剪刀手特殊符号:良性治理：维护民族国家体制和化解民族冲突的前提

良性治理：维护民族国家体制和化解民族冲突的前提

[ 来源：中国民族报 | 发布日期：2012-01-07  ]

　　在一个全球化深入发展的时代，社会阶层与社会群体的重组呈现了加速的趋势。越来越大的外部压力对一切传统共同体都构成了难以忽视的巨大挑战。国家作为现代社会的最主要共同体，首当其冲地要接受新的国内国际形势的考验。构成国家共有认识基础的民族性原则和国家性原则之间出现了严重的裂痕，这个趋势与当前主权原则的削弱基本上是在同一历史逻辑下发生的。崛起的民族分裂主义与民族国家体制之间不可避免地发生激烈的社会冲突，这种社会冲突又经常因为国际干预的介入转化为更为严重的区域和国际冲突。不同性质与不同类型的冲突行为交织在一起，就给国家专政机器的施用提出了更为严格的要求。可以说，正确区分民族冲突的类型，规范国家专政工具的施用限度，是维护民族国家体制和化解民族冲突的基本问题之一。

　　民族矛盾与冲突主要集中在政治性领域和公共性领域

　　可以预见，不同民族间政治性的分歧在相当一段时期内是无法彻底消除的。但是与许多学者的关注相反，政治性的分歧并不是当代民族矛盾中最为迫切的需要。虽然世界各国社会经济状况差异很大，民族问题的类型也各有不同。但总体而言，对于大多数尚不发达的国家和地区而言，如何抵御全球化的冲击，建设一个有活力、能够在竞争环境下维护民族权益的制度安排才是各民族最大的共同需要。也就是说，虽然政治性的具体制度安排与共识在许多多民族国家的族群内部还没有形成高度的共识，但面对新的机遇和挑战时，需要一个相互合作的政治社会结构还是能够在各民族间达成一致的。就目前世界各地发生的民族骚乱和冲突而言，虽然民族分裂势力的活跃分子与上层人物往往高举政治诉求的牌子，但是基层民众之间的冲突却多是由具体的社会性问题导致。比如，敏感的高失业率问题和教育、工作机会不均等问题，长期以来一直是民族矛盾的主要内容，而实质上它们也都是一个国家公共治理的主要内容。发生在民族成员间的这类矛盾往往同发生在城乡间、社会阶层间的矛盾相互重叠。这些问题基本上与政治性的安排没有直接的关联，却和一个国家的现代化程度、公共治理能力联系密切。

　　因此，在现实的操作层面，民族矛盾与民族冲突主要集中在政治性领域和公共性领域两个方面。政治性冲突与治理性冲突，其核心区别就在于是否承认现行体制。目前政治性领域的问题在理论解读上还存在着巨大的模糊性区域，而公共性领域的民族冲突虽然更为普遍和尖锐，但是其解决原则与实现途径争议性则小得多，在绝大多数国家基本上已经可以在现行法律与政治框架内寻找到解决的途径。作为两种不同类型的民族矛盾，政治性冲突与公共性冲突在解决上有着很大的差别。首先，政治性冲突虽然包含了体制内分权的内容，但更多地反映着共同体意识的缺乏，代表着部分人群对主权原则的根本否认。即便是联邦制也面临着这样的疑问，多元文化主义的长期发展会不会由分而不离发展到分离？加拿大的魁北克省问题集中代表了这种倾向：体制内的多元分权随时可能触碰到联邦解体等法律层面的敏感问题。进一步说，联邦是不是可以自由退出的？美国的南北战争和加拿大的魁北克问题都凸显了现代国家体制与联邦制之间的权利矛盾。因此，政治性冲突往往是根本性的，一个以分离和分裂为目标的政治诉求在目标上往往会归于国家解体，但是其解决途径却相对单一，除了暴力途径和协议解体外没有太多选择。政治性分歧的性质决定了它与国家机器发生对抗的可能性是很大的。相比之下，公共性或者说治理性的矛盾尽管在法律和制度层面没有那么高的敏感性，但实际解决起来却更加复杂。国家治理水平的提升与社会共识的建设都不是一朝一夕的事情，它与国家的发展阶段、开放水平等诸多要素相互依托。

　　在当前的民族冲突问题中，公共性问题被政治性利用或公共性问题向政治性问题的转化都是一个普遍的趋势。民族问题带有公共性并不意味着它完全等同与一般的公共性问题。族群之间在文化、宗教、社会结构、生活习惯上的差异性会掺杂到公共元素当中，不同族群对现代化、国际化和全球化的适应能力也有所差别，这使与民族关系相关联的公共性问题在处理方式、化解途径等方面都带有了鲜明的特殊性，这些特殊性如果处理不当很容易被少数分离分子利用，转化为政治性的问题。可以说，由公共性向政治性的转化是民族冲突与矛盾面临的最主要风险。

　　民族国家应用良好的治理换取民族的核心和民族体制的合法性

　　毋庸讳言，面对大量的民族间纠纷与冲突，国家专制工具的介入有时是无可避免的。在国家专制工具的运用过程中，既包含法律框架内的针对个体的惩戒，也包含对分裂主义、民族极端主义分子暴力活动、分裂行为的大规模镇压。由于民族问题的敏感性和跨国性，目前国家在处理民族问题上的暴力行为受到了政治、安全以及国际因素等多方面的影响，这种影响很大程度上困扰着国家专政机关和暴力工具施用的合法性。如何给专政行为的必要性进行定义，是多民族国家维持国家统一、震慑分裂势力的一个重要依据。

　　在这个问题上，首先要确定的就是专政工具施用的体系合法性问题。全球化进程带来了人类社会的一体化冲动，加速了不同民族与不同国家之间的融合进程。但是，一个相互渗透与相互依赖的开放世界，往往蕴藏着巨大的风险，全球化的消极效应需要合理地管控与制约，才不至于使现有社会结构受到致命的冲击。从这一意义上说，主权国家虽然是全球化效应加以改造的对象，但它更是全球化得以继续发展的基础与保障。主权国家需要建立一个与全球化相适应的开放而富有竞争力的社会共同体，而这种共同体又承担着稳定和调控全球化的作用。因此，任何反对或者分裂社会共同体的民族主义都不能获得体系性的合法性，因为它是与体系发展趋势相互对立的。

　　从政治性的民族冲突来看，民族自决原则是一个特定历史时期的特定现象，如果在当代被滥用会把少数民族权利衍生到领土领域，希望以某一族群的生活范围升格为带有主权性的边界，这种自决原则其实是篡夺了国家主权不可分割的基本原则，因此也就必然要挑起与专政机关的冲突和斗争。这样的暴力活动在引发政府镇压方面是不可避免的，而政府的镇压行为也符合现代国家体制基本功能的规定，带有绝对的合法性。目前，西方有很多学者利用全球化的开放性宣扬民族冲突外部干涉的合法性。这种说法的核心不过是包装过的民族自决权，它用把一个民族的分离权神圣化的方法把其他民族的权利消解了。这种干预假定任何冲突都有罪的一方，进而把民族冲突的管控体制的主体虚无化了。有什么能够保证这些国家确定的“被镇压者”是在奉行着与镇压者完全不同的逻辑？独立后的科索沃大规模驱逐罗姆人（吉普赛人）就说明了民族自决原则无限细分后在逻辑与实践当中的不可操作性。因此，对于也已建立现代国家体制的国家而言，如果少数分裂分子重申并实践所谓的“民族自决原则”，那么国家专政工具的施用是不可避免的。

　　在政治性的问题还缺乏强有力的全球共识的情况下，民族国家在处理民族问题的合法性上更多的是在依赖善治能力，用良好的治理换取民族的核心和民族体制的合法性。一个运行良好的“公共治理是现代政府提供给纳税人的服务产品，……它试图通过公开和透明的渠道使利益冲突不致演变为对抗性社会冲突……破除体制性梗阻、疏通群众诉求渠道，将利益冲突纳入合法、有效的协商调整平台，学会用对话化解对抗”。不可否认，良好的治理不能全面代替有关国家体制的作用，但是治理质量确实可以弥补政治争议和缺陷带来的消极因素。对于绝大多数正在步入现代化的国家而言，改善治理环境和体系其实是在形成一种共同体共识，而这又是民族间关系最终走向成熟和稳定的基本前提。只有良性治理，才能促使一个多民族国家由共同体走向多元的共同体，由统治型走向良治型道路；从这一意义上说，治理充当了民族核心的前提和进路。也正是由于治理问题对于大多数民族国家所具有的这种重要作用，治理问题中的民族关系应该更加严格地遵循法制原则，适应现代社会发展的需要，将国家专政工具法制化和法治化是正确处理民族矛盾最为核心的内容之一。

　　以公共治理的视角处理民族冲突，其中有两种错误倾向必须鲜明反对。第一种是把民族冲突的个案错误地按照政治性冲突加以定性和处理，这样不但会造成法律适用的偏差，也会造成泛政治化压制法制施用的失误。这种错误经常见于那些对国家制度的稳定性和灵活性特别不自信的国家。第二种错误倾向就在于把政治性的分裂性的民族冲突当做个案加以处理，或者说希望以社会治理的方式加以解决。良好的治理可以为将来真正和谐的民族体制创造一个共识前提，但这并不意味着善治可以直接化解极端和激进的政治诉求，也不意味着公共性可以替代政治性对民族冲突进行彻底解决。拒绝将分裂主义倾向的民族诉求移交专政工具加以解决，会释放错误信号，使各民族都错误地以为国家对于现行民族制度缺乏自信。归根结底，两种错误倾向的实质都是对于专政工具在法制框架内活动的干扰，都是对法制化和法治化信心的缺乏。
 
（编辑：剧艳光）