一村之长之爱在心头:民国和新中国的行政区划变迁~

民国和新中国的行政区划变迁~

 【一】中华民国行政区划　中华民国建国初期，承袭清朝旧制。不同之处在于废除府，将所有不管县的州、厅全改为县，1914年时在省县之间设置93个道。当时的省份依当时顺序排列，有直隶、奉天、吉林、黑龙江、山东、河南、山西、江苏、安徽、江西、福建、浙江、湖北、湖南、陕西、甘肃、新疆、四川、广东、广西、云南、贵州等22省。北洋政府在22个省之外设了京兆地方、热河、察哈尔、绥远、川边等几个特别区域，西藏、外蒙古、青海3个地方，另保留阿尔泰、塔尔巴哈台、伊犛3地区（后均并入新疆省）。　　1928年北伐后，国民政府废除了道，另外设立了专署（即行政督察区），作为省的派出机构，一个专署管理十几个县。国民政府北伐后，改直隶、奉天2省为河北、辽宁，并京兆特别区入河北，将热河、察哈尔、绥远、川边、宁夏、青海改建为6个省（川边特别区改建西康省），总计28个省，另外加上西藏、蒙古2个地方，以及分自俄、英收回的东省特别区、威海卫行政区。国民政府并设立特别市（即直辖市），先后设置南京、上海、北平、天津、青岛、武汉（后改名为汉口）、广州(后降为省辖市，抗战胜利后再升格)、西京（后降为省辖市，抗战胜利后改称西安并再升格）、重庆（抗战时期设置）等9个特别市。此外，东北政务委员会自设兴安屯垦区，西南政务委员会曾一度设立琼崖特别区，马仲英则一度自设河西省，惟除了琼崖特别区系获国民政府报准外，均为地方私设省级政区。　　1945年对日抗战胜利后，中华民国政府将原东北三省根据满洲国时期的行政区划改划分成东北九省，增设辽北、安东、合江、松江、嫩江、兴安等6省及沈阳、大连、哈尔滨等3个直辖市。对日抗战的胜利，使中华民国政府收复台湾，成为35行省之一。中华民国政府并将海南岛设立海南特别行政区，作为建省之准备。









【二】新中国行政区划
新中国成立时的1949年，全国分为30省、1自治区、12直辖市、5行署区、1地方、1地区。直至1967年区划多次调整，到1967年调整为22省、5自治区、3直辖市共计30省级行政区，直至1988年新增海南省，1997年新增重庆直辖市，1997年和1999年香港和澳门回归中国，相继新设2个特别行政区，至此共计23省、5自治区、4直辖市和2特别行政区共计34省级行政区。　　1949年，中华人民共和国行政区划将全国分为5大行政区（东北、华北、西北、华东、西南、中南）和一个中央直属行政单位，总共有30省、1自治区、12直辖市、5行署区、1地方、1地区。　　1950年，撤销旅大行署区，设立旅大市，并设立中央人民政府华北事务部，撤销四川省，设立川东、川南、川西、川北4个行署区。　　1952年，撤销中央人民政府华北事务部，设立政务院华北行政委员会。并将原来的大行政区改称为行政委员会。撤销了行署区的建制，恢复为原来的省。撤销平原省，将其行政区域并入河南、山东二省。撤销察哈尔省，将其行政区域并入河北、山西二省。直辖南京市改为江苏省辖市。　　1953年，吉林省的长春市和松江省的哈尔滨市升为直辖市。总计6大行政区，下辖30省、1自治区、14直辖市、1地方、1地区。　　1954年，撤销6大行政委员会，最高一级的地方行政单位变为省。撤销辽东、辽西二省，恢复辽宁省。撤销松江省，将其行政区域并入黑龙江省。撤销宁夏省，将其行政区域并入甘肃省；1954年6月撤销绥远省，将其行政区域并入内蒙古自治区。归绥市改称呼和浩特市，定为自治区首府。总计26省、1自治区、3直辖市、1地方、1地区。　　1955年7月30日，撤销热河省，将其行政区域并入河北省、辽宁省及内蒙古自治区；1955年10月，撤销西康省，将其行政区域并入四川省；1955年10月1日，撤消新疆省，设立新疆维吾尔自治区，自治区首府乌鲁木齐市（1953年迪化新名），成立西藏自治区筹备委员会，昌都地区划其管辖。　　1958年3月5日，撤销广西省，正式设立广西僮族自治区。　　1958年10月25日，从甘肃省划出部分区域，正式成立宁夏回族自治区；1958年2月11日，中央直辖的天津市改为河北省省辖市；至此全国分为22省、4自治区、2直辖市、1筹备委员会。　　1965年9月9日，西藏自治区正式成立；1965年10月12日，广西僮族自治区更名为广西壮族自治区。 　　1967年1月2日，河北省天津市重新升为中央直辖市；截至1967年全国分为22省、5自治区、3直辖市。 　　1988年4月13日，撤销海南行政区，设立海南省。 　　1997年3月14日，四川省重庆市重新升为中央直辖市。设立重庆直辖市，管辖原四川省重庆市、万县市、涪陵市和黔江地区所辖行政区域。 1997年7月1日，对香港行使主权，设立香港特别行政区。 　　1999年12月20日，对澳门行使主权，设立澳门特别行政区。　　
自1999年12月20日澳门主权移交为止，中华人民共和国划分为23省、5自治区、4直辖市、2特别行政区共计34一级行政区，之后数量一直稳定不变。　　     理论上，中华人民共和国现在的行政区划基本上分为省、县、乡三级管理。但在中国大陆的行政区  现行中华人民共和国行政区划及领土纠纷域管理实际中，现行的管理体制实际上沿用了中华民国管理方式。除直辖市和特别行政区外，每个省、自治区的行政区划的管理无一例外仍旧按地市级行政区（含副省级城市）、县级行政区（含副地司级行政区域）和乡镇（含副县级行政区域）三级管理。中国大陆特色政治在行政区划管理上还体现为地市级行政区包括副省级城市、地级市、地区（以前为专区，政权为专员公署）、自治州和盟（内蒙古），其机构设置上除了各有侧重以外其他大同小异。从1980年代以来，绝大多数地级行政区都改名为地级市。

中国成立以来，根据有利于行政经济管理、推动生产力发展、有利于民族团结等原则，兼顾历史上长期形成的政治、经济、生活上的密切联系及山脉、河流等自然地理要素，我国的省级行政区划几经变迁，在新中国成立至今的四十余年时间里，省级行政区划在1954年、1959年、1969年、1988年、1997年五个年头变化较大。 
1950年的省级行政区： 1950年，全国大部分地区虽已解放，但国民经济建设尚未走上正轨，故省级行政区基本上沿袭旧中国的划分，全国共设有52个省级行政区，包括29个省、12个直辖市、9个行署区、l个自治区、1个地方。 
29个省：河北省、山西省、平原省、绥远省、察哈尔省、辽东省、辽西省、吉林省、黑龙江省、松江省、热河省、陕西省、甘肃省、宁夏省、青海省、新疆省、山东省、福建省、浙江省、台湾省、河南省、湖北省、湖南省、江西省、广东省、广西省、贵州省、云南省、西康省。 
12个直辖市：北京市、天津市、上海市、沈阳市、抚顺市、鞍山市、本溪市、西安市、南京市、武汉市、广州市、重庆市。 
9个行署区：旅大行署区、苏北行署区、苏南行署区、皖北行署区、皖南行署区、川东行署区、川南行署区、川西行署区、川北行署区。 
l个自治区：内蒙古自治区。 l个地方：西藏地方。 
1954年底的省级行政区： 新中国成立后的几年中，国民经济建设逐步得以恢复，原有省级行政区划已暴露出了不少不利于经济发展的弱点，为了适应新形势的需要，我国政府在1954年对我国省级行政区进行了建国后最大规模的调整，撤销了原省级行政区中的7个省（松江省、平原省、绥远省、宁夏省、辽东省、辽西省、察哈尔省）、9个直辖市（沈阳市、抚顺市、鞍山市、本溪市、西安市、南京市、武汉市、广州市、重庆市）、9个行署区（旅大、苏北、苏南、皖北、皖南、川东、川南、川西、川北），恢复了安徽、辽宁、江苏、四川等四省的建制。 1954年底，我国共有32个省级行政区，包括26个省、3个直辖市、1个自治区、1个地方、1个地区（昌都地区）。 

1959年底的省级行政区： 1959年，我国政府对我国省级行政区进行了较大规模的调查，撤销了原省级行政区中的4个省、l个直辖市（天津市）、l个地方（西藏地方），新设置了新疆维吾尔自治区、广西壮族自治区、宁夏回族自治区、西藏自治区（筹委会）共4个省级行政区，热河省分别并入河北省和内蒙古自治区。1955年西康省撤销，金沙江以东辖地并入四川省，以西入西藏自治区。 1959年，我国共有30个省级行政区，包括22个省、2个直辖市、5个自治区、l个地区。 
1969年底的省级行政区： 1969年，我国政府对我国省级行政区进行了小规模的调整，主要改变了部分省级行政区的管辖范围，撤销了（昌都地区），并入西藏自治区，恢复天津直辖市。 1969年底，我国共有30个省级行政区，包括22个省、3个直辖市、5个自治区。 1970年～1987年底之间，除部分省级行政区有管辖范围的调整外，我国省级行政区个数及其名称无变化。 
1988-1999年的省级行政区1988年，我国政府新设置海南省，1997年3月14日八届全国人大第五次会议决定设立重庆直辖市，撤销原重庆市，管辖原重庆市、万县市、涪陵市和黔江地区。1997年7月1日，我国政府已对香港恢复行使主权，设立香港特别行政区。1999年12月20日，我国政府已对澳门恢复行使主权，设立澳门特别行政区。迄今，我国共有33个省级行政区，包括23个省、4个直辖市、5个自治区、2个特别行政区。 
我国现行省级行政区系列如下： 23个省：河北省、山西省、吉林省、辽宁省、黑龙江省、陕西省、甘肃省、青海省、山东省、福建省、浙江省、台湾省、河南省、湖北省、湖南省、江西省、江苏省、安徽省、广东省、海南省、四川省、贵州省、云南省。 4个直辖市：北京市、天津市、上海市、重庆市。 5个自治区：内蒙古自治区、新疆维吾尔自治区、宁夏回族自治区、广西壮族自治区、西藏自治区。 2个特别行政区：香港特别行政区、澳门特别行政区
　新中国行政区划变革与时俱进
　　行政区划事关国家政治、经济、社会发展全局，是重大战略性问题。行政区划改革调整须根据政治、经济和行政管理的需要，依照法律规定，在充分考虑经济地理条件、民族分布、历史传统、风俗习惯等因素的基础上，综合考虑，全面权衡，在保持相对稳定的前提下谨慎进行。行政区划是具有历史性的，也是在不断变化的，但它又是相对稳定的，因此有时让人觉得它从来就是目前这个样子
　　行政区划，一个听起来熟悉，但又不很明了的词汇。
　　按专业书籍的解释，行政区划就是国家对行政区域的划分。国家根据行政管理和政治统治的需要，遵循有关的法律规定，充分考虑经济联系、地理条件、民族分布、历史传统、风俗习惯、地区差异和人口密度等客观因素，实行行政区域的分级划分和调整，将国家划分为若干层次、大小不同的行政区域系统，并在各个区域设置相应的地方国家权力机关和行政机关。
　　由此可见，行政区划是具有历史性的，也是在不断变化的。但它又是相对稳定的，因此有时让人觉得它从来就是目前这个样子。譬如，我们自己的国家，行政区划似乎自古没变一般。其实不然，这种变动一直在进行，有时还是很大规模的。
　　曾经撤掉了10个省
　　新中国成立时，全国一共有52个省级行政区，包括29个省、12个直辖市、9个行署区、l个自治区(内蒙古)、1个地方(西藏)。现在看来让人有点诧异的是，那时东北地区划为9个省，直辖市不光南京、武汉、广州、重庆、沈阳这样的大城市，还包括抚顺、鞍山、本溪等中小城市。后3个市成直辖市，可能与它们是煤炭钢铁基地有关。
　　新中国成立后的四五年里，对省级区划进行了大刀阔斧的裁撤，一共撤掉10个省、9个行署区、9个直辖市、一个地方；新成立了4个自治区，省级行政单位变为30个。
　　这种裁撤，和内蒙古自治区的成立有很大关系。
　　内蒙古自治区是1947年5月成立的，这是我们党维护国家疆土完整、民族团结的一件大事。
　　1945年9月，日本刚刚投降，伪蒙疆政府法院院长补英达赖纠集一些王公贵族、民族上层和蒙古族青年知识分子，在苏尼特右旗成立了一个“内蒙古共和国临时政府”，并派出外交使团，寻求外援。此事引起中共中央的严重关注，指派乌兰夫去处理。10月间，乌兰夫只带了少数随员，来到了这个“临时政府”的所在地，在十分困难而危险的条件下展开工作。他积极宣传党的民族政策，做争取青年的工作，很快便收到了明显效果，成功地解决了这一事件。
　　几乎是在同一时间，内蒙古东部地区一些伪满官吏、封建上层和具有分离倾向的人也在进行分裂活动，公开搞“内外蒙合并”。
　　中共中央电示：“在目前我们控制热察、发展东北、取得华北优势的方针下，内蒙古在战略上具有极重要的地位。适当的解决内蒙古民族问题，不仅关系内蒙古民族本身的解放，而且能够建立我党我军巩固的后方。”
　　乌兰夫根据中共中央的指示，经过认真筹备，于1945年11月25日，在张家口召开了内蒙古盟旗代表会议，成立了内蒙古自治运动联合会。这是一个广泛的统一战线组织，任务是统一领导内蒙古自治运动。同年11月，开始同东蒙代表接触，12月派出工作团去东蒙开展工作。1946年4月3日，由自治运动联合会与东蒙自治政府各派7名代表参加的研究东西蒙自治运动统一的会议在承德召开了，这就是内蒙古历史上有名的“四三会议”。经过乌兰夫多方努力，双方终于统一了思想，达成共识：内蒙古地区在中国共产党领导下，实行民族区域自治。
　　1947年4月3日至5月3日，内蒙古人民代表会议在王爷庙(今乌兰浩特市)召开，会议决定，内蒙古自治政府5月1日正式成立，乌兰夫当选为自治政府主席。
　　民族自治是中国共产党的一贯主张，在中共二大时就确定了。1949年3月5日至13日，中共七届二中全会在河北西柏坡举行。在会议期间，中共中央有关负责人对内蒙古的行政区划和自治形式等问题进行了讨论。初步形成了一种意向：撤销热河、察哈尔和绥远三个省，为内蒙古形成东、西部统一的自治区域创造条件。
　　1949年9月，中国人民政治协商会议第一届全体会议在北平举行，会议通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》。纲领明确规定，新中国以民族区域自治解决国内的民族问题。
　　1952年10月，经中央人民政府政务院批准，察哈尔省撤销，该省的察哈尔盟和锡林郭勒盟被划回内蒙古自治区。
　　1954年3月6日，内蒙古与绥远省合并。1954年8月，撤销宁夏省，将其行政区域并入甘肃省和内蒙古。
　　1956年1月1日，热河省撤销。热河省的6旗县划归了内蒙古自治区。到这一年的6月初，内蒙古基本上恢复了历史地域。
　　这期间，中央政府还撤销了辽北、安东、合江、松江、嫩江、兴安6省，重新划分为现在的东北三省；将西康省一分为二，西部划入西藏，东部划入四川。
　　1955年10月1日，撤销新疆省，设立新疆维吾尔自治区；
　　1958年3月5日，撤销广西省，设立广西僮族自治区；
　　1958年10月25日，从甘肃省划出部分区域，成立宁夏回族自治区；
　　1965年9月9日，西藏自治区成立；
　　1967年1月2日，天津市重新升为中央直辖市；
　　1969年，中央缩减了内蒙古的区域，将其东部划归黑龙江、吉林、辽宁三省，西部划归甘肃省和宁夏回族自治区，内蒙古的区域因此缩小了近一半；
　　1979年，内蒙古又恢复了历史版图。1984年，建海南省。1997年，重庆变直辖市。
　　新中国建立初期，还设立过东北、华北、华东、中南、西北、西南六大行政区。这种行政区基本上是党、政、军一体的政权体制。1953年高饶事件的发生，直接导致了大区制的撤销。1954年4月7日，中共中央政治局扩大会议决定撤销大区一级党政机关，六大区撤销。
　　目前，中国有34个省级行政区，即23个省、5个自治区、4个直辖市、2个特别行政区。
　　一个省该管多少个县
　　2004年，一家媒体载文说，中国的行政区划改革将在当年内正式启动，两年内完成。基本内容是，全国将划分成50个省。报道说，这一消息是民政部某官员在香港接受媒体采访时透露的。
　　在此前后，有关区划改革的传言不绝于耳。有说全国将划为50省的，有说划为60省的，还有给出详细的区划方案的。这种方案基本原则是把大的省区切分，在几个省相邻区取一较大城市作省会，组成新的省，有点类似解放前区划的样子。还提出改革的整体思路：缩省并县，省县直辖，创新市制，乡镇自治。
　　然而主管国家行政区划事务的民政部却对此予以坚决否认。一位不愿透露姓名的民政部官员说：“民政部从来没有就行政区划改革问题举行过会议，这都是媒体自己在炒作。”
　　专家也指出，虽然行政区划改革之说中民政部居于核心地位，但是要将中国现行行政区划重新划拨一遍，影响之大，事情之复杂，又岂是民政部这样一个部所能决定得了的？予以否定理所当然。
　　尽管如此，不少专家依然看好“行政区划改革”的说法。而现实是，不管会不会有大的动作，地方上已经开始就行政区划进行改动是不争的事实。比如撤并乡镇。据民政部发布的资料，自1999年起推动撤并乡镇工作，已有25个省完成，共撤并乡镇7196个。而且省辖市的试点也在一些省份展开，例如浙江省的义乌市就是试点之一。
　　研究中国行政区划历史的专家指出，从历史的角度来看，中国将各省行政区划范围缩小，并回归到省、县两级管理应当是一种合理趋势。
　　中国行政区划研究会理事、复旦大学博导周振鹤教授著有《体国经野之道———新角度下的中国行政区划史》，在历史行政区划研究领域影响很广。
　　周振鹤说：“从秦朝开始，中央和地方之间的行政管理就是两级的，历经2000多年，其间经历了两级到多级的3次循环。”
　　秦开始郡、县两级制度。汉朝在郡上设立了州，为三级管理。魏晋南北朝州的作用名存实亡，应看作二级管理。明朝为三四级混合结构。清朝取销州，为省、府、县三级结构。民国政府取销了府，又成了省、县两级结构。这是第二次循环。
　　“层级多了领导起来不太方便，两级是最好的，但是如果省面积大了也不方便。中国现有2000多个县，最好的设置就是一个省直接管50个县，而中央管理40至50个省。”周振鹤说。
　　我国现有2062个县级单位，很多省都管理上百个县。如河北省有138个县，河南有110个县，云南省有119个县，四川省分出重庆市后还有140个县。
　　北京大学历史系教授、博导兼《历史地理》副主编李孝聪认为，历史上，行政区划的划分主要根据自然环境，比如河流流域、山谷盆地等，这是为了方便管理。
　　“我认为秦岭以南归陕西省就不合理，因为管理起来不方便，归四川省比较合适。”李孝聪说，“但是四川省本身已经很大，也需要划分。”
　　李孝聪主张，省作为最大的行政单位，一是面积不要太大，二是民族文化差异不要太大；太大就分开，不要按照过去的理念在经济上搞肥瘦搭配。
　　中山大学行政管理研究中心地方政府与区域公共管理研究室陈瑞莲教授从法律层面对现行区划模式提出质疑。她说：“地市级的管理根本没有宪法依据。”
　　她认为，目前行政区划改革主要矛头是向地市一级的改革。我国1982年在江浙地区开始设立地级市，上世纪80年代末和90年代初迅速蔓延，至今有超过70%的省区设立了地级市。但是随后就发现这种体制矛盾很大，主要表现在地级市向县争权、争夺资源和人力，而市的经济辐射作用并不强。关键是设立地级市于法无据。
　　“无论是1982年的宪法还是以后进行的修改，都没有把地级这种行政单位写进去。”陈瑞莲说。
　　区划调整应谨慎从事
　　云南省玉溪市民政局干部肖慧才写了一篇题为《浅析我国行政区划调整改革的基本思路》的文章，2008年7月在民政部政策研究中心网上发布，其观点应该看作是得到民政官方基本肯定的。
　　肖慧才也认为，我国行政区划现状及存在的主要弊端主要是：一、行政区划层次过多，管理层次复杂。二、行政区划规模大小差异悬殊。从人口数量来看，大省近亿，小省不足300万；大县(县级市、市辖区)过百万甚至200万，小县不足1万。从面积来看，有3万多平方公里的省，有20万平方公里的县。就地幅跨度而言，像新疆维吾尔自治区、西藏自治区、内蒙古自治区、甘肃省和黑龙江省，地幅跨度很大，南北跨度或东西相距均在1000多公里以上。内蒙古自治区更为突出，东西距离2400多公里、南北跨距1700多公里。这些情况的存在，既不利于地方的经济建设，也不利于国家的行政管理和社会稳定，对国家的长治久安和经济社会发展都有潜在的消极影响。改革调整行政区划势在必行。
　　然而，行政区划事关国家政治、经济、社会发展全局，是重大战略性问题。行政区划改革调整须根据政治、经济和行政管理的需要，依照法律规定，在充分考虑经济地理条件、民族分布、历史传统、风俗习惯等因素的基础上，综合考虑，全面权衡，在保持相对稳定的前提下谨慎进行。
　　在具体实施过程中一定要因地制宜，分类指导，不搞一个标准或一个模式，而是要从实际出发，充分综合各方面因素。要本着科学规划、依法行政、分步实施、确保稳定的原则，按照“有利于区域经济的形成和发展，有利于城镇的合理布局和健康发展，有利于增进民族团结和维护社会稳定，有利于降低行政管理成本和提高行政管理效能”的总体思路进行工作。
　　肖慧才在文章中建议，可以先将地幅跨度较大的新疆、西藏、内蒙古、甘肃和黑龙江五省区作一定调整，将远离省区中心的偏远地方就近划归邻省份。这样不会增设省级机构，也不会增加财政开支。
　　其次就是撤销地级行政区划，实行省直管县的体制。继续实行撤乡并镇，并实行乡镇自治。
　　农村税费改革以来，乡镇政府所剩政务已经不多，而农村拆迁、征用土地补偿纠纷层出不穷，如果变乡镇为自治这些问题会大幅减少。
　　总之，行政区划改革目的应该是精简行政机构，减少中间环节，减少官员职数，减轻财政负担，提高行政效率，真正实现“小政府、大社会”的格局。
　　(李郁编辑整理)
　　■链接
　　国务院关于行政区划管理的规定
　　1985年1月15日发布
　　第一条为了加强行政区划的管理，根据《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的有关规定，制定本规定。
　　第二条行政区划应保持稳定。必须变更时，应本着有利于社会主义现代化建设，有利于行政管理，有利于民族团结，有利于巩固国防的原则，制订变更方案，逐级上报审批。
　　第三条 省、自治区、直辖市的设立、撤销、更名，报全国人民代表大会审议决定。
　　第四条 下列行政区划的变更由国务院审批：
　　(一)省、自治区、直辖市的行政区域界线的变更，省、自治区人民政府驻地的迁移；
　　(二)自治州、县、自治县、市、市辖区的设立、撤销、更名和隶属关系的变更以及自治州、县、自治县、市人民政府驻地的迁移；
　　(三)自治州、自治县的行政区域界线的变更，县、市的行政区域界线的重大变更；
　　(四)凡涉及海岸线、海岛、边疆要地、重要资源地区及特殊情况地区的隶属关系或行政区域界线的变更。
　　第五条县、市、市辖区的部分行政区域界线的变更，国务院授权省、自治区、直辖市人民政府审批；批准变更时，同时报送民政部备案。
　　乡、民族乡、镇的设立、撤销、更名和行政区域界线的变更，乡、民族乡、镇人民政府驻地的迁移，由省、自治区、直辖市人民政府审批。
　　第六条 行政公署、区公所、街道办事处的撤销、更名、驻地迁移，由依法批准设立各该派出机关的人民政府审批。
　　第七条变更行政区划向上级人民政府报告的内容应包括：变更的理由、范围，隶属关系，政治经济情况，人口和面积数字，拟变更的行政区域界线地图，以及县级和县级以上人民政府(含行政公署)的报告或意见等。
　　第八条各级民政部门分级负责行政区划的管理工作。各级民政部门在承办行政区划变更的工作时，应根据情况分别同民族、人事、财政、外事、城乡建设、地名等有关部门联系洽商；在承办民族自治地方的行政区划变更的工作时，应同民族自治地方的自治机关和有关民族的代表充分协商拟定。
　　各级民政部门，应建立完整的行政区划档案。
　　第九条 本规定由民政部负责解释。
　　第十条 本规定自发布之日起施行。
　　中国2000多年来行政区划的演变有4个的特点：
　　1、最常用的行政区划是三级制。
　　2、最高一级的行政区划往往由吏治监察区或军务督理区转变而来，最高地方行政长官大多由派遣在外的中央官员转变而来。
　　3、同一历史时期行政区划的数量一般由少逐渐变多。
　　4、地方行政区划名称最高一级的变化最频繁，最低一级最稳定。
　　历史上行政区划不断演化
　　我国的行政区划历史上经历了复杂的演化过程。
　　一、分封制的兴衰
　　分封制是一种用“封邦建国”的方式来划分区域的统治方法。西周在全国范围内按地区大规模推行分封制。王都附近的地方由天子直接进行统治，其他地方都分封给贵族和功臣，亦即诸侯。诸侯又将所属土地分给卿、大夫，作为采邑。
　　这种管理方式主要分为国、邑、鄙三级，以嫡长子继承为标志，通过“大宗”和“小宗”的层层关系，将国家的统治体系紧密地维系起来。分封制不是严格意义上的地方行政区划。
　　二、郡县制的建立
　　春秋中后期兼并战争的加剧，大国常常将拓土开疆新征得的土地不再进行分封，而由国君设县直接统治，置官分守。地方官吏食禄不食邑，临民不临土，流动不世袭。因此，县已具备地方行政区划的特点。
　　郡的出现晚于县，初期皆设于边远荒僻之地，为军事防守而设，与县互不同属。随着大国在兼并中边郡地域的扩大，遂在数县之上置郡，以郡统县渐成定制。秦统一后，郡县制正式成为全国统一的行政区划。
　　公元前221年，秦始皇统一六国，废除分封制，在全国推行郡县制，分天下36郡，京师咸阳设内史，全国共有37个郡级单位。郡下设县，实行郡县两级地方行政制度。边地设道，与县同级，全国约有县1000个。郡的行政长官为郡守、郡丞、郡尉；县为令或长。
　　公元前202年，汉王朝建立，刘邦分封功臣，以换取他们的支持。共计7个异姓王，辖有东部22个郡。王国的地位与郡同。武帝时，诸侯王国不断缩小，郡不断扩大。
　　三、州制的存废
　　西汉逐渐演化出一级行政区划州，东汉末年成形，州的建立横跨了整个两汉时期。
　　东汉初年，共13个州。刺史有了固定的驻地。州官在拥有监察的权力之外，还增加了黜陟权，但仍不能视作地方一级行政区划。
　　184年黄巾大起义，东汉政府于188年派重臣镇压，并给予领兵治民的大权。同时将刺史改称州牧，州由监察区逐渐成为行政区。州、郡、县由“虚”三级制变成了实三级制。
　　三国、两晋、南北朝大体上沿袭了东汉末年的州制而略有改变。
　　隋代周立，隋文帝于583年撤郡，存州、县，恢复地方行政二级制。隋炀帝于607年废州改郡，以郡统县，全国设郡190个，县1255个。
　　从西汉武帝至隋炀帝，州制的存废经历约700年。
　　四、道、路制的存废
　　唐太宗贞观初(627年)，实施地方行政制改革，道制开始出现。实际上这是以自然地理作为依据划分的10个监察区域。
　　唐玄宗于733年，将唐初的10道分为15道，设有固定驻所，掌管吏治大权。15道的确立，标志着唐代的地方行政制度已由过去的虚三级变为实三级。
　　唐于道之外首创府制。府有三种类型：京都和行在府、都督府、都护府。
　　中唐以后，又出现了节度使制。至开元、天宝年间，全国共有10个节度使。
　　宋初仍沿行唐的道制，全国分为13道。994年，废道为路，罢黜节度使所辖支郡，节度使成为空衔。全国府州军监划分为若干区域，每一区域设转运使一名，负责征收和转输各地的财赋。转运使辖陆路或水路，随之有“路”名之出现。
　　北宋初期行政区划极不稳定，省并频繁。997年，全国定为15路，至1085年定为23路。
　　南宋偏安东南一隅，地方行政制度基本因袭北宋。共有府、州、军、监190个，县703个。
　　辽为契丹族所建立的少数民族政权，其地方行政体制效仿唐朝的建制。
　　金代的行政区划因袭辽、宋的制度，大致为路、州(府)、县三级行政体系。
　　五、行省制的设立
　　省作为地方行政制始于元朝。但省的起源可以追溯到三国时期的淮南行台省。金时，由于军事的需要，因时、因地制宜，建立一些行省。至金章宗，全国各地遍设行中书省及行尚书省，但只是临时机构，并非正式的地方行政区划。
　　元统一以后，金代的行省制即被长时期保留下来，中书省为中央最高行政机构，行中书省为地方行政区划中一级政区名称，简称“行省”、“省”。全国设10个行省，另于高丽国设置征东行省。
　　元代府、州的地位比宋时高，直隶于行省，与路地位等同，称直隶府、州。府之下领州、县。
　　明朝废元代的路制，改府，又恢复州的名称，与府同级，称“直隶州”。下辖县的州称为“散州”。明代实行布政使司(省)、府(州)、县三级制。
　　清朝初期，沿袭明朝布政使司制，改南直隶为江南省。康熙以后，恢复行省的名称。清朝盛时共有23省。
　　清代将明代临时性的总督巡抚发展成为常设机构。乾隆年间总督成为定制，总督所辖由一省到二三省不等。
　　清代省以下是府和直隶州，府以下为县和散州，直隶州以下为县。
　　清代在内蒙古地区实行旗盟制度，分为6盟、49旗。盟由若干旗组成，并非旗的上一级行政组织，而是代表清廷对所属各旗实行监督的监察机构。
　　清代在新疆地区设有伊犁将军总理全疆的军政边防事务。光绪十年(1884年)，清政府将伊犁将军辖区改建为新疆省，统管伊犁将军所统辖的天山南北路。
　　清雍正四年(1726年)，清政府置驻藏办事大臣。乾隆五十八年(1793年)，清政府正式颁布《钦定西藏章程》。清政府还规定达赖和班禅以及各地活佛的转世政策，加强清政府对西藏的统治。
　　民国成立后，1913年废府，改州、厅为县，县直隶于省，实行省、县二级制。省之外新建了4个特别行政区。
　　1914年，继续保留“道”，介于省、县之间，实行省、道、县三级制。
　　1928年，国民政府迁都南京，废“道”，恢复行省、县二级制，共设28省，3直辖市，2地方，2特别区。抗日战争胜利后，省级行政区域变为52个。