在计划经济时期，我们不仅建立了高度集中的经济体制、高度集权的“一元化”领导体制，而且还构建了党、国家、社会“三位一体”、“行政一体化”的社会管理体制。今天，发展社会主义市场经济，经济体制发生了根本性的变革，与此相适应，政治体制和社会管理体制也必须要做出相应的改变。那么，构建新型的社会管理体制又需要树立和遵循哪些理念呢？

    第一，党在社会管理中的作用是什么？

    按照宪法规定，党是国家、社会的领导者。按照党章规定，党不仅代表工人阶级的利益，同时也代表全中国人民的利益。这种代表者和领导者的职能在社会管理中如何体现、如何履行？

    党是社会的领导者，是人民利益的代表者，但领导者、代表者，不等于代替者、包办者，因为党同时又是人民群众完成特定历史使命的工具。关于这一论点，我们党早在七大刘少奇修改党章的报告中就曾明确指出：“共产党人在人民群众的解放事业中，应该到处是、也只能是人民群众的引导者和向导，而不应该是、也不可能是代替人民群众包打天下的‘英雄好汉’。”（《刘少奇选集》上卷，人民出版社1981年版，第352页）邓小平在八大修改党章的报告中又进一步指出：“工人阶级的政党不是把人民群众当作自己的工具，而是自觉地认定自己是人民群众在特定的历史时期为完成特定的历史任务的一种工具。”（《邓小平文选》第1卷，人民出版社1989年版，第218页）“引导者”、“向导”和“工具”的认定说明，无论在地下斗争时期，还是执掌政权以后，“政党是民众参与政治的工具”这一政党的本质属性，都是不可改变的。这一“工具论”告诉我们，领导者、代表者不等于代替人民行事，不等于代替国家发号施令。但是，在计划经济体制下，我们各级党组织不仅代替人民做了许多无所不包的事情，而且还凌驾于政府之上，用行政手段去命令政府、命令群众。其结果，管了许多管不了也管不好的事情，出现了严重的官僚主义。对此，我们必须重新认识，执政党在社会中到底起什么作用？党领导社会的主要方式与手段又是什么？党的十五大政治报告明确提出，“共产党执政就是领导和支持人民掌握管理国家的权力，实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，保证人民依法享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权。”党的十四届四中全会决定又提出要“为人民执政、靠人民执政”。也就是说，党实行代表者、领导者的作用，必须从“为人民、靠人民”这两个方面来理解，如果不是这样来充实和扩展的话，党的领导作用就会滑向代替包办与行政命令的老路上去了。

    上述分析说明，执政党的作用是社会的领导者，但领导者不是包办代替人民群众的一切事务，而是支持、组织、依靠人民管理自己的一切事物。从这个作用出发，建立社会管理新体制，就应该由行政命令方式为主转向民主法治方式为主，由党、国家、社会“三位一体”、高度集中转向各就各位，履行各自应有的职能。

    第二，社会管理的新观念是什么？

    执政党构建新型的社会管理体制，需要一系列观念的更新与重塑，其中最主要的便是从统治的观念转向治理和善治的观念。

    什么叫统治？什么叫治理和善治？我们先从“管理”说起。现在，有经济管理，有行政管理，按照教课书上的定义，行政管理是指：国家行政机关运用国家权力依法对国家政治、经济及社会生活的一切公共事务进行计划、组织、协调、控制、监督等活动。这里行政管理的主体是国家行政机关，即政府；客体是国家公共事务、社会公共事务、政府自身；手段是依法行政。显然，长期以来，我们是把社会管理对象作为行政管理的对象，采用的手段、方法主要是运用权力，依法行政。

    但是，20世纪90年代以来，随着科技革命的广泛兴起，中间阶层的不断扩展，民主化浪潮的日益发展，出现了日益壮大的公民社会，也就是在政府、企业之外，出现了大量的民间组织，包括非政府组织、非营利组织、志愿组织等等。它们的出现及其对市场、政府功能的弥补作用，引起了政治学家、社会学家和管理学家对社会治理的重新认识和界定，并据此提出了治理和善治的新观念。他们对社会统治和社会治理做出了如下本质区别：一是主体不同。统治的主体只能是公共权力部门，其权威只能来自政府；而治理的主体可以是公共权力部门，也可以是私人部门，还可以是二者的结合，其权威依仗的主要并非是政府，而是合作主体之间的持续性互动。二是权力运行的向度不同。政府统治的权力运行向度总是自上而下的单一向度的运作过程；而治理则是上下互动的管理过程，因而是多元的、相互的，而不是单一的。三是遵循的原则基础不同。政府统治遵循的是以法律为基础的正式规则、制度与程序；而治理则以信任为基础，遵循的是协商与同意基础上的规则与程序。而善治则是治理的理想状态，就是政府与公民社会对公共社会的合作管理，是二者的最佳状态。

    上述社会治理与善治观念的核心之处，就是政府力量与社会力量，公共部门与私人部门，政府、社会组织与公民，共同来治理社会。这一当代社会发展与社会管理的精髓值得我们借鉴与吸收。

    第三，社会管理的新格局是什么？

    过去，社会管理体制是党、国家和社会“三位一体”，高度集中，这是适应计划经济体制的产物。那么，适应市场利益主体多元化的社会管理格局，就应该由过去的单一管理模式转向多元化的管理模式。它包括：（1）市场的经营性管理。在经济领域发挥市场的主导和协调作用。但由于市场是以效率为轴心，是以利益最大化为目标的，于是就出现了局限性。这就需要（2）政府的行政化管理。市场所无法发挥作用的公共领域，如保护环境、扶持弱势群体等就需要发挥政府的职能，因为政府是以公共服务为轴心的。但是，政府也不是万能的，它只能提供一般性的服务，某些特殊性的服务也难以提供。再加上政府实行的是行政化管理，讲求效率，讲求科层，这就容易出现成本高、官僚化和腐败行为。这就需要动员全社会力量参与，于是就出现了（3）公民的自治式管理。包括城乡基层自治组织、民间组织、社会团体等。国外称之为第三部门、非政府组织、非营利组织、公民社会等。这些组织不同于企业，它们是以公益和互益为轴心的，参与方式包括资金、钱财的捐赠、投入，也包括时间、精力的无偿付出；也不同于政府自上而下的行政运行机制，它是自愿参加、中立自主、灵活多样和相互信任的。因此，它既可以弥补“市场失灵”，也可以弥补“政府失灵”。但这种弥补也不是万能的，而是建立在市场和政府管理之中，不可能代替市场和政府，只能是对市场和政府的弥补。（4）还需要执政党的引导、服务、凝聚的作用。这就是党的十六届六中全会提出的：建立党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。其中党委发挥引导、凝聚作用，政府发挥公共服务作用，城乡自治组织发挥协调利益、化解矛盾的作用，社团、行业组织和社会中介组织发挥提供服务、反映诉求、规范行为的作用。这种新型管理格局的提出，可以说既符合现代治理善治理念，又符合我国国情，是具有中国特色的社会管理体制的创新。

以新理念指导新实践 以新作为服务新领域，不断推进社会管理创新

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以新理念指导新实践 以新作为服务新领域

不断推进社会管理创新

杨  智

深入推进“三项重点工作”是中央从改革发展稳定全局出发和总结政法工作及政法队伍建设经验教训的基础上作出的重要决策。今年6月公安部“广东会议”和7月2日省厅第二次全警会议对推进社会管理创新作出了全面部署，既为今后一个时期公安工作提出了新目标、新任务，又为公安工作提供了新方法、新途径。为了贯彻好、落实好孟部长建立“五个机制”、破除“五个难题”和吴永文书记“三个目标、四个结合、六个坚定不移”的讲话精神，黄冈市公安机关确立了以建设“平安黄冈”为目标，以建设“法治黄冈”为抓手，以新理念指导新实践，以新管理服务新领域，加强社会建设，深入推进社会管理创新，不断提高全市公安机关适应社会发展需要的能力和水平的工作思路。具体要做到创“六新”、破“六不”。

一、树立社会管理新理念，切实解决“不愿为”问题。只有真正更新社会管理理念，尊重各方各类利益诉求，才能正确认识和把握社会管理创新的意义和作用，带动社会管理方法和手段创新。一是树立社会化的理念。最大限度地争取党委政府、社会各界和广大人民群众的支持，最大限度地依托新的社会组织和基层组织等管理主体，尊重社会自治，助推社会自律，利用社会资源管理社会事务，运用市场机制代替部分行政审批和管理，扩大公安工作的社会参与面，实现由“社会管理政府化”到“社会管理社会化”的管理本位转换。二是树立多元化的理念。更加注重发挥社会和社会组织的职能，积极推动明确公安机关、基层组织、社会组织、社会成员等主体在社会管理中的责任，推动社会结构的有序优化、社会资源的合理配置，承认、保护和促进自主社会的形成，致力于建立和完善多元化、常态化的社会管理体制机制，实现管理职能由一元向多元的转换。三是树立法治化的理念。更加注重将“尊重和保障人权”的宪法规范转化为公安机关保护当事人权益的具体行动，转化为公安机关追求价值、做出决策所遵循的基本准则，转化为严格依法办事、公正文明规范执法的生动实践，实现由“人治”到“法治”的转换。四是树立专业化的理念。更加注重社会管理范式的转变，变公安机关全职全能为专职专业，把主要工作精力放在日常管理、监督和查处上，把主要着眼点放在维护人民群众最现实、最关心、最直接的利益问题上，把主要突破口放在更加便民、利民、惠民上，实现由全能型到有限型管理范式转换。

二、集合社会管理新力量，切实解决“不能为”的问题。要科学界定和划分公安机关和基层自治组织、社团、行业组织、社会中介组织以及社会成员的职责，共同履行社会管理主体的义务，进一步完善社会管理和公共服务。一是要充分依托基层组织。要在流动人口和出租房屋管理、刑释解教人员管理帮教和青少年社区矫治等“社会人”管理工作中，充分发挥居委会、村委会等基层组织的作用，通过建立通报机制、衔接机制、责任机制，落实管理措施，实施有效管理。二是要充分依托社会组织和中介机构。目前，各类行业管理协会、教育培训组织、经济社会事务所、交易市场等社会组织和中介机构层出不穷，特别是网络等新兴中介交流平台不断涌现。一方面，要依托这些组织和机构去履行社会管理职能。另一方面，要强化对这些组织和机构的阵地控制工作，使这些阵地为我所用，不失控、不漏管。三是要充分依托机关、企事业单位。严格落实机关、企事业单位的防火、防盗、重点人稳控等安全防范内部管理责任，落实人防，坚持物防，扩大技防，确保内部安全。四是要充分依托社会成员。要加强对群众的法制宣传教育，增强群众守法维权意识、防范自救意识，减少和遏制重大恶性案件和交通事故、火灾、治安灾害事故的发生。五是要切实加强与政府其他管理部门的协作。要加强与司法、民政、劳动和社会保障、教育、卫生、文化、工商、财政、安监、民族、宗教、政府应急处置中心等行政管理部门和金融、保险、证券、水电气热等行业监管部门的联系沟通，建立联席联动工作机制，共同推动社会管理创新。

三、运用社会管理新方法，切实解决“不善为”的问题。一是加强“大情报”工作，提升情报信息动态掌控水平。全面推进“公安信息化建设。在已经初步实现重点人员动态管控和重大案事件预警研判部、省、市三级联动的基础上，进一步加强数据信息质量，推动情报信息综合平台的深层次应用。二是加强人口管理，提升人员动态管控水平。对流动人口推行“以房管人、以业管人、以证管人”的管理服务新模式。对“七类重点人员”，建立常态化预警管控机制。对一些特殊人群，要协助配合有关部门逐一落实社区矫正、工作安置、教育培训、帮教管控等各项服务措施。三是加强社会治安排查整治，提升重点地区社会治安管控水平。要以城中村、城乡结合部等为重点地区，以小旅店、网吧以及其他人员聚集场所等为重点部位，以“七类人员”为重点高危人群，以黑恶势力长期横行、社会治安长期混乱、群体上访和群体性事件长期高发、交通火灾隐患长期存在等为重点问题，深化社会治安重点地区综合治理，实行分级挂牌整治，努力使这些地方成为经济发展、环境改善、安全和谐的地方。四是加强公安行政管理，提升安全生产动态监管水平。在道路交通安全管理上，严格规范交通秩序，严厉查处交通违法行为，严肃处理交通事故，大力遏制群死群伤恶性交通事故发生。以落实消防安全责任制为重点，构筑社会消防安全“防火墙”工程，着力提高全社会预防火灾的能力。以深入开展治爆缉枪专项行动为牵动，积极推行民用爆炸物品“一体化管理模式”，加强对剧毒危险品的排查、封存和销毁工作，防止枪支弹药、危险、爆炸物品流失社会。五是加强公共管理服务，提升便民利服务水平。以流动人口为重点，探索推行中小城市和城镇户籍管理制度改革，推进城乡一体化进程。六是加强社会治安防控网络，提升动态条件下的社会治安管控水平。积极推进街面防控网、社区防控网、单位内部防控网、视频监控网、区域警务协作网、“虚拟社会”防控网“六张网”建设，努力形成点线面结合、人防物防技防结合，打防管控结合、网上网下结合的动态社会治安防控网络。

四、建立社会管理新机制，切实解决“不常为”的问题。一是改革现有公安管理体制。要按照精简、统一、效能的原则，有效整合公安机关内部资源，精简管理层级，盘活一线警力，理顺职能分工，合理划分事权，创新警务模式和工作机制，达到“无增长改善警力”的目标，最大限度地发挥公安机关的战斗力。二是创新打击犯罪工作机制。建立公安机关整体打击犯罪工作机制，包括打击犯罪合力的生成机制、专业力量的管理使用机制、奖励激励机制等，形成全警共同承担打击犯罪责任的新格局。三是深入实施城乡社区警务战略。合理调整警力配置，科学组织警务活动，实现警力下沉、保障下倾，搭建社会管理服务新平台。四是完善突发事件处置机制。按照构建“扁平化”指挥体系的要求，探索建立信息灵敏、指挥高效、联勤联动、反应迅速的应急指挥处置机制；健全完善群体性事件预警机制、突发事件应急保障机制；着力提高现场处置水平，确保一旦发生突发事件，能够及时、妥善、有效、科学处置。

五、管控社会管理新领域，切实解决“不敢为”的问题。一是要掌控虚拟社会。要提高对互联网的认识，注重研究互联网的内在规律和规则，充分运用法律、行政、经济等手段，要象管理现实社会一样管理虚拟社会。既要把网络舆情作为听民声、察民意的重要渠道，又要高度重视和评估舆情影响，主动回应社会关切，有效地制定互联网管理建设政策，正确引导网上舆论，维护网上秩序，营造有利于社会稳定的舆论环境。二是要掌控新社会组织。要致力于对新社会组织的研究，建立分类管理制度，积极探索加强日常监管的有效办法，按照社会组织发展规律施以有效监管，健全和完善相关管理制度。三是要掌控境外非政府组织。对境外非政府组织，我们要依照法律法规，健全日常监管机制，做到依法、有序、有效管理，发挥其正面作用。四是要掌控新经济组织。要进一步增强服务经济建设的意识、创新服务经济发展的举措、营造服务经济发展的环境，通过服务实现管理目的，激发新经济组织的发展活力，为经济社会更好更快发展保驾护航。

六、培养社会管理新能力，切实解决“不会为”的问题。一是培养民警的学习能力。民警要有接受新事物、学习新知识、掌握新本领的能力。要始终抓好思想政治建设，落实轮值轮训制度，深入开展中国特色社会主义理论体系教育、社会主义法治理念教育、职业道德教育、人民警察核心价值观教育，增强民警的综合素质。二是培养民警的创新能力。要营造鼓励创新、宽容失败的良好氛围，充分调动和激发广大民警尤其是基层民警的首创精神，把解放思想、改革创新作为改进和加强公安工作的一条根本要求，不断地研究新情况，掌握新特点，把握新规律，解决新问题，推动公安工作在新的历史起点上不断取得新发展、迈出新步伐。三是培养民警的社会工作能力。新形势、新情况、新变化，要求民警不断要有群众工作能力，而且要有社会工作能力，要善于同社会各阶层、社会各领域和各色社会成员打交道，做到进得了门、说得上话、办得了事。四是培养民警的社会管理能力。要坚持在服务中实施管理，在管理中体现服务，实现管理与服务的有机统一，要进一步转变管理理念，在法律允许的框架内，依法降低行政许可门槛，简化审批手续。做到管而不死，活而不乱。五是培养民警的舆论引导能力。要敢于面对媒体，善于沟通媒体，通过正确舆论引导，快速、准确地正面宣传公安工作取得的成效，树立公安机关的良好形象，提高人民群众对公安工作的满意度。

          昨天下午，长沙继续研究部署加强和创新社会管理工作，省委常委、市委书记陈润儿出席会议，市委副书记、市长张剑飞要求，敢于创新，不断探索新方法、新机制，为实现长沙十二五规划的宏伟战略目标营造和谐稳定的社会环境。
        在昨天下午的加强和创新社会管理工作会议上，张剑飞强调，要站在全面和战略的高度推进工作。加强和创新社会管理要有新理念新办法，确保社会既充满活力又和谐稳定，对实现全面小康的宏伟目标至关重要，要坚持用发展的办法来解决发展中的问题，坚持多为群众办好事、办实事，社会管理是政府的基本职能，我们的政府是人民的政府，只有牢固树立以人为本的执政理念，多替群众着想，多为群众办事，才能减少社会矛盾和问题。要坚持以人为本服务为先，在坚持依法管理、科学管理的同时，更要推行人性化管理，让城市更具人情味。加强和创新社会管理要抓住关键环节求突破，把保障和改善民生作为社会管理创新的重中之重，切实加强创业就业和社会保障工作、着力解决好住房问题，全面加强社会事业建设，把夯实基层基础作为社会管理创新的着力点，高度重视和充分发挥社会协同管理的积极作用，把做好群众工作作为社会管理创新的重要途径，高度重视群众的合理诉求，着眼于解救群众关心的突出问题。加强和创新社会管理要明确责任狠抓落实，加强组织领导，严格依法行政，加强项目建设，浓厚舆论氛围，不断探索新方法、新机制。
        市领导谢建辉、余合泉、谢树林、袁观清、范小新、张湘涛、张迎龙、陈泽珲、胡伏安、易佳良、虢正贵、程水泉、元明等出席会议。