电子报 >>南方周末>>第1348期

《拆迁条例》有望破旧立新

作者: 南方周末特约撰稿 许浩 发自北京 2009-12-16 22:19:30 来源:南方周末

《国有土地上房屋征收与拆迁补偿条例（草案）》正在研讨当中，国务院开门纳谏征求意见，律师、公众群体希望参与其中。

拆迁拆到最后是法律的拆除和重建。　图/CFP

新条例草案已出

年终岁末，媒体和公众呼吁良久的拆迁问题，以及背后急待重新修订的拆迁条例，有望得到实质改变。

北大法学院姜明安教授告诉本报记者，来自国务院法制办的消息，国务院将制定出台《国有土地上房屋征收与拆迁补偿条例（草案）》（以下简称新条例）来替代现有拆迁条例。

上周，北大五名法学学者以公民身份向全国人大常委会建议对《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称《拆迁条例》）进行审查。《拆迁条例》随即成为众矢之的。此前，中国政法大学教授蔡定剑亦在《南方周末》撰文表达同样观点。

12月14日，五学者接到来自国务院法制办的电话，邀请他们16日参加法制办座谈会，讨论新条例草案。

“国务院法制办的工作人员说，我们几个人提出的三点意见，已经被吸收采纳写进了新条例草案，但是我还没有看到草案稿的具体内容，不好作出评价。”姜明安说。

姜明安介绍，与“孙志刚事件”相似，国务院法制办早就在进行新条例的酝酿，学者行为，只是起到了推动作用。

根据公开资料显示《拆迁条例》的修改可以追溯到2007年。

当时作为配合与2007年3月出台的物权法实施，作为下位法的《拆迁条例》需要作出修订。当年 12月召开的国务院第200次常务会议上，《征收与拆迁补偿条例(草案)》被列为第一项议题。

据新华社报道，因此条例直接关系公众切身利益，国务院要求有关部门广泛听取意见进一步修改后，再次提请国务院常务会议审议，然后公开征求公众意见，最后由国务院决定公布施行。

温家宝说：“这样做，用的时间长一些，但这是对国家、对人民负责。”

而此后，新条例的制定工作进展缓慢，在近两年的时间里迟迟未能出台。

“公共利益”难题

一位曾参与该条例草案起草工作的专家表示，新条例的起草一直在进行，但是面临诸多的疑难问题，给起草工作造成了极大的阻力。

而多位参与过研讨的学者认为，条例制定的最大难点之一在于如何界定公共利益。

根据物权法和城市房地产管理法中的规定，只有为了公共利益的需要，才可以征收个人住宅。但是，对于什么是公共利益，上述两部法律并未作出具体规定。同时理论界对这一问题也是众说纷纭，这也导致法院在审理房屋拆迁案件涉及公共利益的认定时无所适从。

拆迁法律专业律师王令认为，立法者认为“过于复杂”而回避了公共利益的界定，却给各地的立法、行政机关留下了充分的发挥空间。“结果这条法律没有成为保护老百姓的盾牌，反而成为了地方政府和开发商手里的利剑。”王令说，地方政府和开发商动辄打着“公共利益”的旗号肆意拆迁。

王令认为，在这样“法律割据”的场景下，“公共利益”彻底成为任人涂抹的小姑娘，建商业广场可能是公共利益，建酒店也可能是公共利益。

北大法学院教授沈岿认为，对公共利益的判断确有困难，公共利益与私人利益之间的界线，并不是泾渭分明的，但困难并不意味着要彻底放弃对公共利益和私人利益的辨别。我国的一些地方政府官员恰恰以公共利益难以界定为由，放弃了公共利益标准。

经常代理拆迁案件的吕国华律师则认为，应当将拆迁区分为公共利益性质拆迁和商业利益性质拆迁，根据拆迁的不同性质，进行不同的制度安排。

王令建议，可以在公共利益的界定中，采用充分的综合列举法和排除法这两种方法，一方面列举出我国现阶段公认的属于公共利益的范畴，一方面排除掉商业开发这些不属于公共利益的事项。

“最困难的不是公共利益的界定，而是利益的分配，公共利益的界定就是利益的分配。如何在地方政府和开发商与普通百姓之间分配利益，才是考验立法者的最大难题。”王令说。

补偿标准最重要

如何实现原地回建、如何制定补偿标准，也在新条例制定中争议极大。

在法律专家看来，《拆迁条例》规定的“按房屋市场估价补偿”的原则看起来很合理，实则充满谬误。

现在拆迁中，对房屋的补偿价格争议最大，问题就出在对房屋价格的评估环节上。“你希望评估公司能给出中立公正合理的价格怎么可能呢？评估公司吃的就是开发商的饭，受的就是房管局的管。”王令律师说。

普遍认为，现行的评估方法和数据严重滞后，难以反映房屋的真实价值。以北京为例，房产律师吴德志说，对拆迁房屋的评估依据的是2001年颁布的《北京市房屋拆迁评估规则（暂行）》，虽然该文件规定要定期更新土地级别和基准价格。但是，八年来其评估标准一直没有进行更新，可是周围房价在这八年中已经翻了几番。

物权法规定因公共利益才能依照法律规定的程序征收单位、个人的房屋并保障被征收人的居住条件。长期从事拆迁法律业务的王才亮将物权法的这条规定概括为8个字：拆一还一，住房保障。

但是，这个看似合理的原则在实际执行中很难落实。“以北京市为例，现在北京市四环以内房屋均价一平米都2万了，你拆我二环以内的房子，给我在六环外安置，那价格能一样吗？这叫拆一还一吗？”王令说。

王令建议，新条例可以参考天津市和山东省的相关规定，即拆迁房屋要按同等地段新建商品房的销售价格进行补偿。

修改《拆迁条例》是第一步

虽然《拆迁条例》已经被提上了国务院法制办的日程，但是法律人士认为，修改的不能只是《拆迁条例》，当前应该对整个涉及拆迁的法律制度进行修改。

“我认为如果拆迁条例被废除，无疑将减少像唐福珍之死这类悲剧的发生。然而，致死唐福珍的并非仅仅只有《拆迁条例》。”王才亮说。

王才亮认为，比如城乡规划法规定：“旧城区的改建，应当保护历史文化遗产和传统风貌，合理确定拆迁和建设规模，有计划地对危房集中、基础设施落后等地段进行改建”。

虽为旧城改造，但现状是许多城市的旧城（村）改造的规模越来越大，有的已经拆到了本世纪才竣工的小区。

另外，土地管理法第五十八条在“为公共利益需要使用土地的”情形之外又规定“为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的”，“由有关人民政府土地主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权”。

根据宪法和物权法的规定，只有因公共利益需要才能收回国有土地使用权。但是，实践中，有许多地方就是依据这一规定，擅自收回土地使用权进而实施大规模的拆迁。

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为拆迁注入法治文明基因

作者: 兵临 2009-12-16 22:24:50 来源:南方周末

■编者按：12月10日《人民日报》就拆迁条例修改发表评论称，在物权法出台之后，拆迁制度就受到质疑，此次如果能顺应民意和法治潮流，对拆迁条例进行彻底修改，无疑是众望所归。以下为文章摘要。

其实，在物权法出台之后，我国拆迁制度就受到质疑，此次如果能顺应民意和法治潮流，对拆迁条例中与上位法相冲突的地方进行彻底修改，无疑是众望所归。而从长远来看，要实现城市拆迁法治化，还需要全方位的革新“手术”。

在立法理念上，应实现由“权力保障法”向“权利保障法”的转变。现行《拆迁条例》本是为了配套《城市规划法》而由国务院制定的，当时为了加速城市化进程而赋予地方政府强大的拆迁权力，虽然经过2001年修改，但其整体立法理念仍是以保障政府权力为中心，过于强调公民“服从的义务”。随着宪法和法律对私权保护的加强，以及公民维权意识的增强，这种旧有思维下的法律规范已经不合时宜。

在拆迁模式上，应在准确界定“公共利益 ”的基础上“分而治之”。现行《拆迁条例》的最大缺陷，就是没有区分公益和商业拆迁，其运作模式是公权力与开发商合作，政府部门既当“运动员”，又当“裁判员”。因此，应该准确界定“公共利益”，由政府主导公益性拆迁，此时公民在“正当程序”和“合理补偿”的基础上有服从的义务；而商业性拆迁则应由行政法回归到民法领域，由开发商和被拆迁人通过谈判协商解决。

在冲突化解上，应突出司法的权威以为公民提供有力的法律救济。现实生活中，公民个体在与公权对抗中之所以选择“以命相搏”，很大程度上是因为我们制度框架内的利益疏导机制存在梗阻。法治社会中，社会冲突可以回到法律框架下解决，所以在政府主导的拆迁中，应当着力打通“民告官”的司法渠道，在商业拆迁中应改变现有的由政府裁决的做法，将争议交至法院作出最后裁断，而所有强制拆迁则必须经过司法审查方能实施。