关于保护长江的作文:财政法学视野下的金融危机应对

管　斌，王　欢：财政法学视野下的金融危机应对

　　　　　　　　　　　　　　　目　录?

　　　　　　　　一、应对金融危机之财政参与的必要性

　　　　　　　　二、应对金融危机之财政责任的界定

　　　　　　　　三、应对金融危机之财政法学思考

　　　　　　　　四、结语

　　2007年4月美国新世纪金融公司破产，宣告了美国次贷危机的爆发。在经济全球化背景下，危机像“流感”病毒一样，在世界主要金融市场和金融系统内传播蔓延，进而引发了全球性金融动荡和信贷紧缩。尤其是2008年9月以来，国际金融形势急剧恶化，迅速演变成20世纪经济大萧条以来最严重的全球金融危机。

　　次贷危机（Subprime Crisis），又称次级房贷危机、次债危机，是指一场发生在美国，因次级抵押贷款机构破产、投资基金被迫关闭、股市剧烈震荡引起的金融风暴。金融危机，又称金融风暴(The Financial Crisis) ，是指一个国家或几个国家与地区的全部或大部分金融指标（如短期利率、货币资产、证券、房地产、土地价格、商业破产数和金融机构倒闭数）的急剧、短暂和超周期的恶化。前者是金融市场的一个领域出现危机；后者则是整个金融体系都面临巨大风险。在金融的全球化和经济市场的国际化的背景下，由于现代金融各个环节的紧密相扣，以及金融风险的强传染性，金融风险非常容易从一个领域扩散到整个体系，一国的金融危机往往会引起“多米诺骨牌”效应，迅速向全球传播。虽然2007年4月美国次贷危机的形成原因至今仍然仁者见仁、智者见智 ，但由此蔓延开来的全球金融危机为财政应对金融危机的法律规制提供了实证材料。为延缓金融市场对宏观经济的冲击，阻止金融危机发展成为全球性经济危机，世界各国都积极采取了包括财政政策和财政立法在内的各种措施和手段来维护本国金融稳定。为保证我国经济社会的顺利转型和稳定发展，我国开始实施积极财政政策和适度宽松的货币政策，以“回应” 这次危机带来的空前挑战。

　　本文试图以此次金融危机为背景，结合各国应对金融危机的政策实践和法律制度，阐述了应对金融危机财政参与的必要性，说明了应对金融危机中财政责任的性质、内容和限度，并从财政法学视角下提出了防止财政风险扩大及金融风险与财政风险的叠加，确保金融稳定和财政安全的若干对策。

　　　　　　　　　一、应对金融危机之财政参与的必要性

　　（一）各国应对金融危机的实践共识

　　各国应对金融危机的手段，主要有财政政策与货币政策两大类型：财政政策指由财政部、中央银行等机构向市场中的问题金融机构提供紧急贷款、存款保险等，增加市场上的流动性，或通过减税免税等手段使得居民家庭可用的收入增加，进而促进消费；货币政策则指中央银行通过改变银行存款准备金率、存贷款利率、汇率、公开市场操作等货币手段间接增加市场中的流动性（如果银行的存款准备金率降低，则可用于房贷的资金增加）和促进居民家庭对家庭资产结构进行改变（如降低利率会促使居民家庭减少存款增加投资性支出，如股票债券投资等）。实践表明，财政政策和货币政策已成为各国应对本次金融危机的主要手段，财政参与应对金融危机已成为共识。

　　自2008年初到11月末，美国应对金融危机的手段如表1-1所示：

表1—1 美国应对金融危机的手段（2008年初到11月末）

财政政策 货币政策

3月11日，美联储宣布向银行和投行提供上限为2000亿美元的援助贷款，并接受其高风险的抵押贷款证券作借贷抵押品。

7月30日，美国总统布什签署《房市援助法案》，允许政府相关机构提供总额3000亿美元贷款，以支持陷入财务困境的购房者获得条件更优惠的抵押贷款，救助美国房市。

9月19日，美财政部提供500亿美元资金，对货币市场基金提供短期流动性支持。

10月3日，美国总统布什正式签署了7 000亿美元的金融救援计划。

美联储表示对银行存款准备金支付利息。

10月8日，美联储决定向美国国际集团再提供378亿美元。

11月25日，美财政部和美联储宣布将再拨出8000亿美元用于帮助美国信贷市场恢复正常运行。其中6 000亿美元用于收购包括房利美和房地美在内的政府支持房贷机构发行的债券或是担保的房贷支持证券。 3月18日，美联储降息0.75个百分点。

4月30日，美联储再次降息0.25个百分点。

10月8日，美联储降息0.5个百分点，美国基准利率已降至1.5﹪。

10月21日，美联储表示将提供5400亿美元的融资，保持货币市场共同基金的流动性。

10月29日，美联储降息至1﹪，从而达到了1958年以来美国基准利率的最低水平。

此外，美联储还分别对银行机构和美国的金融机构的贷款额度和短期贷款上限做了提高调整。

同时期，其他西方国家应对金融危机的手段如表1-2所示：

表1-2 英、德、法、日等西方国家应对金融危机的手段

英国 启用5000亿英镑用于“救市”，并计划为银行机构提供数千亿英镑的短期贷款。其中英国政府在08年10月8日就宣布英格兰银行将提供2000亿英镑短期信贷额，增加银行的资金流动性。

德国 10月13日通过总额高达5000亿欧元的救市计划，其中4000亿用于银行同业拆借提供担保，1000亿元用于政府注资金融机构。这5000亿相当于德国政府一年的税收收入。

法国 10月13日政府拿出3600亿欧元用于金融救助，同时成立新机构，专门负责直接投资陷入困境的金融机构。

法国总统于11月21日宣布将建立一项总额200亿欧元的战略投资基金，以保护法国企业应对经济衰退并防止企业为外资收购。

日本 10月底日本政府共动用总额26.9万亿日元（合2730亿美元）的公共资金来刺激经济。到12月上旬，包括上述资金在内共启用43万亿日元，其中财政方面的政策措施为10万亿日元，金融方面的政策措施为33万亿日元。

西班牙 政府通过1000亿欧元的金融援助计划，用于为金融机构提供信贷担保。

韩国 10月中旬韩国政府宣布将启用2400亿美元的外汇储备救市，涵盖所有银行及金融机构。

货币政策方面，10月27日宣布第二次下调利率，将银行基准利率从原来的5﹪下调到4.25﹪，以稳定本国金融市场并防止经济严重萎缩。

俄罗斯 08年10月7日，俄罗斯政府宣布将向银行体系注入9500亿卢布。

澳大利亚 10月14日，澳大利亚政府宣布了一项高达73亿美元的救市计划。

　　20国集团金融峰会与APEC峰会的召开后，欧盟也批准2000亿欧元经济激励计划。该计划主要包括扩大公共开支、减税和降息三大举措，救助计划中的300亿欧元将由欧盟筹措用以配合成员国的行动，其余1700亿欧元指欧盟各国分别采取经济刺激计划所需要的总额，平均下来每个欧盟成员国需要拿出相当于国内生产总值1.2﹪的资金用以振兴本国经济。欧盟各国扩张性财政政策不断推出，投入资金总额屡创新高。

　　货币政策方面，各国央行有史以来首次携手共同降息。2008年10月8日，全球6家主要央行，包括美国联邦储备委员会、欧洲央行、英国央行、瑞士央行、加拿大央行和瑞典央行，联合宣布将基准利率下调50个基点。2008年10月29日起全球央行再次掀起降息潮，首先中国、美国、挪威宣布降息，随后韩国、瑞典等国宣布降息。12月4日，欧洲央行再次降息0.75个百分点至2.5﹪，这是欧盟自成立10年来最大幅度的降息。

　　结合各国应对金融危机的历史实践，财政参与的金融危机应对方式主要有：存款保险制度、临时专门机构处理问题金融机构、政府注资、政府保证、减免对政府的债务、国有化、私有化出售、取消利息税、减免金融机构税收等等。其适用范围和典型实例如下表1—3所示：

　　表1—3 应对金融危机的财政参与方式

处理方式 适用范围 典型实例

财政作为最后贷款人 在中央银行成立前的早期曾存在此种方式 1827年，美国财政部充当过最后贷款人；1831年，法国地方政府充当过最后贷款人。

存款保险制度 加入存款保险体系的金融机构 从1997年11月到1998年末，韩国政府向韩国存款保险公司注资6.3万韩元，由韩国存款保险公司提供存款保护和损失弥补14.7万韩元。

临时、专门机构处理问题金融机构 严重的系统性金融危机 1980年代，美国储贷危机，通过《1989年金融机构改革、复兴及实施法》 ，成立清算信托公司（RTC）解决倒闭的储贷会。

政府注资 有注资的必要、政府有注资的能力，而股东无力注资，其他人不愿注资 1998年，泰国中央银行通过“金融机构发展基金”，向问题金融机构注资。

政府保证 在问题金融机构尚有融资能力的情况下，政府为其融资提供保证，但要求其支付保证费。 1993年，瑞典Sparbanken Sverige公司总计借入55亿瑞典克郎，全部由政府保证，该公司则支付保证费。1998年，泰国中央银行通过“金融机构发展基金”向问题金融机构注资。1999年，日本政府依《金融机能再生紧急措施法》 第66条规定，由国家财政担保，中央银行提供贷款，共准备了60万亿日元资金向有问题的大银行注入公共资金。

发债方式 财政资金不足时 1990年，德国统一后，为了解决原民主德国的不良资产问题，德国政府通过发行“平衡债券”，由托管局提供担保，使问题银行在清理后能够出售给原联邦德国大银行，重组了原民主德国商业银行资产。

减免对政府的债务 金融机构无力还债，通过法定程序减免 略

国有化 私有金融机构发生危机 1998年，日本将日本长期信用银行国有化。

私有化、出售 国有金融机构效率低下 1998年，泰国部分国有银行被重组出售和私有化。

取消利息税 发生大规模挤兑风潮 1983年，香港为平息挤兑风潮，废除了10﹪的港元存款利息税

减免金融机构税收 发生金融危机，金融业普遍不景气 略

　　金融危机对我国经济（尤其是出口贸易）造成了明显不利影响。为维护国民经济稳定，我国及时果断地调整宏观经济政策，实施了积极财政政策和适度宽松货币政策，三次提高出口退税率，五次下调金融机构存贷款基准利率，四次下调存款准备金率，暂免储蓄利息个人所得税，下调交易印花税，降低住房交易税费，加大对中小企业信贷支持。 财政政策从稳健转向积极。比如，为应对金融危机，我国政府推出了4万亿经济刺激计划，其中中央政府直接投资1.18万亿，且这全是新增的。这1.18万亿主要用于民生工程、技术改造、生态环境保护和重大基础设施建设，其他若干方面都不在4万亿的计划当中。比如，我国减免税费实际将超过5000亿，达到6000亿；提高企业退休工人养老金的标准；对1200万教师实行绩效工资，提高他们的工资水平；增加农民的收入，扩大补贴范围，提高补贴标准；我国将在三年内使用8500亿实行医药卫生体制改革。所有这些资金都不在4万亿当中。

　　在此之前，我国运用财政手段解决金融风险、应对金融危机所采用的办法主要包括 ：（1）政府追加注资，充实商业银行资本金；（2）中央财政和地方财政分别或共同出资，解决金融机构的退出问题；（3）成立四家资产管理公司，解决国有商业银行的不良资产；（4）呆账冲销；（5）直接或间接的调低税收；（6）中央财政的补贴；（7）债权转股权；（8）中央银行的再贷款。

　　（二）金融本身的重要性要求

　　金融机构是公共资金的主要贮藏所，是货币政策的传播媒介和全国支付系统的主体。基此，金融是现代经济的核心，其对国民经济总量控制和经济结构优化具有灵敏、有效的调节作用。金融之于国民经济的重要地位要求国家必须保障金融稳定。换言之，保持一个稳健的金融体系是政府应该提供的公共物品，因为一个稳健的金融体系具有公共物品的特征：任何人都可以享用稳定的金融体系所具有的信息和便利（非排他性），并且他在享用这种信息和便利的同时并不减少别人的享用（非竞争性）。有美国学者强调，“银行服务与纯公共产品的定义不相符，即一个人的消费不会减少另一个人可能得到的供给。尽管如此，一些银行服务，例如集中金融资源、提供支付服务，确实具有准公共产品的性质。” 因此，马丁•迈耶在《大银行家》中说：“保护银行稳定是一项非常重要的公共政策。”。 《1991年世界银行报告 世界发展的挑战》中指出：“政府可以提供的最重要的公共物品之一就是稳定的宏观经济基础。”妥善应对金融危机，避免系统性风险是金融稳定的重要内容之一。由于经济的稳健对于国家至关重要，而财政作为国家保障的有力代表，所以当金融风险累积而引发金融危机时，国家必然会动用财政手段应对金融危机，以阻止危机恶化、维护金融稳定和保证经济安全，而财政在“应对金融危机”的同时完成了对自身的“救赎”——财政的存在依赖于国家的存在。

　　事实上，财政和金融在资源配置、经济调控中的密切关系，任何一方出现风险将不可避免地影响到另一方。财政对国民经济从宏观上进行调节，而金融是通过对微观的私人经济的调节促进国民经济的发展。二者都是通过价值形态即货币资金来实现经济的调控。这种以资金为载体的价值运动，使财政部分和金融部门的资金相互交错，如财政部门的收入和支出均通过银行部门来进行，财政资金也就成为银行资金的重要来源。研究表明，当金融体系出现危机时，财政不可能独自运行；若任由金融危机恶化，最终危及财政安全、经济安全甚至国家安全。各国金融风险加剧直至危机爆发，大多与政府债务危机和财政支付危机有着直接或间接关系。从这个意义上讲，国家财政实力决定了政府应对金融危机的能力和效果 ，财政成长决定了包括金融成长在内的现代国家成长 。

　　（三）财政的本质和职能要求

　　“公共风险与财政最后支付人论”认为，公共风险是指产生群体（或社会）影响，个人和企业承担不了、只能由政府承担的风险。在市场经济社会，只有市场自己无法化解的风险才会转化为公共风险，准确讲是一种“剩余”的公共风险。在某种意义上，各种社会制度，包括金融制度、财政制度，都是在不断应对风险中产生和变迁的。财政的本质在于，它是公共风险的最终承担者，其作用包括承担制度成本和最终风险。“每个社会问题，实际上还有每个经济问题，说到底都是财政问题。” 在整个制度结构中，财政是防范公共风险的最后一道防线，即总是最后兜底。至于最后兜多少，则与整个制度结构密切相关。

　　金融问题具有公共性，金融危机是一种公共风险，是累积到一定程度的金融风险的极端表现形式。维护金融系统稳定是政府最严重的推定（隐性）或有负债。 这是从制度变迁的角度来解释财政职能的，并且将市场摆在了承担风险的第一道防线，强调用一定的制度结构来分担风险。金融问题的公共性、金融机构在国民经济中的重要地位以及金融风险财政化特点，决定了金融系统无法承担其自身风险时，为防止危机危及财政和国家政治安全，不管危机的原因如何、倒闭的银行属于谁，金融危机的最后损失总是由政府来“托底”，由财政充当“最后贷款人”的角色。在这一点上，无论市场经济发达与否均是如此，难怪美国经济学家查尔斯•P•金德尔伯格（Charles P. Kindleberger）详尽研究欧洲金融史后指出：“历史事实证明，在处理得最为成功的历次恐慌中，几乎毫无例外地在价格跌到毁灭性水平前均有某些现金来源缓解资产清偿。重要的是由谁负责提供这笔现金。危机当中可能出现僵局，一般为时较短，在此期间，大银行、中央银行、财政部及其他机构就它们中间谁有责任从公众利益出发提供清偿能力的问题展开讨论”……“实际上是财政部扮演了最终贷款人角色，而不是中央银行。”

　　另一方面，国家有依法进行宏观调控的职能和责任，有维持一国经济稳定的义务。国家履行其宏观调控职责就必然要求有相应的财政作为基础，这也是财政的公共职责的体现。作为最主要的宏观调控手段之一，运用财政手段来应对金融危机已成为各国政府关注的重点。由于此次金融危机的危害远超过20世纪30年代美国“大萧条”，美国及欧洲主要市场经济国家政府都纷纷启用了财政政策来救助金融市场，以防危机渗入其国内实体经济。

　　此次金融危机的爆发，恰逢我国经济社会转型，对我国经济改革和社会发展是一次巨大的考验。1998年亚洲金融风暴以来，我国持续实施积极财政政策，并采取时间赎回策略，逐步推进经济体制改革。在我国现行市场经济法律制度还不够完善，市场信用体系还未完全建立，风险防范机制还不够完善等的条件下，继续合理运用积极的财政政策以维持金融和经济稳定，仍不失为最优选择。

　　（四）财政政策较之货币政策的比较优势

　　财政政策和货币政策都是国家宏观调控的重要手段。为实现和保持宏观经济的持续稳定增长，需要二者的紧密配合，通过不同的方式和途径从不同的侧面促进经济发展。

　　应对金融危机，财政政策较之货币政策具有比较优势。财政政策是国家意图的体现，尽管政策制定的内部时滞可能比较长，但一经确定，其实施带有强制性，外部时滞却非常短。而货币政策则主要依靠调整存贷款利率、存款准备金率、票据再贴现利率和再贷款利率等，间接地调整民间存贷款意向和银行贷款意向等，经过多道环节的传导才能产生效果，其外部时滞是比较长的。为推动市场机制不断健全，国家对社会资金供求的调节应尽可能避免行政干预，而应主要运用经济手段加以引导，在这种情况下，当货币政策效果不明显时，财政政策就应发挥其应有的带动作用。财政政策的优势大致可分为：（1）财政工具多样。从应对金融危机的各国实践看，应急储备费、政府担保、直接的财政资金注入、税收优惠、提高出口退税率、发行国债、加大投资力度、加强基础设施建设和保障民生投入力度等等，都有或直接或间接的运用。除此之外，一些政策性金融手段也具有财政制度性质，在次贷危机处理中得以应用。（2）资金筹集便利。财政手段的实施是有国家权力和直接财政资金为基础的。对金融危机的救助最为直接的手段就是向金融市场提供流动性，这就需要大量的资金支持，财政具有较强的资金优势。与货币政策相比，财政有发行国债筹资的特权，这也是以国家权力为基础的。再者，政府担保更为人们多偏爱，对它的信任度也最高，也是由于其背后的国家财政基础。（3）调节直接有效。应对金融危机时，财政能直接通过投资直接提供流动性，通过基础建设促进就业，税式支出等提高人们收入等等，其调节范围可以涉及社会经济生活得各方面，调节力度和广度上更具优势。

　　　　　　　　　二、应对金融危机之财政责任的界定

　　应对金融危机的财政责任，即财政在金融危机应对中依法所承担的责任，是政府的经济责任与财政宏观调控职能的有机结合，是政府对金融危机应对承担责任的财力基础和基本形式。从责任的性质、内容和限制等角度界定金融危机应对中财政责任，是对财政应对金融危机的进行规制的理论基础。

　　（一）财政责任的性质

　　基于现代金融危机的机理及其危害深度和广度，市场经济背景下应对金融危机，财政所承担的责任主要是：

　　1．保护责任

　　《宪法》第15条规定：“国家加强经济立法，完善宏观调控。国家依法禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序。”《中国人民银行法》第2条规定：“中国人民银行在国务院领导下，制定和执行货币政策，防范和化解金融风险，维护金融稳定。”第8条规定：“中国人民银行的全部资本由国家出资，属于国家所有。”这些规定表明，国家和政府对本国经济的稳定有序发展有保护责任，也可以说是国家或者政府的经济责任，即维护经济和金融稳定的责任。

　　当本国金融稳定和经济秩序遭受破坏和威胁，发生金融危机时，国家必须承担其保护经济的责任，具体表现为制定相关货币政策和国家的直接投入支持。而财政就是国家和政府直接参与应对金融危机承担责任的砝码，这体现了财政的保护责任。明确这一点，有助于理解金融危机中财政的及时参与。

　　2．宏观调控责任

　　宏观调控法调整的是宏观调控关系，即在国家对国民经济总体活动进行调节和控制过程中发生的经济关系。宏观调控义务的承担者和权力的享有者是国家。 市场经济运行中，市场失灵需要市场以外的力量来加以弥补，提供相关产品。这也是国家干预经济和宏观调控的理论基础。金融危机也属于市场自我调节的失灵，而且金融风险具有很强的外部性，所以要阻止金融危机负外部性影响的扩大，保护经济国家就要进行宏观调控。而国家与财政之间有着紧密结合、不可分割的本质联系 。研究表明，财政职能之一就是稳定经济和促进经济发展。反映在金融危机应对上，财政责任表现为财政的宏观调控职责。美国经验证明，“财政部的各种操作、业务都是为了达到既定的经济目标，而不是扰乱金融市场的正常运行，更不是为了干扰联邦储备体系——国家的中央银行的正常运行。”

　　3．最后责任

　　最后责任，也称“兜底责任”。 在整个社会制度结构中，财政处于最后位置，是承担各种制度风险的最后屏障，具有兜底性。财政所承担的这种最后责任，不以财政自身意愿而改变。不管政府有没有能力做、或者想不想做，一旦金融危机爆发后，收拾残局的包袱都会落在政府财政身上。谁来最后负责，虽然在理论上历来有争论。但全面金融危机一般都要求政府直接或间接通过财政来挽救金融机构，以保证公共利益和社会稳定。如前所述，不论金融危机原因怎样，其最后损失总有政府财政来担任“最终贷款人角色”。

　　4．有限责任

　　源于美国次贷危机的全球金融危机首先是从金融体系内部发生的。在金融创新不断发展过程中，金融体系内部制度及相关法律规制的滞后，导致了金融风险的过渡累积而导引发危机。也就是说，金融危机的责任在于金融体系自身，真正预防危机还是要促进自我体制和治理结构、风险管理、金融监管体制的完善和加强。政府（包括中央银行）主要出于化解宏观金融风险和经济稳定的考虑而分担危机成本的最后责任。这种责任是有限的。

　　应对金融危机的历史事实也一再证明，财政应对金融危机所承担的只能是有限责任；财政的有限责任，既可以迫使金融机构或企业注重经营中的风险管理和掌握制度的完善，以限制他们的道德风险，也可减轻财政的责任压力，以避免财政危机形成的可能。大规模的财政投入是最为直接、有力、见效的措施，必不可少。但是金融系统和市场不能以财政总会买单而放弃自律监管、自我体制和法律规范的完善。财政政策不可没有限度地被采用，财政责任亦不可没有其自身的约束，这样更加不利于经济的最后发展和经济结构的优化。对于那些有严重危机的金融机构，政府将对其采取破产等措施。布坎南曾指出，市场的最大作用就是能够保证参与者的不参与权，而不是参与权。退出是一种制度约束，能够迫使其他的参与者充分尊重自己的利益。参与者不参与权的行使无需考虑自己是否充分理性。

　　此外，应对金融危机，不可过分迷信和过度依赖财政逆周期相机抉择政策对于经济增长的拉动作用。日本学者石弘光教授曾指出，日本经济在过去十多年的经验可以给中国提供的借鉴是：对于不良资产问题，中国应通过直接的金融措施加以解决，而不是通过财政方面的政策加以解决。一个国家制定政策的人应该关注更长远的政策目标，应该保持一个非常稳健的财政环境，应该实现预算平衡，而不是短期财政上需要解决的问题。如果一旦预算超出规模之后，想通过财政政策来让其平衡是很难的。

　　（二）财政责任的内容

　　应对金融危机的财政责任大致可以包括财源责任和管理责任，即对应对金融危机的财政资金的筹集与分配和对资金的管理责任。

　　1．财源责任

　　即财政应对金融危机在财政资金方面的责任。其中包括：（1）筹集资金的责任。金融危机应对时期，财政政策有别于平时风险预防时的财政政策。2009年财政收支紧张的矛盾十分突出：一方面，经济增速放缓、减轻企业和居民税负必然会使财政收入增速下降；另一方面，为刺激经济增长、改善民生和深化改革，又需要大幅度增加投资和政府支出。为弥补财政减收增支形成的缺口，筹集应对危机资金，国家拟安排中央财政赤字7500亿元，比上年增加5700亿元，同时国务院同意地方发行2000亿元债券，由财政部代理发行，列入省级预算管理。（2）分配资金的责任。因为财政具有法律性，所以应对金融危机的财政投入必须以财政支出预算的形式在各种财政类型之间、投入的各种项目之间和领域中合理分配应对金融危机的财政资金。（3）提供资金的责任。财政应当遵循应对金融危机财政资金的预算安排，按照专款专用原则，以税式支出、贴息、减费，增资等方式，向有关金融机构提供资金，向通过税收优惠增加企业资金。扩大公共投资，加强重点建设。

　　我国应对金融危机财政措施主要包括：（1）财政税式支出，即提供税收优惠。通过减税、退税或抵免税等多种方式减轻企业和居民税赋。如2008年10月8日，根据《个人所得税法》有关规定，国务院决定自2008年10月9日起，对储蓄存款利息所得暂免征收个人所得税。同年10月21日经国务院批准，财政部国家税务总局发出《关于提高部分商品出口退税率的通知》。此次调整所涉内容广泛，主要包括两方面，一是适当提高纺织品、服装、玩具等劳动密集型商品出口退税率；二是提高抗艾滋病药物等高技术含量、高附加值商品的出口退税率。（2）扩大政府公共投资，着力加强重点建设。主要用于社会事业、基础设施和震后重建期节能减排和生态建设。（3）加大科技投入，促进科技创新，技术改造和技术进步。

　　2．管理责任

　　应对金融危机，遏制金融危机进一步扩大，事关国家经济安全和财政、政治安全。财政有责任管理应对金融危机的财政资金运行的全过程，以保证财政资金有效地发挥作用。其内容主要有，参与应对金融危机政策的制定，把握财政投入方向；做好危机应对的财政预算，与相应货币政策的实施相配合；跟踪财政资金投入的运营，做好监管工作；研究制定金融危机时期的财务制度，以规范和监管财政政策的贯彻执行。

　　（三）财政责任的限度

　　财政作为国家调控经济和体现国家意志的一种手段，其本身蕴含着风险，且其风险的产生原因十分复杂。另一方面，在我国经济转轨时期，由于我国市场的不完善性、政府边界的扩大以及财政金融职能的“越位”与“错位”，使我国财政风险可以直接向金融风险转化（参见表2-1），而金融风险最终要由国家财政来“兜底”，又使金融风险要转化为财政风险，形成了我国经济转轨时期的财政风险与金融风险的联动。在我国财政与金融各自业已存在巨大风险的前提下，财政应对金融危机会进一步加大财政风险与金融风险，很容易形成财政风险与金融风险联动的恶性循环。

　　　　　表2-1 1995—2004年我国金融风险财政化的案例

类别 机构名称 发生时间 存在问题 处理方式 主要参与方

银行业 海南发展银行

郑州城市合作银行

四大国有银行

四大国有银行

广东汕头商业银行

中国投资银行

四大国有银行 1998

1998

1998

1999

1999

1999

2003 违规设立

挤兑

资本充足率低

不良资产比例过高

流动性问题

不良资产

资本充足率低 关闭/再贷款40亿元

救助

发行2700亿国债

成立AMC，剥离1.4万亿元不良资产

重组

被收购

2003年以国家外汇储备450亿美元注资

人民银行

财政部

财政部

光大银行

人民银行

保险业 平安保险

中国人寿 1996

2003 利差损失

利差损失 托管、增资

建立共管基金 人民银行

财政部、中国人寿

信托业 中银信托

湖北国投

光大信托

中农信

中创投资

广东国投

赛格信托 1995

1996

1996

1997

1998

1998

2002 违规经营、资不抵债

债务危机

债务危机

债务危机

债务危机

债务危机 关闭/广发行接受其全部债权债务

注资

债转股50亿元

关闭

关闭/负债约74亿元

关闭/政府支付境内存款

关闭/负债80亿元 人民银行、广东发展银行

人民银行

证券业 万国证券

君安证券

中经开

鞍山证券

大连证券

新华证券

南方证券 1996

1998

2002

2002

2002

2003

2004 债务危机、违规

债务危机

债务危机、违规

债务危机、违规

严重违规

严重违规 新设合并

与国泰证券合并

撤销

关闭/再贷款15亿元

关闭/再贷款14.5亿元

接管/再贷款80亿元 申银证券

国泰证券

人民银行、深圳市政府

信用社 深圳金威城市信用社

贵阳清镇红枫城市信用社

海口33家城市信用社

恩平市20家城乡信用社 1995

1996

1997

1998

支付危机

违规设立、非法经营

接管

与贵阳商业银行合并

关闭/海南发展银行收购债权债务

关闭 人民银行

　　值得一提的是，财政的过多庇护，易让受庇护者滋生道德风险。此次由美国次贷危机引发的全球金融危机，主要是金融机构自身的原因以及金融监管不力的原因造成的。在这种情况下，财政的积极参与也蕴含巨大的道德风险：（1）公司部门的道德风险。在一些重要行业，由于政府或直接或间接地为某些公司进行了财政担保，公司部门会忽略投资项目的成本和风险。应对金融危机，财政参与也将存在这个问题：若财政一揽子为危机的公司或企业买单，从长远看未必是好事。这就需要对应对危机的财政进行合理安排和预算。（2）金融机构的道德风险。金融的重要性及财政的职能决定了金融危机的应对财政必然会参与，金融机构在认定这一点后，就忽视自身制度完善和自律监管，不断的寻求最高额利益，进行高风险放贷。财政应对金融危机，对金融机构的救助要分类而行之。（3）当地政府的道德风险。在我国这一点的说明尤其有意义。在我国，由于当地财政要承担风险，同时由于对地方监督机制不健全、法律责任缺位等原因，政府领导就会放任自由，对该干预的不干预，而最后成本和风险总会有上级财政承担。（4）金融监管机构的道德风险。在财政部的金融稳定维护职责，是金融监管部门和中央银行的金融稳定职责。相应监管机构可能因财政的“庇护”，而不在金融危机中吸取教训，对自我进行体制和责任上的反思，不注重其监管和维护金融稳定的职责履行以及体制完善。（5）与之相伴随，投资者（包括存款者）出于对政府信用的信任，认为不管金融机构是否能支付，总会有政府撑着，所以对金融机构的经营状况并不是很关心。“财政援助给了投资者一种虚假的安全感。”“外国借贷史上并没有例子说明私人市场处理不了信贷问题，或者国家违约不可避免地会变成系统的危机。重要的是让市场再一次发挥作用并让政府摆脱财政援助的事务。私人投资者必须再次评估风险，并且把对错误政策的怀疑转移到可能的借款者身上。在这样一种制度下，好的政策通过低利率和大量的信贷得到回报；而错误的政策带来了高额的罚金和信贷的短缺。目前的这种推论性的财政援助制度——它是基于这样的假设：国家太大了，因此不会崩溃——混淆了市场信号，导致错误政策的出现，从而造成了这类问题一再发生。”“但是，如果一个国家的危机失去了控制，并且威胁到全球金融体系，也是有风险的。问题在于如何取得平衡。”

　　财政风险的客观存在、财政风险与金融风险的联动，以及受庇护者所滋生道德风险，决定了财政责任的限度。明确财政责任的限度，在于强调应对金融危机的财政必须“认真对待” 。如不及时加以规制，从体制上铲除两者联动的根源，则势必不仅不能有效应对金融风险，反可能出现财政风险扩大化，以及金融风险与财政风险的叠加，对国民经济的发展形成巨大障碍，诱发经济衰退甚至社会动荡。

　　　　　　　　　　三、应对金融危机之财政法学思考

　　金融危机的爆发主要是由于金融系统风险没有得到及时有效地化解，财政参与应对金融危机除了发挥其宏观调控职能和承担起兜底责任外，更重要的是要阻止危机危及到财政稳定。在西方发达国家，金融风险与财政风险的责任是明确的。但在我国，金融风险与财政风险往往是交织在一起的，一般很难完全区分开来。由政府财政出面化解金融风险在获得正的社会效应的同时，也带来了一系列负面效应。这种金融风险财政化的处理模式存在两大缺陷：首先，金融风险向财政转化的比例过高，几乎是100﹪，这种兜底式的解决金融风险方式极易引发“道德风险”；其次整个金融风险的解决缺乏可资依据的法律框架，“一事一议”法则极易给有关风险主体留下讨价还价的制度空间。而要解决上述问题，首先还要解决一个纵向和横向关系：前者指中央和地方的关系，即事权和财权的问题。后者是指财政、银行和企业的关系。到目前为止，三者之间的关系也没有完全划分清楚。所以出现了国有企业“傍着”国有银行、国有银行“傍着”国家财政的三角连环关系，最后所有的风险都累计到财政身上。我国应对金融危机的财政制度设计，必须防止财政风险的扩大以及金融风险和财政风险的叠加，确保金融稳定和财政安全。

　　（一）应对金融危机之财政预算制度

　　预算的本质是财政收支计划。编制财政预算的目的，就是通过该计划完整地反映政府的收支，科学地安排资金的使用，以便于管理监督财政的运作，合理估算财政风险。基此，预算实质上是一种财政分权，它既是在权力机关和行政机关之间的分权，也是在中央和地方之间的分权，更是在国家机关和人民之间的分权。预算法通过规范预算活动和预算管理、监督关系，以保证财政分权及其平衡，规制财政风险，实现预算法的民主、效益、秩序、公平等价值目标。应对金融危机实施积极地财政政策，注入财政资金和公共资金，必须遵循预算法的规定。只有这样，政府才能体现财政民主，让积极财政政策有效落实并发挥预期的作用；政府才能在应对金融危机时不至于顾此失彼而扩大财政风险甚至引发财政危机。

　　1．预算程序法对金融危机时期的财政预算加以约束

　　预算（包括中央预算、地方各级预算在内）本身具有程序性特点。从程序法视角，金融危机时期的财政预算以及一些积极的财政手段应该归为财政预算的应急程序。因为财政具有很强的法律性，财政预算一经权力机关批准，一般执行过程中不会有大的改变。但现实中会有一些突发事态，就需要有财力的预备来应付。《预算法》规定了相应的应急程序，允许行政机关不经权力机关批准有权动用一定数额的预算资金。《预算法》第32条规定，各级政府预算应当按照本级政府预算支出额的百分之一至百分之三设置预备费，用于当年预算执行中的自然灾害救灾开支以及其他难以预见的特殊开支。预备费属于国家财政后备，主要用于当年预算执行中特大自然灾害及其他难以预见的非经常性支出，这一般在下半年经同级政府批准后才可以动用。从2008年到2009年，我国发生了诸如汶川大地震等多次重大自然灾害，又加之2008奥运会的筹办和举办，财政支出额依然不小，随着金融危机的扩散，对我国经济的负面影响逐渐加深。应对危机的财政支出仅靠预备费力所不逮，必须借助其他的公共财政应急工具，如转移支付、征用、政府资产、透支、向中央银行借款、担保、国债（包括内债和外债）、外汇储备、向国际金融机构借款等等。问题是，《预算法》对这些应急手段都未做系统的规定。像担保、国债和向国际金融机构借款这些措施蕴含着较大的财政风险，一定要有较为准确的风险预算，合理使用。除此之外，《预算法》也缺少应急预算的编制。编制应急预算，可明确危机时可动用的收入来源和收入筹集方式，确定支出用途和支出程序。这些都是我国将来修订《预算法》应该加以完善的地方。

　　我们认为，在《预算法》中规定危机状态下可动用预备费、转移支付、征用、政府资产、透支、向中央银行借款、担保、国债（包括内债和外债）、外汇储备、向国际金融机构借款等公共财政工具，既合理又合法：合理性体现在它符合“应急原则”；合法性体现在《预算法》作为全国人民代表大会通过的基本法律，其效力高于全国人民代表大会常务委员会通过的《中国人民银行法》。《预算法》可以突破《中国人民银行法》“中国人民银行不得向财政透支”的规定。应指出的是，次贷危机导致我国大规模的外汇储备“缩水”，外汇储备寻求多元化投资势在必行。考虑到我国2004年曾动用450亿美元的外汇储备为中国银行和中国建设银行注资 等先例，建议将外汇储备作为应急公共财政工具，其使用应纳入预算中去。

　　2．预算实体法对应对金融危机的财政预算加以规制

　　应对金融危机的很多财政工具中都蕴含着财政风险。它们有些包含在或有负债中，比如政府担保，就被各国大量应用于1998年亚洲金融危机和2007年全球金融危机的应对中。如果在预算安排上忽视或有负债往往使政府对债务规模产生错觉。一旦转化为确定负债，财政多会措手不及，严重则会引发财政危机。

　　我们认为，以下制度的建立和完善，值得重视：

　　（1）财政风险预算制度

　　要对各类财政风险项目进行清查编目使其透明化。在金融危机应对中主要是对银行及一些企业所提供的政府担保方面。对此，各级政府也应有自己的财政风险预算。《新西兰财政责任法》（1994年）要求，政府在其年度和每半年的财政报告中应当包括或有负债的报告，且包括或有负债报告在内的所有财政报告须全部提交议会，并且在互联网上发表。报告所包括的或有负债主要有以下几方面的内容：①担保和赔偿，如为企业在国内外借款提供的担保、政府提供的存款担保等；②未缴资本，如政府对国际金融机构的未缴认购股款等；③诉讼程序和纠纷赔款，如政府机构和国有企业由于在诉讼判决中败诉而可能被要求支付的款项等；④其他可量化的或有负债。除此之外，对于其他无法量化的或有负债，政府还必须提供相应的详细资料。

　　（2）财政风险准备金制度

　　如前所述，应急预算是方式之一，但它比较适合大面积突发金融危机；对于局部的、金融风险小的地方也有必要有单列的金融风险应对准备金。1998年“广粤信事件” 发生后，广东省要求积极筹措“防范化解金融风险准备金”，切实做好防范金融风险工作的要求；1999年，广东省制定了《广东省财政防范化解金融风险准备金管理办法》；2000年，广东省按照中国人民银行《关于广东省恩平市金融风险处置方案的通知》的规定，用财政支出解决广东发展银行处置恩平市金融风险遗留问题1.3亿元，同年还增加省级防范化解金融风险准备金5亿元；2001年，广东省预算安排防范化解金融风险准备金15.4亿元；2002年，广东省预算安排防范化解金融风险准备金32.08亿元，实际共筹集防范化解金融风险准备金42.14亿元，拨付141.05亿元，其中归还中央专项再贷款137.15亿元。 随着“广粤信事件”的逐渐平息，防范化解金融风险准备金的主要用途变成了归还中国人民银行的再贷款。笔者建议，金融风险比较严重的地方政府，应借鉴广东经验，在预算中单独提取防范化解金融风险准备金，用于问题金融机构破产关闭时的自然人债务的支付和中国人民银行的再贷款的归还。

　　（3）税式支出应纳入预算管理

　　税式支出是指“国家为实现社会经济目标而放弃征税给纳税人带来的经济收益”，包括如下项目：①免税；②扣除；③税收抵免；④纳税递延；⑤降低特定类型纳税人或活动的税率。 税式支出旨在通过相符合要求的个人或实体提供收益或通过鼓励特定活动而实现公共政策目标。从原则上讲，支出一定金额等于将受益人的税收减少相等金额。而实践中，税式支出和直接支出是分开进行管理的，属于政府的“隐藏的预算”。如税收优惠是积极财政工具之一，在此次金融危机应对中我国也对这种财政工具进行运用。比如，依《金融机构撤销条例》第21条规定和《关于被撤销金融机构有关税收政策问题的通知》，经中国人民银行依法决定撤销的金融机构及其分设于各地的分支机构接收债权、清偿债务过程中签订的产权转移书据免缴印花税等优惠政策。又如，根据《个人所得税法》有关规定，国务院决定自2008年10月9日起，对储蓄存款利息所得暂免征收个人所得税。但它们都必须纳入财政的预算编制中，进行预算化管理。

　　当然，税式支出不同于一般的预算，不是现金的拨缴关系，没有及时足额的特点和国库账户之间的往来，编制方法和估算而不同。税式支出预算的编制和管理可不放在财政部的预算部门，可放在税政部门。

　　（二）应对金融危机之财政筹资制度

　　财政积极参与应对金融危机必须以其有力的财政资金作为后盾。金融危机应对时期，我国今年的财政收支紧张的矛盾十分突出：一边为刺激经济增长、改善民生和深化改革，国家要大幅度增加投资和政府支出；一边受金融危机的负面影响，税收大大减少。应对金融危机，有必要研究财政筹资制度。

　　1．税收筹资

　　全球金融危机给我国金融业、经济发展、实体企业经营带来的诸多不利影响和负面冲击，我国所实施的积极财政政策包括采取一系列税收优惠政策，比如暂免个人储蓄利息税，下调一些税率等。对这些属于危机应对时的规定也必须有相应约束。首先，要运用好税收优惠政策。对税收进行合理规制。要求对现有涉税法律法规，特别是涉及到促进、有利于金融业发展的税收优惠政策进行梳理，汇总、编印成册，进行公布并在相关金融业和纳税企业进行宣传。这样既有利于增加市场信心，也有利于受益主体对政策的实施进行监督，防范政策实施中不良行为和道德风险的滋长。其次，要厘清中央和地方之间税收权限和税收征收的关系，并借此次机会对相应税收制度进行改革和完善。比如财政部公布的2009年中央和地方财政预算有关说明表示，为简化中央与地方财政结算关系，从2009年起，将地方上解与中央对地方税收返还作对冲处理。再者，对税收方面的政策做好监督工作。可以从法律（广义的法律）上加以明确监督职责，力保有限的财政税收筹资顺利进行。

　　2．发行公债筹资

　　国债方式用于金融危机应对早已有之。比如，20世纪90年代末期，墨西哥处理问题银行时，曾使用了将银行不良贷款转化为政府公债的办法。围绕政府提出的将5525亿比索（相当于552.5亿美元）巨额银行坏账悉数转为公债的提案，执政党和在野党在议会展开激烈争论。 又如，1998年亚洲金融危机爆发后，为了保证印度尼西亚银行业的运转和避免房地产业的情况进一步恶化，印尼政府发行了总数为653万亿印尼盾的公债和债券。大约有426万亿印尼盾的债券用于调整国有银行、被接管银行和私有银行的资本结构，229万亿印尼盾的公债主要用于由政府通过中央银行实施的清偿信贷和担保计划。 我国财政部1998年曾发行2700亿特别国债为四大国有商业银行补充资本金。一般来说，政府发行公债主要是在系统性金融风险较严重，且财政状况不好，经济萧条，难以通过税收增加财政收入之时。

　　2009年我国政府工作报告中指出，拟安排中央财政赤字7500亿元，比上年增加5700亿元，代地方发行2000亿元债券并列入省级预算管理。全国财政赤字合计9500亿元，占国内生产总值比重在3﹪以内，累计国债余额占国内生产总值总值比重20﹪左右，这是我国综合国力可以承受的，总体上也是安全的。但是对与国债的使用也必须谨慎。在此次我国财政应对金融危机的现实筹资矛盾背景下，增加财政赤字是必要且合法合理的。问题在于，我国《公债法》仍然缺位，处于有公债而无公债法的状态，这就缺乏对公债的监督管理，对公债筹资的法律规制也无法可依。笔者建议，制定《公债法》，对国债的发行和管理等活动进行规范和管理，防止出现债务危机：

　　（1）国债发行的审批程序

　　国债（即中央公债）的发行审批程序，反映了立法机关、中央政府、财政部门等机关之间的分权与平衡。各国国债发行总额一般由立法机构批准，以此限制政府任意扩大财政支出，控制国债的发行规模。我国的债务预算由财政部制定，国务院审议通过后再上报全国人大会审议批准，财政部按照批准的债务预算制定公债年度发行计划。这种国债发行的审批程序比较符合我国当前国情和实际，其存在问题也相当明显，如立法机关审批时的辩论、听证程序还未建立，对国债的年度发行额的控制和余额管理缺位。这些都要通过修改《预算法》加以解决。

　　（2）地方公债发行的相关规定

　　《预算法》第28条规定：“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。” 为应对全球金融危机，在2009年3月5日的第十届全国人大二次会议上，温家宝总理所作的政府工作报告提出，同意地方发行2000亿元债券，由财政部代理发行，列入省级预算管理。 长期以来，虽然我国不允许发行地方公债，但许多地方政府还是绕过了《预算法》的限制，成立地方政府独资的公司依《公司法》发行公司债或依《企业债券管理条例》发行企业债等“名实不符”的地方公债。我国政府并未放手让地方政府独立发行地方债，这主要是考虑到地方政府财源有限、信誉不高，容易诱发债务危机等等问题，而债务危机有很强的传染效应，会波及其他地方政府和中央政府。这也符合我国当前国情。

　　在地方公债发行制度方面，主要是从审批程序上加以规制。地方债发行的审批程序主要包括两层含义：一是经过地方政府和地方议会的审批；二是还必须通过中央政府有关部门对地方债发行申请的审批。由于我国并没有财政破产制度，上级政府对下级政府实际上承担无限连带责任，地方政府以债券形式发行的公债，除了要经过本级人民代表大会或其常委会的审批外，还必须经过上级政府的逐级审批。为直接对地方公债发行进行监督，应直接在财政部设立地方公债管理发行审核委员会，严格控制和掌握地方举债规模。

　　当然，地方公债制度的建立比较复杂，在现实中应建立相应的发行条件，只有达到此条件者，才能发行公债；应先允许部分资信和财政实力较好的地方政府发行公债，逐步推进，待条件成熟时再允许所有地方政府发行公债；应该严格地方官员在发行地方债中的责任，避免“政绩工程”，将还债责任推给后人。

　　（3）公债偿债基金制度

　　偿债基金，是为偿还未到期债务而设置的专项基金。很多国家，如日本、加拿大、意大利、英国等国，都设立了偿债基金制度。在日本，早在1906年就制定《国债偿债基金特别会计法》，建立了国债偿债基金，现行制度以1967年修订后的法律为依据。国债偿债基金资金来源主要是三个方面：①由一般会计预算提供的资金。根据《国债偿债基金特别会计法》规定，中央财政一般会计预算必须向国债偿债基金提供以下资金：a固定比率资金，按上年度末国债余额的1.6﹪从经常预算中提取资金转入基金；b结余资金，将一般会计预算的决算结余资金的1/2转入基金；c预算划拨，根据需要由预算确定，将一般会计预算资金转入基金。②发行调期公债。③部分国有资产经营收入。由于每年度发行国债的规模远超出偿还（尤其是现金偿还）的规模，所以这一制度并不能从根本上解决国债偿还问题。但是，通过一定规模的现金偿还，它起着减缓国债余额累积的作用，因而又称作减债制度。

　　考虑到我国国债的财政应债能力指标、国民经济应债能力指标、居民应债能力指标 等诸项指标所显示的风险总体呈现上升趋势。此外，由于国债融资的建设性功能及中国的投资体制问题，使得相对于民间投资来看，国债投资的效益较低。因而国债投资的扩张不利于国民经济的持续增长，在未来有引发债务危机的可能 ，建立“公债偿债基金制度”，并在《公债法》中加以规定，强调通过在利率低的年份筹资，以便在利率高的年份还钱，以及通过将预算结余资金等转入公债偿债基金，在市场低迷时提前从二级市场上购回公债。其来源可考虑：①提高预备费。根据《预算法》第23条的规定，“各级政府预算应当按照本级政府支出额的1﹪—3﹪设置预备费，用于当年预算执行中的自然灾害开支或其他难以预见的特殊开支。”在《预算法》修订以前，建议按照法律规定的上限提取，当年应对自然灾害等突出性支出的余额纳入准备金，以尽量增强财政的风险应对能力。②从中央增发的国债收入，或者每年从财政收入中提取。清理回收的财政周转金、国际组织或外国政府的非专项性援助，也可作为准备金来源。③外汇储备。运用外汇储备在我国已有相当实践，如2003年12月，政府动用450亿美元外汇储备向中国银行、中国建设银行注资，“花钱买机制”，以加快其股份制改造进程。并且专门成立了一家国有金融投资公司（中央汇金投资有限责任公司）代表国务院行使出资人权利。2005年，政府动用150亿美元外汇储备给中国工商银行注资，并同时进行财务重组。④各项政府资产收益，如国库库底资金市场化运作收益、自身的投资收益、土地资产收益、其他无专门用途的资产收益等。

　　（三）应对金融危机之财政支出制度

　　应对金融危机，有赖于财政支出资金的妥善运用。财政支出制度的有效运行，必须明确以下理解：

　　第一，财政支出结构的调整，必须与时俱进。财政资金是有限的，所以金融危机时期财政支出资金必须用在“点子”上。2009年财政政策有了重大调整，具体表现为：（1）扩大政府公共投资，着力加强重点建设。主要用于农业基础设施和农村民生工程、教育医疗卫生等社会事业的建设，灾后重建等，以及公共交通等基础设施建设。（2）推进税费改革，实行结构性减税。以减轻企业和居民税收负担，推动投资消费需求。实施一系列税费方面的政策措施，同时提高低收入人群的收入，大力促进消费需求。（3）进一步优化财政支出结构，保障和改善民生。加大对“三农投入和公共事业性领域的投入，同时要严格控制一般性支出，进一步降低行政成本。（4）增强科技创新和节能减排的支持力度，促进经济结构性的调整和发展方式的转变。

　　温家宝总理在2009年3月13日答记者问时对我国4万亿元的经济刺激计划进行了解释 ，很有说服力。

　　“经过半年的努力，我们形成的一揽子计划包括四项内容，就是大规模的政府投入、大范围的产业调整和振兴、大力度的科技支撑和大幅度地提高社会保障水平。这四项是互相联系、不可分割的整体，它体现了我们计划的远近结合和标本兼治。”

　　“第二，大规模的政府投入是最直接、最有力、最见效的措施。它包含着政府直接投资1.18万亿，这是指中央政府。也包含着通过投资项目的实施，吸引社会投资和民间投资，包括银行的信贷。我可以明确地告诉大家，这1.18万亿完全是新增的。今年，在我们的预算中已经落实5950亿。”

　　“第三，我们政府投入的1.18万亿主要用于民生工程、技术改造、生态环境保护和重大基础设施建设，其他若干方面都不在这两年4万亿的计划当中。 比如我们减免税费实际将超过5000亿，达到6000亿；我们提高企业退休工人养老金的标准；对1200万教师实行绩效工资，提高他们的工资水平；增加农民的收入，扩大补贴范围，提高补贴标准；我们将在三年内使用8500亿实行医药卫生体制改革。所有这些资金都不在4万亿当中。”

　　我们不难发现，启用积极财政政策的基本作用在于发挥财政资金的杠杆功能：通过向特定的经济领域投资撬动民间投资，刺激该领域的发展；或者通过减让税费、让利、补贴、提高出口退税等措施，减轻某些行业、特定区域的负担；或者通过扩大公共服务开支，如提高行政和事业单位员工工资，增加社会保障支出、科技、教育和文化等方面的支出，扩大有购买力的即期消费能力和提高预期消费倾向。其战略目标在于，需要通过财政支出方向和结构的调整，优化经济结构，推进经济增长转型。财政资金支持应有的放矢，重点倾斜，体现出结构针对性。对于企业的投入，可以突出优胜劣汰的原则，促进科技创新和经济高端化，支持建立自己独立的产业结构，减少对外部经济的依赖。此外，扩大财政支出，不能仅限于经济建设投资和救助出口产业，在偏向于维持生产和出口增长的基础上，特别要加大社会事业领域投入。尤其需要注意扩大教育、大力改善民生福利、增加医疗卫生、退休、失业保障等方面的支出，促进经济结构升级和社会协调发展。这也是我国经济重点从出口向国内消费转型的契机。

　　第二，应对金融危机的财政资金，应制定专款专用计划。财政的实际投入，往往是逐级向下，由基层主体来实施。这个过程中潜藏着道德风险是显而易见。而且，监管制度的重叠和空隙，也会滋生违法投机行为，从而破坏财政投入本应发挥的效用。所以，为遏制财政投入的资金运行中的风险，要建立专项资金运作制度，专款专用账户，并配以严格的监督管理制度，实现从源头到过程的全面监督。

　　第三，财政支出计划，应与金融危机种类相适应。在金融危机中，由于银行业、保险业和证券业等在金融市场所担任的角色和经济职能的差异，各金融行业所受到的冲击和受损害程度也有所不同。财政的救助要对这点有所考虑，并做出相应评估，制定合理的财政支出计划。这也是为了保证有限财政资金得到最为有效地使用，是财政政策最大限度地发挥作用。

　　第四，财政支出数量，应与中央和地方财政功能相匹配 。为应对金融危机，财政支出计划主要分两级进行。根据公布2009年中国财政收入预算表可以看出，几年的预算支出主要在中央和地方层级实施，而且为简化中央与地方财政结算关系，从2009年起，将地方上解与中央对地方税收返还作对冲处理。为了保证财政支出尽可能收到预期稳定经济的效果，应建立稳定经济的专门监督机构，这个机构独立于财政政策的执行者。地方政府和监督机构要对上级机关定期汇报政策实施进程和成果。中央层级执行财政政策和货币政策的负责人也应定期向上级主管人员汇报工作。这里应对危机的汇报机制，可借鉴美国《紧急经济稳定法》（2008年）第105条所规定的报告制度规定 ，并结合我国实际情况制定相应法规。

　　最后但并不是最不重要的是，协调中国财政和国外财政的财政支出。比如，在次贷危机的冲击下，东盟10国与中日韩3国（10＋3）财长2009年5月3日发表联合公报宣布，“10＋3”财长已就区域外汇储备库的出资份额、借款方式和监督机制等所有要素达成共识，规模为1200亿美元的亚洲区域外汇储备库将在2009年底前正式成立并运作。其实，早在1997年亚洲金融危机爆发之后，国际货币基金组织的傲慢和苛刻已经逼迫亚洲探索区域内的货币合作机制，这个设想后来在2000年5月东盟与中日韩的“10＋3”财长会议达成的“清迈协议”上体现出来。并于2007年5月具体化为建立外汇储备库的形式。2009年2月，面对百年不遇的危机，各方又承诺将筹建中的区域外汇储备库资金规模由原来的800亿美元扩大至1200亿美元，至此，亚洲货币基金组织初具规模。

　　（四）应对金融危机之财政责任制度

　　1．我国《预算法》第十章“法律责任”的简短评议

我国《预算法》第十章“法律责任”只有第73—75条三个条文，对法律责任的规定极为简略，存在责任追究主体权力不足、责任界限模糊、责任弹性过大以及责任方式单一、退出机制缺失等问题。

　　《预算法》第73条规定，各级政府未经依法批准擅自变更预算，使经批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入，或者使经批准的预算中举借债务的数额增加的，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员追究行政责任。笔者认为，这条简略的责任规定对政府如何追究法律责任没作规定，导致现实生活中经常出现以“集体负责”为由而淡化个人责任的现象。换言之，《预算法》对预算责任的追究，还停留在追究个人责任的层面上，不是置于体制上制约、制度上预防、全面追究个人和机构责任的体系中，建议充分适用《国家赔偿法》的规定（如《行政监察法》第47条所规定的赔偿责任对监察机关和监察人员的适用）。值得指出的是，机构责任不仅包括经济责任，还应当包括政治责任。并且，这种政治责任与失误的大小密切相关，一般只在失误重大时才有追究的必要性。如在内阁制政府中，首相或大臣（部长）一旦出现领导或决策失误，只要这种失误不是重大的，并且取得了同官僚的支持，在议会质询和对政府的政策进行讨论时，政府便可以将个人责任说成机构政治责任，因而不会导致大臣（部长）辞职或内阁倒台。如果大臣（部长）或首相所犯的错误很大，内阁总辞职的可能性则比较大。

　　《预算法》第74条规定，违反法律、行政法规的规定，擅自动用国库库款或者擅自以其他方式支配已入国库的库款的，由政府财政部门责令退还或者追回国库库款，并由上级机关给予负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员行政处分。《预算法》第75条规定，隐瞒预算收入或者将不应当在预算内支出的款项转为预算内支出的，由上一级政府或者本级政府财政部门责令纠正，并由上级机关给予负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员行政处分。笔者认为，《预算法》第74条、第75条与第73条一样，都过于强调个人责任而忽视机构责任；法律责任仅限于“恢复原状”——“责令退还或者追回国库库款”（第74条）和“责令改正”，法律后果仅是“行政处分”（《行政监察法》第46条、《审计法》第52条）。第75条对预算支出的责任做了规定，对于预算执行中存在的违法行为没有设定比较精细的法律责任，对于谁隐瞒、隐瞒的程度和危害没有说明，具体追究谁的责任也没有明确，对于拒不改正的单位，如何处理？对于隐瞒预算收入获取利益的，如何追究？这种法律责任的缺失，大大降低了违法违纪成本，不利于财政有效应对金融危机。

　　2． 完善应对金融危机之财政责任制度的三个建议

　　（1）重视新型责任

　　为有效利用政府财政支出和财政转移支付资金应对金融危机，国家必须建立严格的专项拨款审批制度、检查制度和验收制度，由财政部门和审计部门监督、实施并验收，可参照和借鉴世界银行中国项目援助的作法实行有条件的财政转移支付和专项拨款检查监督办法，一旦地方违反规定，挪用专项资金，除限期缴纳、限期退还（《审计法》第45条），可采取新型责任，实施严厉的惩罚手段，包括减少拨款、停止拨款、追还拨款，追缴、没收、退赔等。如《预算法》第55条规定，各级政府未经批准调整预期算擅自作出使原批准的收支平衡的预算的总支出或者使原批准的预期中举借债务的数额增加的决定，由本级人大或其常委会或上级政府责令其改变或撤销。又如《行政监察法》第47条规定，监察机关和监察人员违法行使职权，侵犯公民、法人和其他组织的合法权益，造成损害的，应当依法赔偿。

　　（2）重视机构责任制度建设

由于预算主体可以分成预算分配主体、使用主体和监督主体，机构责任制度建设可设计为：（1）预算资金分配（拨付）的机构有预算展览、说明理由、接受质询和调查的责任；（2）预算资金使用的机构有信息公开、减少拨款、停止拨款、追还拨款、制度植入、权力替代、限期缴纳、限期退还的责任；（3）预算监督主体的机构有赔偿、公开赔礼道歉的责任。

　　（3）建构纳税人诉讼制度

　　因为民事诉讼属于私法诉讼，只有受害当事人才可起诉，不告不理，且可适用调解。而金融危机处理基金是诸多社会公众共同利益的载体，金融危机应对财政具有公共财政属性，在此领域，虽然有的违法行为只是以某个个人、单位或机构为直接侵害对象，但与社会公益密切相关，如果对这种违法行为利用具有自诉、不告不理和调解等特点的民事诉讼来追究民事责任，就不能给金融危机处理基金以足够的民事救济。为此，有必要以现行民事诉讼制度为基础，构建相对独立于民事诉讼且兼有公诉、私诉特点的社会保障诉讼制度，制定相应的特别诉讼法。笔者建议，基于“北野税法学”，国家可从维护纳税者对国家财政实行民主管理的角度，依据宪法精神，设置一个以保护纳税者基本权为目的的纳税人诉讼制度，并以许可纳税者提起主观诉讼的形式，完善纳税者诉讼的法律。

　　　　　　　　　　　　　　四、结 语

　　近年来，学界兴起一股“回到亚当•斯密去”之风，以主张自由化、私有化、市场化的“华盛顿共识”为标志的“新自由主义”大行其道；即便次贷危机肆虐之时，也有人针对全球金融危机和我国金融危机应对的制度改革，不断发表意见或著文主张要减轻财政责任，推波助澜，甚嚣尘上。笔者对这种观点持怀疑与警惕态度，并且认为，这种结论是对历史的误读、现实的误识，并会产生观念的误导。

　　金融危机问题不只是一个经济问题，而且是一个与政治和社会矛盾密切结合的问题，它是经济、政治、社会矛盾的集中体现。市场不是万能的，不应当将它加以神化。正像不能因为有市场缺陷的存在就反对市场机制的作用一样，我们也不能因为政府失灵的存在就反对政府的监管。“以不够理想为由来反对政府或反对市场的论调都是浅见”。 这需要我们超越“看不见的手”的自由市场经济的范式，建立一个市场和非市场 相互支持的结构。二十一世纪毕竟不同于十八世纪，倒退到亚当•斯密时代不仅是不可能的，而且是幼稚的。正如英国法学家艾伦曾说过的：“企图回到纯粹的自由放任政策，使国家缩短到仅执行收税员、警察和披戴甲胄的护卫之类的老的最小限度职能，实际上是拒绝整个文明的趋势。” 在争夺主流话语权、反对市场原教旨主义和市场经济庸俗化的背景下，我们立足本次金融危机，通过对一些主要国家及我国应对金融危机实践的归纳比较，解剖“财政应对金融危机”这只麻雀，从宏观上分析了财政在金融危机应对中的主要地位和财政参与的必要性，并对金融危机应对的财政责任进行界定，对政府职能进行正确定位，试图建立诸如“金融危机应对”的“准公共品”（包括教育、环境保护、社会保障 等）供给的财政责任制度的研究框架，同时力图倡导一种视野开阔、方法多元综合、系统开放、符合现代潮流的研究思路，以“全球视野”关注“中国问题” ，呼吁和推进相关法律制度的建立和完善，以避免在无谓的争论中空耗精力。

? 基金项目：华中科技大学人文社会科学青年项目重点项目《公司治理的法与金融学研究》（2008002）。

? 法学博士，华中科技大学经济法研究所副教授。

?? 华中科技大学研究生。

参见管斌：《我国金融法学研究范式亟须升级：从CBS到FIRE》，载《华中科技大学学报》（社会科学版）2009年第3期。

参见易继明：《知识社会中法律的回应性特征》，载《法商研究》2001年第4期；刘普生：《论经济法的回应性》，载《法商研究》1999年第2期。

参见《各国应对金融危机的政策和措施》，http://qy.peoplexz.com/7783/20090409154131.htm，访问时间：2009-04-16。

参见《各国应对金融危机的政策和措施》，http://qy.peoplexz.com/7783/20090409154131.htm，访问时间：2009-04-16；殷然：《对运用税收优惠政策应对金融危机的思考》，http://jxgs.gov.cn/wx/yj/200812/11671.html，访问时间：2009-03-23。

由于欧盟成员国遵循《稳定与增长公约》（1997年），保持政府赤字接近或者低于占GDP3%的参考值，欧盟各国所采取的扩张性财政政策值得特别注意！关于欧盟中的财政约束研究，可参见周念利：《欧洲经济与货币联盟中的财政约束研究》，武汉大学出版社，2008。

参见邢会强：《财政参与处理问题金融机构之法律规制》，9-10页，人民法院出版社，2008；宋清华、管斌：《存款保险制度：问题、改革与制度设计》，载《天津行政学院学报》2001年第1期；管斌：《世界各国银行危机处理制度及其启示》，载《经济研究参考》2000年第93期。等等。

《1989年金融机构改革、复兴及实施法》中译本，可参见周小川主编：《重建与再生——化解银行不良资产的国际经验》，388-403页，中国金融出版社，1999。

《金融机能再生紧急措施法》中译本，可参见周小川主编：《重建与再生——化解银行不良资产的国际经验》，424-469页，中国金融出版社，1999。

关于银行私有化研究，可参见张蓉：《全球视角下银行私有化研究》，经济科学出版社，1999。

参见中国2009年《政府工作报告》。

参见王正耀：《转轨时期中国财政风险与金融风险联动问题研究》，50—53页，经济科学出版社，2008。有学者认为，我国财政应对金融危机的方式包括：（1）地方财政支持；（2）中央财政的暗补贴；（3）中央财政偿付被关闭金融机构的外债；（4）发行国债为国有独资商业银行补充资本金；（5）剥离四大国有商业银行不良资产；（6）国有独资商业银行的所有者权益核销不良资产；（7）债权转股权；（8）对问题金融机构的处理提供税收优惠；（9）问题金融机构的处理免交行政性收费；（10）央行、财政部出钱弥补证券公司客户交易结算资金缺口；（11）中央银行的贷款；（12）外汇储备注资国有独资商业银行。参见邢会强：《财政参与处理问题金融机构之法律规制》，11—15页，人民法院出版社，2008；谢平：《论防范金融风险的财政措施》，载《财贸经济》1999年第9期。等等。

参见[美]林捷瑞恩等著，潘康等译：《银行稳健经营与宏观经济政策》，7页，中国金融出版社，1997。

参见[美]马丁•迈耶著，何自云译：《大银行家》，8页，海南出版社，2000。

参见傅志华：《国家财政安全论》，9—16页，人民出版社，2002。

参见刘守刚：《现代国家成长的财政动因研究——一个理论综述》，载朱春奎、侯一麟、马骏主编：《公共财政与政府改革》，301—311页，上海人民出版社，2008。

参见[美]丹尼尔•贝尔著，赵一凡等译：《资本主义文化矛盾》，287页，北京三联书店，1989。

参见邢会强：《财政参与处理问题金融机构之法律规制》，23页，人民法院出版社，2008。

参见刘尚希、于国安主编：《地方政府或有负债》，3页，中国财政经济出版社，2002。

参见[美]金德尔伯格著，徐子健等译：《西欧金融史》，377-378页，中国金融出版社，1991。

参见杨紫烜主编：《经济法》（第2版），426页，北京大学出版社，2006。

一个关于“国家与财政关系”的系统梳理，可参见管斌等：《市场化政府经济行为的宪政分析》，183—187页，载《华中法律评论》（第1辑•第2卷）。

参见[美]彼得•S.罗斯著，陆军主译：《货币与资本市场》（第8版），556页，中国人民大学出版社，2006。

参见周业安：《金融监管的新视角——行为和制度分析》，载北京奥尔多投资咨询中心主编：《奥尔多投资评论》（第3辑），18页，中国财政经济出版社，2006。

参见《石弘光与王传伦之对话》，http://news1.ruc.edu.cn/102376/102585/102653/47677.html，访问时间：2009-04-16。

参见王正耀：《转轨时期中国财政风险与金融风险联动问题研究》，53页，经济科学出版社，2008。

参见阎坤、陈新平：《我国当前金融风险财政化问题及对策》，载《管理世界》2004年第10期。

参见[美]鲁迪•多恩布什（Rudi Dornbusch）著，沈志彦译：《通向繁荣之路：自由市场、稳健的货币再加点运气》，88-89页，中国人民大学出版社，2006。

参见Ronald Dworkin, Taking Rights Seriously, Harvard University Press (1978),p.198。

参见王曦、舒元：《有关外汇储备注资的学理与法理问题辨析》，载《学术研究》2005年第5期；常健：《外汇储备注资国有商业银行的法律分析--兼谈政府参与经济活动之法观念》，载《法律科学》2004年第4期。

或有负债是指在特定事件发生时出现的或有财政负债，这些债务并未反映在预算内，没有加以统计，而且他们不能用传统的财政分析方法来加以考虑。详细研究，可参见吕伟：《政府或有负债风险管理研究》，中国财政经济出版社，2008；张海星：《政府或有债务问题研究》，中国社会科学出版社，2007。

参见《外国如何防范地方财政风险》，http://www.lqsjj.gov.cn/sjsw/ShowArticle.asp?ArticleID=19，访问时间：2009-06-14。

参见陈珠明：《从政府信用到企业信用——粤海债务重组案例解读》，载北京天则经济研究所主编，张曙光执行主编：《中国制度变迁的案例研究（第六集•广东卷）》，76—217页，中国财政经济出版社、中山大学出版社，2008。

参见《广东省2002年预算执行情况和2003年预算草案的报告》。

参见刘蓉：《税式支出的经济分析》，1-4页，西南财经大学出版社，2000。

参见傅志华：《国家财政安全论》，112页，人民出版社，2002。

参见财政部财政科学研究所：《热点与对策：2002年度财政研究报告》，37页，中国财政经济出版社，2003。

关于这次地方债发行的相关研究，可参见熊伟：《中央代借代还地方债的信用、风险与责任》，107—120页，第六届中国经济法青年博士论坛论文集：《经济法中的责任》（2009年4月25—26日）。

参见邢会强：《财政参与处理问题金融机构之法律规制》，74—75页，人民法院出版社，2008。

财政应债能力指标，是指财政偿债能力抵补其债务负担的程度，主要包括国债依存度、偿债率和债务支出收入比率，其中国债依存度是指当年债务收入与当年财政支出之间的比例关系，从流量上反映财政支出对国债收入的依赖程度；偿债率这一指标越高，表明以前所发国债对财政所形成的压力越大。每年国债收入中很大比例用于偿还以前债务，很容易陷入借新债还旧债的恶性循环；债务支出收入比率显示一国借新债还旧债的能力。国民经济应债能力指标主要有国债负担率（国债余额与国内生产总值之比）、赤字率（财政赤字占国内生产总值的比重）和借债率（当年国债发行额或债务收入与当年国内生产总值之比）。居民应债能力指标，指国债余额占居民储蓄存款余额或年度国债发行额占当年居民储蓄存款增加额的比例关系。

参见何志刚：《中国债券融资功能研究》，131—156页，经济管理出版社，2003。

参见《温家宝详解4万亿：随时可提出新刺激经济政策》，http://news.sina.com.cn/c/2009-03-13/102917401192.shtml，访问时间：2009-03-14。

参见[美]彼得•S.罗斯著，陆军主译：《货币与资本市场》（第8版），582—606页，中国人民大学出版社，2006。

参见美国《紧急经济稳定法》（2008年）第105条：

（a）概述。——自第101条（a）项规定的职权第一次行使或第102条规定的职权第一次行使之日开始后---以先发生为准，60天期限届满前，且其后的每30天，财政部长应向国会特别委员会作报告，对于每一个上述时期，须报告——

（1）财政部长所采取的措施的概述，包括第103条要求须考虑的注意事项和据第109条作出的努力；

（2）在上述期间内的实际债务和依照第118条用于行政开支的资金支出，以及在随后的时期内上述资金的预期支出；和

（3）一份关于行使本法规定职权的详细财务报表，其中包括——（A）所有达成的或更新的协议；（B）依据第102条签订的所有保险合同；（C）上述期间内发生的所有交易，包括各种类型的有关当事人；（D）所购买资产的性质；（E）所有的预期支出和负债；（F）营业费用，包括金融代理的报酬；（G）用于每次交易的估值或定价方法；和（H）行使上述权力而建立的运输工具的说明。

（b）阶段报告。——

（1）报告。——财政部长必须在本款第（2）项指定的时间内，向国会特别委员会提交一份书面报告，包括——（A）说明在报告期内发生的一切交易情况；（B）说明交易的定价机制；（C）证明所支付价格的正当性以及与交易相关的其他金融条款；（D）在可能的范围内，通过具体的数据支持，说明行使上述权力对金融体系所产生的影响；（E）说明仍留在金融体系的挑战，包括所有尚未实现基准；以及（F）对根据该法规定权力所采取的应对上述挑战可能必要的附加措施的评价。

（2）时间。——本款所规定的报告，应在本法规定的主管部门承诺购买的不良资产首次达到500亿美元总额之日后，不迟于7天内提交，且此后上述承诺的每个500亿美元间隔达到后，均不得迟于7天内提交报告。

（c）监管现代化报告。——在2009年4月30日之前，财政部长应该审查当前的金融市场和监管制度，并向国会特别委员会提交一份书面报告，分析当前的管理制度和其对金融市场参与者监督的有效性，包括柜台互换市场和政府资助的企业，并提供改进建议，其中包括——

（1）建议——（A）是否应将目前仍在监管体系之外的所有金融市场参与者纳入监管制度体系下；和（B）加强柜台互换的清算与结算；以及

（2）对上述建议背后基本原理的阐明。

（d）信息共享。——本条所规定的任何报告，也将向依第125条所设立的国会监督小组提交。

（e）废止——根据本条报告要求，应在下列日期后面终止——

（1）根据第101条，财政部长所获得的最后不良资产已被出售或已转让出所有权或已由联邦政府控制之日；或 （2）根据第102条签订的最后保险合同届满之日。

参见王全兴、管斌：《宏观调控法论纲》，载《首都师范大学学报》2002年第3期。

参见谢天长：《克服预算软约束的责任问题研究》，127—136页，第六届中国经济法青年博士论坛论文集《经济法中的责任》（2009年4月25—26日）。

参见陈刚：《宪法化的税法学与纳税者基本权——代译序》，载 日 北野弘久著、陈刚等译：《税法学原论》，32页，中国检察出版社，2001。

参见张五常：《卖桔者言》，110页，四川人民出版社，1988。

“非市场”不仅包括中央政府和地方政府，还包括同业协会等社会中间层主体。社会中间层主体承担的理念在西方金融危机处理中有所体现。参见宋清华：《银行危机论》，199-201页，经济科学出版社，2000。关于社会中间层主体的研究，请参见王全兴、管斌：《社会中间层主体研究》，载漆多俊主编：《经济法论丛》（第5卷），42-109页，中国方正出版社，2001。

转引自沈宗灵：《现代西方法理学》，480页，北京大学出版社，1992。

参见王全兴、管斌：《社会保障财政制度研究》，载徐杰主编：《经济法论丛》（第3卷），268—299页，法律出版社，2002。

参见管斌：《经济法学总论30年研究：关键词视角》，载《北方法学》2009年第4期。

　　来源：《经济法论坛》（第7卷）