利益？在其他国家的立法中，公共利益的认定也不一样，它是不同环境、不同阶段可能对公共利益的认定都不一样，所以它是一个不确定的法律概念。别的国家有几种做法，有的是用概括性的，也有的是具体规定。日本对公共利益在相关的法条当中列了几十种，列的非常详细。也有的国家是混合使用，实际上我们国家也是采用概括、列举、混合适用。

公共利益在我们国家定的太窄，我们确实处在城市化、工业化的发展过程中，比如说你的城市建设要5%属于公共利益范畴，其他的都不属于，那城市化就没有办法推进了。但是如果定的太宽，那一切都是公共利益了，老百姓的利益又无法保障了。而且确实我们城市发展的冲动很强，也要理性化。我们国家这些年的发展太快，实际上速度也要压一压，这里把公共利益范围定的适当一些，可能是相对比较理性的，所以在立法过程中讨论非常激烈。公共利益也有人主张的比较宽泛的，说城市规划里的都是公共利益。这里也确实面临一个问题，就是城市规划的效力问题，如果城市规划里允许私人说了算，那城市规划就实现不了，也存在这个问题。但是也有一种观点认为，太宽了，所以就导致以公共利益为名，而且我们国家目前没有这么大的决策能力，所以很多情况下不要政府全盘的采取一种强制性的推进，可以通过司法上的自愿、自治，可能会取得更好的效果。所以立法实际上是比较折中了，就是公共利益既不能定的太窄，也不能太宽。那就有了现在的概括和列举相结合的规定。

所以按照条例的规定，公共利益列举了这么几项：一项是涉及到国防外交需要的工程建设肯定是公共利益，这个是国家主权的需要，包括像建一些外交使馆肯定是属于公共利益的范畴；第二、由政府组织实施的能源、交通、水利基础设施建设，或者是简单的涉及到公共基础设施的，是属于公共利益的。当然这里面有的是国家的，有的是属于地方老百姓的，这个是没有问题的。还有就是由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生等等，包括市政工程建设也是属于公共领域，科技、教育、文化、卫生有很多都是需要建设用地，有一些社会事业越来越发达，它是需要的。比如说文化设施，这些年来我们经济社会发展的很快，我们的文化事业也要跟的上，那么在这里可能也是需要很多建设用地。

再有市政工业事业，原来有一条立法里面就是政府办公用房，后来取消了。实际上政府如果确实需要这种建办公用房的话，是归到市政公用事业里面了。不是说政府办公用房就不算公共了算商业项目了，没有必要单独属于市政公用事业的部分。

再一个是保障性安居工程建设，这五年规划里要把我们的安居保障房从10%提升到20%，从国家的建设规划蓝图是非常好的，对一些弱势群体或者需要提供帮助的人是一个很好的信号。但是这个工程建设肯定是需要政府，所以这里肯定是列入公共利益的范畴。

再一个是旧城区改造，应该说旧城区改造在实践立法过程中讨论很激烈，旧城区改造是不是公共利益，要注意到这里还不完全，不是所有的旧城区改造都属于公共利益，因为它要符合一定的条件，当然危房改造没有问题的，应该说属于公共利益的范畴,那么旧城区改造是不是一定是公共利益？居民区就愿意住的比较朴实一点、破旧一点，但是我在这里生活安逸，我祖祖辈辈都在这里，我有感情因素、邻居之间非常友好的关系，不愿意去搬。所以旧城区改造到底是不是公共利益，到底谁来决定要不要列到征收的范围内，一直是有争议的。两次征求意见稿实际上条文规定也不一样，有的规定最早的征求意见稿的时候强调要不要进行改造，有旧城区的改造三分之二同意就可以。后来觉得旧城区改造不仅仅是被征收人的利益，涉及到整个城市的利益，所以旧城区改造是列入到地方的国民经济发展和年度的计划，而年度的计划要经过当地人大的审定，实际上是人大说了算，因为人大能够代表这个地方的公共利益，所以这个地方实际上说的是人大，而不是被征收人群体自身，所以也有观念上的一些转变。在这个过程中实际上也在不断的调整。

实际上我们立法过程当中很多条文都是改来改去改了很多遍，而且有不同的意见、不同的声音。

还有法律、行政法规规定的其他公共利益的需要，这是概括性的一个规定，前面五项是列举性的。除此以外因为纯商业利益，不受这个《条例》的调整，这个《条例》属于一个公共的公法的范畴。当然要注意，公共利益里面是不是绝对没有商业利益？不能这么理解。有的公共利益可能是纯公共利益，有的公共利益的公共项目是要开发商来开发的，开发商肯定是要有一定的商业利益在里面的。所以实际上有很多情况是混合，当然主要是为公共利益，开发商的商业利益要服从于公共利益的需要，这里面要做一个比较准确的理解，不能说有商业利益都不叫公共利益，或者是绝对的公共利益和商业利益。所以在这里是以公共利益的目的，但是不排除有开发商来开发有商业利益的追求，不能说一有开发商就变成商业利益，这个理解不太准确了。

在征收制度来面，除了符合公共利益的标准以外，还有一个就是行使要件，虽然有这个标准，但是谁来决定？还要有进一步的标准。

所以第二个就是它的行使要件，行使要件其实是强调这些项目要列入到国民经济和社会发展规划土地利用的整体规划，城乡规划和专项规划。有这四项规划要列入到这里面才可以征收。实际上也是为了保证决策的科学，另外在规划的制订过程中，实际上要广泛征求各方面的意见，保证它的科学性、理性。还有就是保障性安居工程建设旧城区改建要列入到市、县级国民经济和社会发展的年度计划，由当地的人大来决定。实际上谁最终确定这个公共利益，谁说了算，最后的话语权是谁，包括保障性安居工程建设、旧城区改建是地方人大说了算。所以既要符合这种实体的标准，又要符合程序的要件，同时符合这两方面的才能够进行征收。或者说市、县级人民政府是不是在征收房屋的时候，两方面都不能忽略，一方面要看它的实体标准，再一方面要看它行使上的要件，要满足这两个方面的，然后才能够进行具体的征收。

（三）涉及到流程，实际上是有征收的决定程序，征收决定怎么制作

涉及到很多内容，这里面有这样一些步骤：

1. 第一步房屋征收部门要拟定征收的补偿方案

如果政府决定要征收的话，首先要拟定补偿方案，补偿方案的制作是非常复杂的。比如说什么样的方式补偿、什么样的补偿标准、时间、期限、怎么安置、产权置换置换到哪一块，不愿意置换的怎么办，包括支付的期限、后续怎么定合同。实际上方案相当于整个的安排了。

这个方案征收管理部门拟定要求要论证和公布，论证指的是向政府各个部门包括向专家咨询，公布是对社会了，尤其是涉及到被征收人，实际上还涉及到公众，来广泛的征集意见。在这里如果因旧城区改造，被征收人有多数认为征收补偿方案不符合本条例规定的，要组织听证会，并且根据听证会的情况来修改方案。在这里就是要有老百姓的参与权，老百姓要参与到这个过程中来，尤其是旧城区改造，这个问题很复杂，因为它往往和商业利益牵涉到一起。所以房屋征收部门对征收方案是需要拟定、论证、听取各方面的意见、反复修改，甚至于在听证会的基础上进一步的完善。

2. 第二步、要进行社会稳定风险的评估

政府在做出这个决定前要做风险评估，这个在我们国家也是很重要的。如果你引起了老百姓的意见很大，我们国家现在也处在社会发展的转型期，矛盾冲突很多，如果对老百姓的利益考虑的不周，或者引发这种群访，这样一些事件会给社会稳定带来一定的风险性，所以要进行风险评估。在有的地方风险评估已经开始做了，也有专门的评估程序。确实要考虑到老百姓的利益，另外要考虑老百姓对方案的接受程度，不能一意孤行，虽然你是为了城市的发展，用意是好的，如果你在过程中决策不科学，或者说以侵害老百姓的权益为手段，这个肯定是不能往下走的。

3. 第三步、做出房屋决定前，征收补偿费用应当足额到户、专户存储、专款专用

实际上也是前面讲的要先补偿后搬迁，就是你费用都没有，以牺牲老百姓的利益来发展经济、发展城市这是不允许的，所以必须先有补偿的费用，有这个能力才做，这实际上也是保障城市发展的理性化。这些年一方面城市快速发展，另一方面确实也欠老百姓很多，这样就导致了政府和社会的紧张关系。为了保证征收的理性，必须先钱到位，然后才能够进行下一步的运作。

前三个步骤实际上都是在决定前要做的，充分的拟定一个比较合理的征收补偿方案、风险评估，另外就是先筹集资金，资金到位了然后才能够进行征收，因为你一旦征收，马上就要给别人补偿，所以没有钱怎么往下走呢？

4. 第四步、县市人民政府要做出房屋征收的决定

这个决定如果涉及到征收人比较多的时候，要集体讨论决定，避免较长官意志，拍脑袋决策，弄个政绩工程，在这里是不允许的。要强调决定的科学性、理性。

做出征收决定应当把房屋征收的情况包括补偿方案，当事人不服的、救济的途径都要在征收决定力做规定，而且要注意这个征收决定在征收房屋的同时所使用的国有土地的使用权要收回。这个也是房屋征收很重要的一个目的，就是要把土地权收回了，我们的城市房屋土地是国家所有，但是使用权是房屋所有人在行使，所以征收房屋主要的目的就是征收土地的使用权。所以为了明确，因为在立法过程中也有一些建议，说征收房屋是不是一定就等同于把国有土地使用权也收回了？应该说征收的目的就是在于收回土地使用权，当然在这里面因为房屋的价格里面包含了土地使用权的价格在里面，所以把房屋收回的同时，土地的使用权也是一同收回，这个在法条上是非常明确的。

所以这个征收决定本身内容要充实和完备，包括这些方面，比如征收房屋的情况、补偿方案的情况，还有救济的途径，另外土地使用权也是同时收回，在征收决定中也应该把它明确。

5. 第五步、发布征收的公告

公告以后按照现有条例的规定是不得在征收范围内新建、扩建、改建和改变房屋用途，违反规定的是不予补偿，而且相关部门要停办相关的手续。因为一旦征收，如果在这个以后来新建、扩建、改建或改变房屋用途的话，实际上在这里面如果要给予补偿，实际上是对公共利益会造成不利，在这里面也是一种公平的要求，另外也是不鼓励你去在这个过程中通过各种方式来获取一些不当的利益，这个也是一种理性的要求。

6. 第六步、要对被征收范围内的房屋情况进行调查、登记

包括像房屋的位置、朝向、面积、地点、权属关系，是商业用房还是住宅等等，这个要在房屋征收范围内向被征收人公布，相互监督，另外也是为了确保公平，在这里不允许有私下的交易、内部的交易。

7. 第七步、救济步骤

如果说对征收的决定不服，比如说认为它不属于公共利益征收的范畴，或者说不符合行使要件，按照这个条例的规定，像旧城区改造没有列入到当地的国民经济和社会发展的年度计划，没有经过人大的审批，是不能够征收的。当然这个过程中比如说程序上有没有问题，有没有经过风险评估，征收费用是不是已经提前足额到户了，有没有专户存储，这些行使上的问题，在这里都可以提起行政复议，不服的再诉讼，或者说直接提起行政诉讼，实际上就是救济环节。

实际上征收的决定包括决定前的一些程序，也包括决定后的一些环节，一起构成了征收整个的流程。所以在征收制度方面，我们要把握征收的标准、行使上的条件、制作的整个过程，包括补偿协议、风险评估、补偿费用的提前到户等等，决定以后，包括决定过程在这里面要充分讨论甚至是以集体的方式，还有以后对被征收人有义务上的要求就是不得新建、扩建和改变房屋用途，另外对行政机关要停办相关的手续，比如说房屋产权方面的一些手续、扩建、改建的手续，再一个对征收房屋的情况进行调查，而且要公布。还有一个程序就是救济程序了，可以复议和诉讼，如果觉得这个违法的话，是可以提起诉讼。

（四）补偿制度

1. 就是补偿范围和补偿标准。

在房屋征收过程中，最关键的问题就是补偿是不是公平，这次的立法花了很大的篇幅对补偿制度做了比较详细的规定。具体涉及到这样一些内容，一个就是补偿的标准，按照规定，从总的原则来讲是公平补偿，具体体现在很多方面了，一个是具体的标准，在这里房屋征收补偿是三个内容的补偿，或者是它的补偿范围是三个方面。一个是被征收房屋价值补偿，比如说征收了一套房，这套房值200万，就要补偿200万。总体的要求是不低于公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格，公告之日比如说今天做了征收决定，并公布于众，那么今天当天公告之日的房地产市场价格，类似房地产或者是在同一个地方，相同品质的房屋。如果没有市场价的话，需要一些程序来补足的。可能这个地方没有市场交易或者是交易间隔时间很长，最早的交易是一个月前的交易，所以这个价格可能要有具体的一些规定来补充，总体上讲就是要等额补偿。

除了补偿房屋征收的价值以外，还有就是因房屋征收造成的搬迁、临时安置的补偿。搬房子需要费用、需要时间，另外临时安置如果说要提供进行产权调换的话，就涉及到需要临时的周转或者是回迁房，这个要过一年、两年临时周转用房，临时安置费用等等是需要补偿。还有就是停产停业的损失，如果说是经营性用房，在这个期间你会有很大的损失，这个停产停业的损失怎么计算也要由当地具体的规定。所以从补偿的范围来讲实际上就是三块，被征收房屋的价值，然后因征收房屋造成的搬迁费、安置费用、被征收房屋的停产停业的损失这三大块的费用。

当然各地也要对搬迁或者是很配合的当事人要制定相关的奖励的一些规定，这个主要是取得征收工作快速的进行，所以要制订相关的奖励政策。有的地方已经是有了这方面的试点，应该说效果很好。

第一个就是补偿范围和补偿标准。

2. 优先补偿和未登记的房屋补偿

优先补偿主要是对那些征收个人住宅被征收人符合住房保障条件的，本来条件就很艰难，这种情况下做出房屋征收决定的市、县级人民政府应该优先给予住房保障，因为他们生活比较困难，本身就属于保障安置的范畴，所以在这里要优先考虑到他们的生存权，所以要优先补偿。

还有一种是未登记的房屋，由于各种各样的原因，有时候房屋是实际存在、实际使用，但是没有经过登记，没有产权证，这个要区别对待，要调查认定。如果说没有实质性的问题就是行使上有一些问题或者是有各种各样的原因，政府或者个人的原因，没有登记但是是合法的，没有超出临时建筑许可期限的，要给予补偿。所以这里合法的要予以补偿，不合法的不予补偿。这里也是针对有一些房屋违法建造，政府三令五申就是不改，就是不纠正，然后事后一拆迁，一征收以后，他们要求补偿的，这是属于不当得利，所以不合法的不予补偿，这也是涉及到公共利益和个人利益之间的平衡。

3. 补偿方式

按照《条例》的规定，现在补偿是两种，一种是货币补偿，一种是产权调换。

货币补偿用的比较多，如果你愿意自己去在别的区域买房，或者是自己更方便自由来决定的话，用货币补偿是更合适的方式。如果你愿意找到同等价位的房子也可以进行产权调换，产权调换也是政府的一种义务，如果老百姓要求，被征收人要求产权调换的，政府必须要提供可供调换的房屋，而且要有一定的选择空间。在这里要注意，尤其是旧城区改造的，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，在这里做出征收决定的市县人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。通俗一点讲，实际上有点类似于回迁或者类似于回迁的补偿方式。

这个是过去老百姓意见非常大，本来在这个城区里面生活很方便，现在一改造以后就把我赶到老远的地方，而且不提供回迁的房屋，这就非常不合理。所以这次涉及到旧城区改建的，就是做出征收决定的政府要充分考虑到老百姓的需求，要提供改建地段或就近地段的房屋，实际上也是一种公平补偿的应有之意。

实际产权调换有两种，一种是回迁，一种是提供别的可替代的产权调换的位置，如果老百姓愿意的话也是可以的。所以从补偿方式上来讲比过去更灵活，更能满足被征收人的利益需求。

4. 房屋价值的评估

在补偿过程中评估是合理补偿的前提，评估价值的高低、准确与否直接影响到老百姓的权益。为了保证评估公平和客观性，这次明确规定评估是由房地产评估机构来评估，但是究竟选择哪个评估机构，由被征收人协商决定。不是由政府决定，政府决定往往会导致为了少给补偿款，可能会导致一些对老百姓不利的评估结果，所以这次是非常好的一个制度改进，是由被征收人协商选定，协商不成的可以通过多数决定、随机选定等方式来确定。就是在具体评估机构的选择上，给予老百姓充分的决定权。当然涉及到几百户意见不一致，如果协商不成，总得有一个解决机制，这里用票决或者随机选择的方式来决定，不能说多家评估机构评估，导致评估标准不统一，所以是由被征收人自己来决定。

房地产评估机构应当独立、客观、公正的开展房屋征收评估工作，任何单位和个人不得干预，实际上强调评估机构应当是公平的评估。如果评估机构不公平怎么办？将来也需要一些制度来制约，包括不公平评估还会处罚，后面在讲责任中会讲到。具体的评估办法是由住建部在制订，目前还没有公布。这个评估实际上也是很技术性的工作，比如用什么办法来评估，比如用市场价位来评估，还是用再造房屋需要的成本来评估，可能最后评估的价位就很不一样，所以在这里评估的办法里面会对一些评估的细节问题做一些具体的规定。当然对评估不服还可以申请疑议，疑议不符的，还可以有专门评估复议的委员会进行相关的复议。还有一个救济程序，技术性的，只不过这个不是直接上法院而是上评估机构、相关的委员会申请复议。所以补偿的过程中，应当说评估制度也是一个非常重要的环节了，如果评估不好，可能会导致最后的结果和实际的情况不相吻合。

5. 订立补偿协议

有了征收的决定、补偿的方案、补偿的标准，包括被征收的房屋一些方位、面积的调查情况和评估的一些结果以后就进入到正式的补偿协议的签订。

补偿协议是由房屋征收部门和被征收人双方在协商讨论沟通的基础上订立补偿协议，这里实际上是自愿自治，而不是强迫性的。征收协议书里面应该包含了像被征收房屋的情况、补偿的方式、补偿金额、支付期限，如果采用产权调换的，要明确产权调换的地点、面积、搬迁费、安置费、停产停业的损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等等。所以实际上就是要保证从订立以后后续的被征收人要到新的家搬迁以后，整个过程都是要协商好，保证老百姓的生活，在这里不能因为老百姓的征收而受到损失，所以在这里所产生的消耗等应该是政府来承担。政府承担实际上也是公共利益，也是老百姓来承担的，大家分担这里的成本，因为征收是为了公共利益，所以由公共来承担也是合情合理的。要注意对补偿协议，如果任何一方不忠实的完全履行，另外一方可以到法院去提起诉讼。在这里按照现行的规定，是类似于民事合同的诉讼，有这样的一种性质。

6. 补偿决定

如果达不成补偿协议，在相约的签约期限，就是在征收决定或者补偿方案里面，如果达不成这种协议，在签约的期间里不能达成。或者是被征收人所有权不明确的，房屋的权属有争议的，现在有三个当事人都觉得有它所有，到底是给谁，现在不清楚，而且他们也在打官司，这个时候征收要往下进行，是不能够用补偿协议的方式，因为权属不清，所以都要采用补偿决定。补偿决定是两种情况，一种是在签约期间达不成协议，另外一种情况就是被征收房屋产权人不清楚的，所以用补偿决定。补偿决定和补偿协议不一样，是政府单方面的决定，所以这方面要由市县级人民政府来做出，而前面这个签订是房屋征收部门代表政府和被征收人来签订，因为补偿协议是平等协商的结果，而补偿决定是政府单方面的意志，所以为了慎重起见，要由市县级人民政府来做决定，这也是体现了征收主体的职责。如果说对补偿决定不服的，是可以提起复议和行政诉讼的。所以要注意到这个补偿里面是强调了补偿的范围、补偿的标准、补偿的方式包括补偿的协议和决定，因为最后是要老百姓直接达成一致的，如果特殊情况达不成一致的，要做补偿决定，而且对补偿决定可以复议、可以诉讼，也给老百姓一个救济权。里面还涉及到一个优先补偿和未登记房屋的一个补偿，这个要调查、做认定，看是不是合法，合法的补偿，不合法的不补偿，可以看到这个补偿制度设计还是比较精细的，各个方面的情况都是做了充分的考量，既要考虑到征收顺利的推进，同时要切实保障被征收人的合法权益，所以在补偿的制度设计上还是比较全面。

（五）执行制度

执行里面有这样几个内容：

1. 一个是先补偿、后搬迁或者后具体执行原则性的规定

实际上在条例里面有很多地方体现先补偿、后搬迁，因为前面讲到的，在做征收决定前补偿经费要到位，实际上也是为了能体现先补偿后决定的条款。

还有在具体执行过程中，也是先补偿完毕了，老百姓才搬迁，如果没有补偿完毕，比如说费用没有到位，没有给我相应的产权调换，没有相应的方案或者没有提供周转房肯定是不搬的。还有一个先补偿、后搬迁就是在强制执行过程中也是这样的，如果向法院申请强制执行，你要附据相关的补偿到位的证据，如果不能够提供这个证据的话，那法院是不受理、不执行的。

2. 被征收人主动来履行，在补偿协议或者补偿决定确定的期限内完成搬迁

如被征收人按照约定的情况一步一步履行他的义务，所以在搬迁期限里要完成搬迁。如果说被征收人不能在约定的期限内完成搬迁，或者在征收决定所限定的时间内完成搬迁，就会导致这样一些措施，如果补偿协议不履行的，行政机关可以向法院提起诉讼，这里的诉讼很可能是民事诉讼，就是合同的一个履行诉讼。如果说补偿单方面决定不能够执行，在限定的期限内不搬，这个决定已经生效了的，可以向法院申请强制执行。因为这也是一个很大的制度改变，过去是行政机关自己就可以强制执行了，这次在立法过程中讨论的非常多，因为过去由于执行问题或者是各方面包括执行主体，行政机关委托一些企业单位来执行，企业单位为了自己的利益，包括相关人员的法律素质和专业素质不到位，所以导致执行过程中和老百姓产生冲突的非常多，也是引起了很大的社会关注或者说对政府的批评。所以这次在讨论过程中对这个问题争论也是热点之一，前面的公共利益是一个热点问题，这个强制性搬迁也是热点问题。

3. 申请法院强制搬迁

所以这一次申请法院强制搬迁，我觉得这个里面要理解，第一不是说不能够强制搬迁了，仍然是有强制搬迁，只不过不能由行政机关自己来强制搬迁，要申请法院强制搬迁。为什么要申请法院强制搬迁？在这里是考虑到法院有一道司法程序，相对能够起到监控制约的作用。另外也考虑到政府里你是当事人，然后你做决定，又来强制，至少从形式上来讲老百姓会感觉你自己做自己案件的法官，老百姓会觉得不公平，所以为了切实保障老百姓的权益，增加了这么一道程序。当然要注意法院强制搬迁不一定就是说具体的实施也是法院来做，因为法院的强制搬迁的司法解释还没有出来，当然我想法院强制并不意味着法院一定自己去强制实施，它可以是强制执行的决定权和实施权分离，就是经过法院这道程序法院来决定要不要采取强制搬迁的手段，有可能司法解释将来可能会考虑到具体的实际力量需要，有可能再交回给行政机关具体实施。当然现在媒体上有一些宣传，说我们不能再强拆了，这个说法是不准确的。而且说不能行政强拆了，也不对，其实法院的强拆也是为了行政的目标，只不过行政机关不能够自己决定强制拆迁。法院如果决定以后，如果说把具体的实施权交给行政机关，其实行政机关还是要去强制拆迁，那行政机关去强制拆迁就不能委托企业以盈利性的目的去拆迁，可以委托拆迁的实施单位，这个实施单位是以非盈利为目的的。这个也是非常大的制度改进，就是行政机关自行不能强制拆迁，企业更不能强制拆迁。

强制拆迁在提交申请书的时候，只能是县级人民政府去申请，征收补偿主体是市县人民政府，所以申请强制执行也只能是市县人民政府去申请，在申请的时候要附据补偿到位的证据，要附据补偿金额和专户存储帐户、产权调换的房屋和周转用房的地点、面积等等，这是作为一个前置条件，如果没有补偿完毕，申请法院是不受理的。

执行完毕以后还有一个制度就是房屋征收补偿的档案。房屋征收管理部门要将分户补偿的情况制作档案，在房屋征收范围里面向被征收人公布，所以都能查询到每家人的补偿，在这里也是为了公平，也是为了对政府进行监督，最后的行为是不是合理，是不是造成一种不公平的畸形等等。所以执行里面实际上包含了这样一些制度，一个是先补偿后搬迁的要求，再有就是被征收人主动履行，包括对补偿协议的履行、补偿决定的履行。如果说不履行的话，对补偿协议可以提起民事诉讼，对补偿决定如果不履行提起的是强制执行，就是行政性的强制执行了。在这里面制度的变革有了非常好的转型，把行政机关自己的强制执行从这样一个困扰中解脱出来，申请法院来强制执行。另外还有一个很好的制度就是补偿的档案制度，一个是做证据，再一个是为了公平，为了监督，是一个很好的制度。

这是征收和补偿制度当中三个比较核心的制度，就是征收制度、补偿制度和执行制度。

（六）法律责任

在《条例》的制订过程中对责任也进行了很多的讨论，从现行的规定来看，是五类非法、违法行为都要承担法律责任。

1. 征收和补偿主体的责任

相关工作人员及其工作部门的一些责任、包括政府的责任，市县级人民政府，如果不依法履行职责，不该征收的征收了，补偿不公平、执行违法都可能要导致法律后果。对于人民政府或者工作部门来讲，责任表现在要改正错误、赔偿损失，一个是纠正，一个是造成损害要赔偿损失，在这里实际上也是涉及到国家赔偿。

另外这里面还规定了工作人员不依法履职的责任，在这里面一块是行政处分，再有一块是刑事责任，实际上工作尤其是主管人员还可能追究行政问责，类似于政治责任。如果在过程中引起社会或者老百姓对政府的强烈不满，甚至引起集体抗议、大型的事故，相关的政府领导人要承担政治责任，就是行政问责。对于一般的工作人员来讲是一种行政责任，按照公务员法行政处分的规定，比如记过、记大过、降级撤职等等。严重的要承担刑事责任，渎职罪，包括其他的一些罪名，这是行政机关和工作人员不履行职责的责任。

2. 违法或非法搬迁的责任

因为按照条例的规定，是禁止采取非法手段，比如说暴力威胁的手段、中止供水、供热、供气、供电和道路通行的不人道的手段来迫使被征收人搬迁，这些手段采取无论是行政机关、工作人员采取或者是实施单位来采取，包括雇佣人员来采取或者其他第三方采取，只要采取了这种非法手段，导致结果的都要给予行政处罚，严重的是刑事制裁。所以一种是行政责任、一种是刑事责任。

3. 用暴力手段阻碍征收和补偿的责任

第二类的责任实际上是对被征收人采取非法手段迫使他搬迁的要追究责任。第三种其实是阻碍征收和补偿的责任，这里包括被征收人，也包括第三方，也包括其他人。应该说第二种责任主要是为了切实保障老百姓的权益，第三种责任是为了公共利益，在这里如果征收进行不下去，就意味着公共利益会受到损失，所以第三种是阻碍征收和补偿，是侵害公共利益，所以在这一块，任何人采取暴力手段阻碍的，包括被征收人在内，都要承担行政上的责任或者是严重的构成刑事犯罪的要承担刑事上的责任。

4. 非法使用征收补偿费用的责任

包括贪污、挪用、私分或者其他不正当的手段使用经费的，在这里最主要的是针对经费流经的环节里，包括财务上的，包括掌管补偿款具体分发的一些部门。这个费用经过的环节、人手如果有这些问题的，一方面是要限期改正，对相关的单位要进行通报批评、警告，造成严重损失的要赔偿。比如说在这里这种私分导致老百姓的补偿不到位，最后是要赔偿的。在这里面对个人要进行相关的行政处分或者刑事制裁。

5. 对非法进行房屋评估的行为的责任

合理公正的评估是公平补偿很重要的前提，但如果在评估过程中无论是偏向政府还是偏向个人，在这里面如果导致不公平，要么就是损害公共利益，要么就是损害当事人的利益，要求它客观公正。凡是出具虚假报告或者是重大差错的评估报告，包括这个机构、相关的人员都会受到行政处罚、刑事制裁，严重的是刑事制裁，比较轻一点的是行政处罚。而且这里面还规定了对评估机构的罚款，这里都有一些具体的条文。

所以责任这块主要是从行为的角度，不履行法定职责包括采取非法手段迫使搬迁或者是用暴力手段阻碍征收和补偿，或者是非法使用补偿费用，另外就是进行非法进行房屋评估或者是严重违法，在这里都要承担责任。这一些行为实际上也是禁止类的行为，当然在这个过程中为了确保征收和补偿的顺利进行，也为了切实维护老百姓的合法权益，需要在责任和行为的后果上加以规定。所以这次法律责任的规定都是和前面相匹配的，也是前面禁止性行为能够实现的保障。

从条文的内容上讲主要是这六大块，包括基本原则，征收和补偿的基本精神，征收和补偿的主体应该是市县级人民政府承担这个职责。再一个是补偿的三个环节、征收环节、补偿环节和执行环节，再有就是最后的责任。

如果总结起来讲，亮点非常的多，一个是整个的转型就是强调对公共利益征收的规范包括补偿的一些制度设计。前面讲到了因为私人利益、商业利益的房屋买卖不在《条例》里面规范，另外在征收的标准方面，包括补偿怎么公平方面，包括执行怎么合理保障方面，也包括老百姓在整个过程中参与、程序权利，也包括事后的救济。其实这个法条里面可以看到有多处老百姓是可以复议、诉讼的，对征收决定不服可以复议、诉讼，对评估的结果不服可以申请复议，当然这个复议是向专业机构申请复议。对补偿的决定不服是可以复议也可以诉讼。还有实际上在这个过程中比如被调换的方位、面积不服的也可以复议诉讼，另外在这个过程中没有登记的房屋到底是合法还是不合法的，这个认定也可以起复议和诉讼的。没有强调的对于行政机关的行为不服，也是可以进行复议和诉讼的。所以按照《行政复议法》和《诉讼法》的规定，你也有权去寻求相关的法律救济。

所以从整体上来讲，是考虑到统筹兼顾，公共利益和私人利益的平衡，同时也考虑到补偿的公平，另外就是程序保障。所以亮点可圈可点的地方是非常多的，在制度上面有一些重大的变革。尤其是对市县级人民政府的责任的强调，这一块政府尤其要关注。

三、在执行或者实施《条例》中要注意的一些问题

《条例》的制订应该说是很好的成就，但是现实生活中不会因为这个条例就会彻底改变过去的一些做法，实际上这个《条例》的实施还是比较艰难的。我想在实践的过程中有三个方面需要关注：

（一）配套的制度建设

《征收和补偿条例》在很多条文里面都讲到，由省、市、直辖市、自治区政府或者是当地政府直接来规定，有很多的条款，比如说涉及到停产停业损失的怎么来做是由地方来决定，风险评估是由地方来规定的，还有一些比如像申请法院强制执行的，实际上是由法院做司法解释，还有评估方法是住建部来规定。所以很多的内容现在还是一个原则性的规定，需要相关的办法来落实。进一步讲，比如说补偿协议包括什么内容，是不是可以搞一些格式合同，包括像补偿决定应该是什么样的，征收决定应该有一些什么样的内容。从规范化的角度来讲，各地包括相关的主管部门可以订立统一的格式，来规范实践当中的运作。当然这些制度的制订也不是一步到位，需要实践的摸索，包括像房屋价值得补偿是由征收公布之日起类似的房屋市场价，但如果没有市场价怎么办？在这里也需要制订具体的办法来补充这里的不足。制度是需要细化的，需要完善，比如说房屋的征收实施单位、实施人员，这些都是技术性、专业性很强的，如果说将来法院把强制执行的实施权再交回行政机关的，实际上我也是一直在呼吁，我们要建立一支专业素质比较高，又懂法律，专业水平比较高的执行队伍，而且有应急的处置能力，在实施过程中，万一要发生紧急情况，要有能力去紧急应对。所以在这里面实际上制度建设是需要进一步的完善和加强，如果没有这些配套的制度建设，我觉得这个法条能实施的好也不是特别容易的事情。

（二）工作人员的培训

在这里面涉及到很多包括一些政府的领导，因为这次《条例》征收和补偿主体就是市、县级人民政府，所以将来在征收和补偿过程中，如果出现问题主要的责任者就是政府领导人了，所以政府的领导首先要学好这个条例，要了解整个精神，要心中有数，而且在征收补偿过程中重大问题要亲自把关，如果出了问题是要承担责任的，所以领导人要重视、要学习、要了解每个法条的具体精神。这样在运作的过程中才能够心中有数。

再一个是跟征收补偿相关的，比如征收管理部门的工作人员要学习、要了解《条例》的主要精神，具体的流程、主要内容都要搞清楚，而且在这里面还要不断跟老百姓宣传，首先自己要知道，然后才能对外宣传，然后才能保证工作不出差错。所以征收管理部门，包括征收实施单位的工作人员都因此对这个法条非常清楚有一个明确的认识。

另外征收还涉及到其他相关的部门，比如财政、发改、土地、城市规划等相关部门的官员也必须清楚，包括相关的领导也必须清楚。如果说将来委托执行，当然现在最高法院的司法解释还没有出来，比如说要委托人来实施的话，这些委托人员也应该有严格的上岗培训。我始终感觉到在城市房屋搬迁的队伍里面还是很不规范，在人员素质上没有保障，经常会面临着一些很困难的局面的时候，就没有能力去应对，专业化、技术化不高，甚至有的官员是建议要建一个拆迁专业，这说明这里的技术性、法律性非常强，所以要很好的学习，而且不仅仅是这个法条，相关的配套制度都要搞清楚。比如说评估，到底是怎么一个流程，按什么办法来评估。比如说相关的停业损失怎么测算，技术性很强。包括补偿的协议，都包括哪些内容，比如订立协议的时候，漏这个，漏那个，最后会导致有很多纠纷。就是人员素质越高，就把风险降的越低，防范风险的意识就越强，如果你不了解，所以经常会很被动，一旦实施了这个行为，然后来纠正的话成本就高了，而且导致老百姓和政府之间的冲突或者不满，所以要尽可能的把风险预防在前。一旦发生风险要应急，要及时去处理，不要积怨过多，要切实保证老百姓的权益，要端正统筹兼顾的精神，公平补偿，这个不仅仅是法条上的规定或者是立法过程中追求的目标，而且在我们将来的制度落实方面也要始终把握这样一些精神，包括官员要考虑到。不能说只为了公共利益，有一些是为了政绩工程，然后没有条件、没有这些能力上，最后导致向老百姓伸手去损害老百姓的利益。

实际上这个法条也是要强调政府运行的理性，有多大能力办多大事，不要超能力发展。跟企业一样，超能力发展弄不好就是资金链断裂，企业破产。政府超能力发展，最后这里的空缺谁来补，那最后就变成掠夺老百姓，最后和老百姓直接发生冲突，也就走到了政府服务或者是政府职能宗旨的反面了。所以在这里无论是官员要了解法律，要有很好的能够了解法律的宗旨和基本精神，对具体的操作人员也要有这些精神。所以这个培训任务还是很大的，相关的部门、相关的人员都要认真学习，否则一出事处理这些事情的成本就很高，宁愿把这些成本放在前面的了解或者学习把握上来。

（三）社会的共同努力

除了向政府、官员宣传学习以外，要向社会做广泛的宣传。因为这里涉及到了很多参与者，比如被征收人的参与，他怎么来在这个过程中发挥很好的作用，在哪个环节发挥作用，他要了解这个法条。不能说在过程中他不知道，到事情都做了决定以后，他不满意，但这个时候已经来不及了，所以要让每个老百姓知道，他有什么权利，在哪个环节可以提供他的想法或者建议，什么时候来为自己进行相关的申辩。另外政府的哪些结果要公开，都要让他知道，我觉得在征收和补偿过程中，首先是要获得被征收人的理解和支持，我想相互的沟通、相互的对话，老百姓的充分参与，他也会了解到老百姓的一些难处。

实际上在现实中有很多也是非常难的，比如说垃圾处理站的建设，所有的人都不愿意在自己周边建垃圾处理站，但是还要不要建呢？肯定要建，到底怎么建，怎么样更合理，怎么样更公平，这里面要有一个协商的机制。不能说凡是和个人利益相关的都拒绝，最后就导致垃圾站就没有地方建了，垃圾站肯定是要建的，这个就要反复的讨论，所以相关关系人要参与，所以要对社会进行普及，取得对被征收人利益相关人的理解、支持、配合。

另外其他的公众也是需要了解的，在这里尤其是在我们制订规划过程中，包括人大代表、政协委员、社会公众也要广泛的参与。前面讲的公共利益征收的项目原则上都要列入国民经济与社会发展的规划，还有土地利用总体规划、城乡规划和一些建设的专项规划。在制作规划的过程中是要社会参与的，尤其是当地的老百姓要参与的，在这里无论是做出决定的像人大代表，参与决定做出决策权的人员要了解，那么社会公众也要了解，使得我们的决策能够更加科学、更加理性。比如说过去规划制订过程中，可能外部程序不充分，现在就要求要广泛征求公众的意见，所以这个也是需要配合。包括在这个过程中，还有评估机构属于社会的组织，包括整个房地产评估的行业也要来参与，虽然不是政府机关，他们也要了解评估的标准、程序、公平公正，因为他们的工作质量也影响到征收和补偿能不能有合理的推进。所以涉及到方方面面。

还有就是涉及到媒体，媒体的宣传报道也很重要，而且他要掌握这个精神，如果对这个法条不清楚，有时候在报道的时候就可能不会一种特别客观，如果自己有一些偏向的话，会误导社会，所以媒体也需要很好的了解这部法的精神到底是什么，因为把一个方面无限的放大，可能会导致对社会的误导。

实际上征收和补偿的工作确实是全民的工作，因为涉及到公共利益、涉及到城镇化、工业化的进程，涉及到经济的发展，也涉及到被征收人的切身利益，涉及到行政目标能不能达成，所以它是一个全民工程，是一个全社会的工程。所以这里的宣传普及，对一些共识的达成都是非常需要的，如果没有全社会的配合，光靠政府一家努力，这也是非常困难的。

过去在这些年里面确实产生了很多冲突，尤其是政府和老百姓之间产生了裂痕，但是我想随着这部条例的实施，征收和补偿工作的往前推进，也希望利用这个契机，来重新建构政府和社会的相互信任、相互合作、相互理解、相互支持的新的关系结构，来推动我们国家的城市化、工业化的进程，切实保障老百姓的利益，而且实现我们建设小康社会，中国复兴发展文明的昌盛建设的目标，共同来推进，共同为实现这个目标而做出努力。