奔驰公司全称:对当前纳税评估工作的调查与思考

发布时间：2006-6-8 13:52:00　阅读次数： 667次　 编辑：彭程
在征管改革逐步深入，税务机关内部分工越来越精细的今天，当税务稽查方式由普遍检查转入到以打击型为主后，税收管理和税源的日常监控出现了一定的真空，纳税申报的真实性不容乐观。这时，税务管理机关迫切需要一种及时、正常、有效的管理手段来实施对税源的日常监控管理，于是，纳税评估应运而生。2005年3月，国税总局以国税发〔2005〕43号文件出台的《纳税评估管理办法（试行）》，对纳税评估的指导思想、法律（职能）定位、操作规范和考核标准等一系列基础问题作出了理论的总结和统一的规定。该文指出：纳税评估是指税务机关运用数据信息对比分析的方法，对纳税人和扣缴义务人（以下简称纳税人）纳税申报（包括减免缓抵退税申请，下同）情况的真实性和准确性作出定性和定量的判断，并采取进一步征管措施的管理行为。
从纳税评估的这个定义，我们可以看到，要想对纳税人纳税申报的真实、准确程度作出客观的评价，其必要的前提是对纳税人真实申报资料的全面掌握，而要做到这一点决非易事：一是税务机关尽管可以要求纳税人尽可能全面地提供生产经营资料，但所要求提供的资料越多，根据信息的不对称原理，所提供资料的人为差错和失真也越多，并且所能提供的资料源也受企业会计核算水平的制约；二是对失真的和虚假的资料分析所得出的结论往往与纳税人的纳税真实情况大相径庭而没有任何实际意义。
可以说，纳税评估目前已成为基层国税税源管理部门的一项新职能。作为税源监控管理的新手段与措施、优化纳税服务的新内容，其侧重于对纳税人履行纳税义务情况的事前或事中监督、预警，更多的体现了一种人性化的管理，融洽了税企关系，提高了为纳税人服务的层次。同时，纳税评估工作的深入开展，提高了基层税收征管的整体质量和水平。但也要看到，当前各级国税机关在开展纳税评估工作过程中还存在着一些问题。本人结合自身平时从事的纳税评估工作就基层征管单位开展纳税评估工作的现状谈一些粗浅的想法，与诸位同仁商榷。
一、目前基层国税机关纳税评估工作中存在的主要问题
在此，首先对纳税评估作一个简单的分类：按税种分，有增值税纳税评估、企业所得税纳税评估。企业所得税纳税评估，按评估期限可分为汇缴评估、预缴评估。增值税、企业所得税纳税评估，按评估对象的多少可分为行业评估、个案评估；按内容分可分为综合评估、项目评估。
目前，基层国税机关由于种种原因，纳税评估工作还处于一种粗放式的管理水平，表现在：纳税人与税务人员对纳税评估的功能作用及重要性的认识还存在偏差；纳税评估与税收日常检查、税务稽查的界定不够清楚，关系尚未理顺；纳税评估指标体系存在一定局限，信息采集的全面性、真实性和准确性有待增强；纳税评估人员素质有待提高，监督制约机制亟待健全；纳税评估机制与模式有待进一步完善，使得纳税评估徒具形式，走过场的现象比较严重等等。
二、进一步规范和加强纳税评估工作的几点建议
1．统一思想认识，在正确定位的基础上科学开展纳税评估工作。
思想认识的模糊必然带来行动的困惑。为全面提高纳税评估效果，增加纳税评估透明度，减小纳税评估阻力，建议市局制作、发放“纳税评估宣传服务监督卡”，向全市纳税人宣传纳税评估的作用、目的、意义以及纳税评估与税务检查的区别。特别强调：通过纳税评估，可为纳税人提供预警服务，可以帮助纳税人提高财务核算水平，提高纳税申报的准确性，有效降低税收风险。公示行业税负预警参照表，引导纳税人进行自我对照，实现自查自纠；同时，还可公布举报、监督电话，诚挚恳请全市纳税人对税务干部的评估行为进行监督，及时将评估建议和意见以及评估人员在评估过程中的行为反馈，并承诺为纳税人保密。
在税务机关内部也要搞好纳税评估相关法规、规章及文件的学习，形成统一认识、共同推动纳税评估工作的有效开展。
2．强化培训和监督，提高评估人员的综合素质。
在实际工作中，应选择综合业务素质较高的人员从事评估工作。加强对纳税评估人员的专门业务培训，对评估工作涉及的税收业务、财务管理、计算机相关知识进行系统学习，不断提高评估人员素质。要强化对纳税评估岗位人员的监督。纳税评估工作面广量大，且是一项经常性的工作，纳税评估岗位与纳税人经常接触，且纳税评估的执法自由裁量权相对较大，因此必须加强对纳税评估岗位的执法监督，充分运用制度、科技手段，强化源头控制，加大日常检查、考核、监督力度。既要防止少数不法分子千方百计利用纳税评估工作的不完善，偷逃税款，腐蚀税务干部，也要防止纳税评估成为少数意志薄弱和素质不高的税务干部滥用权力、权钱交易、失职渎职的新途径，埋下不廉洁和失职渎职的隐患。
3．建立分级、分类纳税评估体系，实施上下结合、整体联动的快速反应机制，构筑多税共评的管理平台。
大家知道，目前已基本建立省、市、县、基层四级评估机制。在此基础上，省、市、县三级管理机构应做好选案（特别是评估对象选择的针对性和准确性）及牵头组织（实施）涉及本区域范围内重点行业、重点企业的联评联审，自下而上评估、分析、采集、总结纳税人生产经营共性的常识、规律及各自的特点。然后，上级国税机关针对本区域范围内重点行业、重点企业征管中存在的突出问题，制定切实有效、针对性强的防范措施与纳税评估方案，自上而下有效指导下级国税机关的纳税评估工作。
在这个过程中，各级国税机关要切实按照上级有关文件精神，确立项目评估与综合评估相结合的评估体制；对既是增值税管户又是企业所得税管户的纳税人，要加强增值税税基与企业所得税税基相关性分析，构筑两税共评的管理平台：对两税评估结果要互相印证，评估成果要借鉴使用，以提高纳税评估的效能，发挥税收管理的合力。
在基层分局这个层面上，要合理划分属地与分类管理的纳税评估工作职责、范围，建立、完善“双轨”制评估模式，切实提高评估工作效率、发挥纳税评估整体效能。
具体操作如下：
(一）对以下可以实行简易程序的评估，交由责任区管理员负责。（依据：通国税发[2005]108号）
1、连续申报异常（零、负申报，低税负申报）企业；
2、非增值税专用发票抵扣税款超过当月申报的全部进项税额50%以上企业；
3、无进出口经营权而有海关完税凭证申报抵扣税款的企业；
4、海关完税凭证申报抵扣税额占同期申报抵扣的全部进项税额50%以上的商贸企业；
5、辅导期商贸企业转为正式一般纳税人；
6、增值税与企业所得税申报收入（季度预缴申报和年度汇缴申报）不符比对工作。
因为这类评估更侧重于案头的资料稽核，不必拘泥于文书的规范性，更大程度上类似于“票表稽核”的做法，说清疑点简要记录即可，无法说清的，可提出评估建议转进一步评估，从而确保责任区管理员对征管对象动态信息的掌握，强化税源监控。
(二）有质量、典型的个案纳税人或行业纳税评估，交由专门（业）评估机构负责。原因是这类评估注重评估的深度、细度，要求文书使用规范、程序合法，需要通过这类评估，更多地从个性的典型问题中提炼出共性的、规范管理的建议，并加以推广运用，从点到面，指导日常税收征管，真正发挥评估的效能。
三、具体实施层面的一些做法与体会
纳税评估所应该具备的理想条件：一个更为完善的税制结构：以个人所得税为主体税种并允许扣除的税制；一个行之有效的给付制度：以发票为载体的对全社会的物流控制、银行对资金的控制；一个联通内外的电脑网络：信息高度共享的电子政府。
大家知道，要实现以上的条件决非易事。根据我国国情，实行以个人所得税为主体税种并允许扣除的税制基本不可能。因此，要建立以发票为载体的对全社会的物流控制也不可实现；银行对资金的控制虽然看起来比较容易实现，但一是人口基数庞大的人群对现金使用的习惯不是朝夕可以改变的，二是我国现阶段相当于资本主义资本原始积累时期的大量无序竞争和部门之间利益壁垒的存在都有其深刻的政治和经济原因，实现起来也不容乐观；电子政府虽然呼声甚嚣尘上，但距离建成也还遥遥无期。在这样的条件下，引进在国外已经成熟的纳税评估方法，在实践的效果上大打折扣是毫不奇怪（疑问）的。
在这种情况下，我们如何开展纳税评估工作，引用中国人的一句豪言，那就是：没有条件创造条件也得上。
在行业纳税评估充分有效开展的基础上，建立、完善以对单个纳税人经济指标（参数）技术分析为主要特征的评估办法。
具体步骤与内容如下：
1．如何采集纳税人真实涉税信息，采集纳税人哪些涉税关键信息？
采集纳税人生产经营的第一手资料，可通过税收日常检查、评估约谈说明及实地核查，或者平时在与亲戚朋友的交谈中，多留一个心眼，注意知识的积累。不一定要等到评估时才去刻意收集这些资料，因为这个时候纳税人的防备心理、警惕性最高。要注意谈话中的技巧，比方说，与纳税人约谈时可以说：经过我们长期大量调查，已基本掌握你单位所属行业的生产经营常识与规律，现在主要对你这个纳税人进行个别调查、了解，看看该纳税人有哪些自身生产经营特点。也可以谦虚地说，我们是来向你们学习的，望相关人员多多指导等，这样纳税人容易放松警惕，让其在轻松的心情、宽松的环境下，通过旁敲侧击，让其在不经意间说出自己生产经营的准确信息，包括经营之道、成功经验等，让其在成就感中说出评估需要的、主要的、评估分析的敏感性指标。
通过前期、长时间的准备工作，笔者针对具体行业关键评估指标设计了固定格式、操作性较强的表格，下发给行业内所有纳税人填报。如《纳税人基本情况表》，主要了解纳税人投资总额、资金来源、固定资产中房屋建筑物与生产经营设备各自占的份额等；《纳税人生产经营财务及非财务指标体系表》，主要了解纳税人收入、成本及其构成情况、售价水平、账面税负、物耗率、主要生产经营设备（直接影响产量的设备）的名称、数量、单台功率、生产工艺流程、单机生产能力及单位产品能耗等指标；《XX行业生产经营基本数据表》，主要对纳税人评估期的购料数、投料数、耗电数、产品产量等数据进行采集，了解纳税人投入产出比；《纳税人主要产品生产成本明细表》，主要采集纳税人每种产品单位产品料、工、费的耗用定额，了解纳税人各种产品的增值水平。关键敏感性财务税收指标的表格化，使我们的评估工作变得基础扎实、开展起来得心应手。
2．如何进行评估分析，对哪些内容进行评估分析？
评估人员应根据每个纳税人表中有关数据，与平时上户实地巡查、调查、检查掌握的信息资料，与行业内的其他所有纳税人进行纵向的、横向的、多层面的评估分析。
这里主要讲两点：
一是税负分析。目前，税务部门一般通过分析增值税纳税人实际税负与行业税负的差异来发现异常，处理问题。但由于行业细分的局限性，同一行业的不同企业在经营类别、规模、能力和经营策略等方面均存在较大差别，各企业税负率不可能完全一致。另一方面，由于各种原因，企业申报的涉税信息往往与实际的生产经营情况不相符，税务部门根据这些信息测算出的行业税负指标也不完全合理，这样现有的行业税负参照指标对税源监控的作用大大减弱。
在这种情况下，我们建立起对单个纳税人应有税负进行深度评析的指标体系与方案。这里，根据笔者的理解，把增值税税负暂且分为3种：账面税负（或叫作现有税负）、模拟税负（或叫作能有税负）和应有税负。
账面税负，就是根据评估期的应纳税额除以当期对应销售额得出的税负。
模拟税负，就是根据纳税人账面反映的数据，充分考虑存货可实现税金、留抵税金及货到抵扣凭证未到等因素，概算出纳税人最终能够达到的税负。
应有税负，就是对纳税人每个产品的单位产品中可抵扣的物耗、能耗及费用进行分析，算出单位产品售价中的增值率（或增值额），乘以适用税率算出单位产品应有税负（或应纳税额）。
对税负的分析，主要是看纳税人模拟税负与应有税负之间（不是账面税负与应有税负之间）有无差异，一般为正差异，即补税差异。如有，算出税负差，乘以评估期的销售额，得出评估期应补充申报的增值税税款。
二是应税收入及时足额申报纳税情况分析。结合《纳税人基本情况表》，看纳税人生产经营规模与投资规模是否相称、与同行业同规模纳税人生产经营规模是否配比；根据《纳税人生产经营财务及非财务指标体系表》、《XX行业生产经营基本数据表》及《纳税人主要产品生产成本明细表》，结合平时上户实地巡查、调查、检查掌握的信息资料，如单位产品料、工、费的实际（前面没用这个词，是因为那是纳税人账面反映数，下同）耗用定额（织布行业每百米布用纱有固定公式）、实际投入产出比（纺织行业棉、化纤出纱率都有一个固定的比率、面粉生产加工企业每吨小麦产多少精白粉、超级粉、特制粉、特二粉、标粉、黄粉、麸皮及下脚料等都有一个固定的比例）及纳税人实际的物耗与能耗，评估出纳税人实际的产量与产值，与其账面反映的产品销售量与销售额、存货数量及金额进行综合比对分析，估算出纳税人账外经营、体外循环的销量与销售额。
上面主要是增值税销项方面的评估。除此以外，我们还应该根据增值税有关规定，对纳税人取得的进项抵扣凭证进行审核，看是否有不符合规定的进项抵扣凭证要作进项税金转出。
对增值税纳税评估有调整的纳税人，还要相应调整其企业所得税的应纳税所得额，并据以调整应纳所得税额。
评估过程中，我们税务人员，特别是评估岗位的人员底气、信心要足，而这来源于评估人员平时长时间耐心的、艰苦细致的大量调查工作。税务机关涉外税务审计、反避税工作对纳税人进行的合理纳税调整，说到底，都是在充分掌握纳税人行业经营规律和生产经营第一手资料的基础上进行的纳税评估。所以，我们掌握的纳税人行业经营常识与规律和其生产经营第一手资料越精确，纳税人越胆怯。这个时候，真实情况与账面反映情况之间的差异就是铁证。
（作者单位：通州市国税局第一税务分局）