中财网wan为百兆:秋风：本来就不需要“创卫”(南方都市报 2009-3-23)
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本来就不需要“创卫”
■中国观察之秋风专栏
河南焦作市为迎接全国“创卫”审验,关闭了市区内所有中小饭店、报刊亭、中小理发店,某些路段的饭店还在一夜之间被迫“转行”,换上好看的门脸。此事被网络、媒体披露后,焦作市倒也反应迅速,对作假官员做出了处理。不过,网民搜集了多个城市创卫中类似的弄虚作假现象。由此看来,“创卫”变“创伪”,实在是相当普遍的现象。这是“创卫”的逻辑使然。
每个市民都愿意看到自己生活的城市卫生清洁。不过,现在各个城市官员关心的“卫生城市”,却并不是一个城市客观上的卫生清洁,也不是市民所认定的卫生清洁,而是一种特殊的荣誉、地位、称号。换言之,它是一种特别的政绩考核指标。它是按照一套统一的、数字化的复杂标准体系来评估的,评估的主体是中央政府若干职能部门的官员与专家,据说有13个部门。
这种制度安排有点让人不解。一个城市是否卫生清洁,用得着相关职能部门如此大动干戈么?一个城市是否卫生清洁,跟谁的关系最大?当然是生活在这个城市的市民。城市是民众的家园,民众最关心城市的卫生、环境状况。假如制度设计合理,也即民众可以影响政府的决策,那民众就可以要求政府通过政策、法规,维护和增进城市的卫生清洁。事实上,卫生清洁也是政府应向市民提供的最基本公共品。
当然,每个城市的生态、社会形态与人们的价值观念不同,因而,怎样算清洁卫生?不同地方的市民会有不同判断。比如有些地方的人民喜欢夜市,喜欢休闲,那部分街道稍微乱一点也没关系。只要大多数市民对自己城市的环境还算满意,这个城市就算得上卫生清洁了。至于别人怎么看,其实不怎么重要。
但在中国,政府体制采取自上而下地监督的机制。也即下级政府对上级政府负责,相应地,主要由上级政府监督下级政府的活动。下级政府的工作绩效如何,主要由上级政府来评估。
而上级政府的评估,只能依靠数字化的、貌似客观的指标来进行。如果由市民进行评估,他们完全可以凭借直观的印象得出结论。因为城市是否卫生、是否清洁,他们一目了然,他们有长期的切身感受。但是,进行评估的政府相关部门的官员、专家却并不生活在这个城市,他们只能临时性地到这个城市进行检查、评比。所以,他们必须依靠数字化的指标体系进行评估。
于是,人们看到,存在着形形色色的政绩考核指标。甚至可以说,目前政府内部的管理,就是“指标治国”。近些年来最引人注目的指标是地方的GDP增长速度,“卫生城市”、计划生育指标甚至上访人数、群体性事件数量,也都可以作为自上而下的考核指标。所谓“一票否决制”,就是指标治国的一种具体表现形式。对于下级政府官员来说,它的政绩就体现为在各个领域指标上的得分情况,而这决定着官员的升降。
地方官员提高指标得分,可以采取两种不同策略:第一种,实实在在地改善相关领域的状况,这样指标的得分当然就会提高。但这需要付出巨大努力,如果措施不对,甚至没有效果。于是,官员们就经常采取第二种策略,直接改变指标,也就是在指标上做手脚。如果上级政府看数字,那就在统计数据上做文章,比如虚报GDP增长速度。如果上级政府派人来评估,那就粉饰太平,就像焦作市有关部门那样,一夜之间给城市换上一身漂亮的外衣,反正考察、评估组第二天就会离开,只要当天能给考察评估组留下一个良好印象即可。
在这样的体制下,相对于实实在在地做事,弄虚作假是一种低成本的策略。上级政府尽管三令五申,但所有这类政绩考核中的弄虚作假,未见减少。这是由制度运转的逻辑决定的。只要政绩由上级考核,那上级就必然以数字化的指标衡量下属的政绩,下级政府就必然倾向于采取取巧的办法,把自己的指标做得好看一些给上级。
走出这种困境,倒也不是没有办法。要让城市卫生清洁起来,用不着“创卫”这样的制度安排。一个城市是否卫生清洁,当地市民最关心,也最有能力对卫生清洁的实际状况作出准确的评估。官员再聪明,也没有办法对本地市民掩盖卫生清洁的真相。既然如此,那就让本地市民来进行评估。这样的评估也用不着什么科学指标,只要让市民有某种制度化渠道,表达自己对官员工作的直观感受即可。
(作者系知名学者)