需用财税体制改革推动京津冀一体化http://www.21cbh.com/HTML/2011-12-10/wNMDY5XzM4NzIwNw.html

京津冀地区的暗战，已被人称道多年。

改革开放30年来，从“京津冀一体化”，到“大北京地区”、“京津冀都市圈”，再到“首都经济圈”，无论概念如何变迁，人们对京津冀一省两市合作的期待始终如一。从呼吁平级协商到呼吁中央协调，从建议区分各自功能定位到京津合并、津冀合并，各种方案层出不穷。然而时至今日，京津冀依旧是“京”、“津”、“冀”，使这一切努力最终沦为“在闲人和闲组织之间干的一件事”，尽管据称“共识不少、呼声挺高”。

京津冀合作究竟卡壳在哪里？难道这是一个无解的命题？

在今年12月1日国新办的发布会上，国家发改委副主任杜鹰表示：“现在看来，京津冀地区的规划工作还没有完全做到位，接下来还要进一步研究首都经济圈的问题和京津冀一体化发展的问题。”

这让之前外界预期即将出台的“首都经济圈规划”的面世，再次变得有点遥遥无期。

7年之前的2004年2月，国家发改委地区经济司在河北省廊坊召开京津冀区域经济发展战略研讨会，达成了加强区域合作的所谓“廊坊共识”，舆论一片欢欣鼓舞。

2004年11月，国家发改委正式启动“京津冀都市圈区域规划”编制。但时至今日，这一等待了7年之久的规划，名称从最初的“京津冀都市圈”变成“首都经济圈”，具体内容至今未能与公众见面，而此前曾有媒体言之凿凿的报道称：规划上报国务院已久，2011年初即可获批。

与此形成鲜明对比的是，这期间，国家发改委编制出台的包括跨区域协作在内的区域发展规划已不下20个。京津冀都市圈区域发展规划，成了“最难编制的区域规划”。

编制规划只是推进京津冀协作的一个体现。如果再往前追溯，推动三地合作的努力则可以上溯至上世纪80年代。

1982年，北京做城市总体规划时首次提出京津冀地区合作发展的问题。1986年，在时任天津市市长李瑞环的倡导下，环渤海地区15个城市共同发起成立了环渤海地区市长联席会。上世纪90年代，京津冀地区成立了一个环京经济协作办公室——这个机构的职能主要是“经济协作和合作”。之后由于职能所限，收效甚微，遂不了了之。

本世纪初，吴良镛院士领衔编制的“大北京规划”于2001年10月12日通过建设部审定，对京津冀地区发展的方向性问题进行了探索：以京津双核为主轴，以唐（山）保（定）为两翼，疏解大城市功能，调整产业布局，发展中等城市，增加城市密度，构建大北京地区组合城市。报告公布后，受到舆论及有关各方的高度重视，京津两市在此思想指导下重新修编了城市总体规划，京津冀区域一体化发展的思路更加深入人心。

2005年6月，国家发改委在河北唐山市召开“京津冀区域规划工作座谈会”。2008年2月，由天津市发改委倡议和发起，经过京津冀发改委共同协商、酝酿的“第一次京津冀发改委区域工作联席会”在天津召开。京津冀发改委共同签署了《北京市天津市河北省发改委建立“促进京津冀都市圈发展协调沟通机制”的意见》。今年5月，又在廊坊召开了首届京津冀区域合作高端会议。

但所有这些动作的结果是，京津冀合作依然停留在开会和较小的项目合作上，甚至连定期开会也都无法保证——2004年达成的“廊坊共识”就包含定期会议机制，但这次会后便再无下文。

破除行政主导是关键

与这一地区暗战同时发生的是，这一区域在中国经济版图中的分量渐趋下滑。

改革开放之初，珠江三角洲地区的经济实力根本无法与京津冀北地区相比，但到2004年，京津冀的生产总值只有珠三角的1/2强，尚不及长三角的一半。

更令人沮丧的是，上海之于长三角、广州之于珠三角都产生了显著的“正拉动”效能，而京津对于环渤海则是“负拉动”——从这一地区抽取资源与资金，却没有反哺区域经济。2008年，京津冀区域中GDP突破3000亿元的只有北京、天津和唐山3座城市。 与之相对照，长三角区域有上海、苏州、杭州、无锡、宁波、南京等6座城市，珠三角区域有广州、深圳、佛山、东莞等4座城市。且在后二者繁荣的中小城市面前，环京津贫困带更是相形见绌。

但合作进展依然缓慢。这从今年5月18日在廊坊召开的“2011京津冀区域合作高端会议”上即可见一斑。三方出席人员的身份和表态颇耐人寻味：河北表现得相当积极，北京中立，天津则显得动力不足。

天津市发改委副主任侯一民说：“天津作为其中的一个重要的组成地区，我们会竭尽全力做好我们的工作，拥护中央的决策。同时我们觉得首都经济圈是空间上的部署，天津滨海新区的开放，作为这个地区的重要引擎，我们把它做好，就是对首都经济圈最大的贡献，也是重大的推动。”

天津的表态表面看上去无懈可击，但仔细再回味，似乎也不算什么表态。

“天津和北京争之间，实质就是争夺‘北方经济中心’。”河北省社科院原副院长杨连云说，改革开放后，中央批准的北京市城市总体规划中从没有“经济中心”，但北京实际上一直在把自己打造成经济中心；天津虽然在2006年被国务院批准为北方经济中心，但其经济总量与北京相比有较大差距，且后边大连、沈阳、青岛追得很紧，“也不怎么服它”。

京冀之间，虽有一系列的合作，但主要是在农副产品、能源、水供应等方面，且二者关系在根本上并不平等。这从河北省领导与北京市领导谈事情时使用“汇报”一词即可看出。而津冀之间是，“河北有的，天津都有，天津对河北除了水没有需要。”杨连云说，“这就成了两条平行线”。

在2007年于北京举行的一次京津冀三地研究界人士参加的内部会议上，各方对京津冀一体化程度低、进展慢的主要制约因素曾做过深入分析：一是观念和心态——京津是中央直辖市，发展

水平高，长期以“不跟你玩”的心态自居；二是行政主导型经济，存在各种行政性限制，产业调整没有跳出行政区划界线；三是要素市场发育滞后，生产要素在区域内的流动不畅，区域合作还没有上升到产业融合的高度和层次；四是国有企业比重大，市场化进程缓慢，民营经济薄弱；五是产业配套能力差——如北京电子产业规模大，但配套基地大都选在广东，因周边的配套能力远不如广东。

国家发改委城市与小城镇研究中心主任李铁则认为，不仅是京津冀之间，中国各个行政区之间都是竞争关系。“这是中国和世界其他国家不太一样的地方。”

依然无解的区域一体化

为破解京津冀合作这局棋，上世纪80年代以来，各种建议、方案层出不穷，然而无一得以实现。

比较温和的一种方案是明确区分京津冀三地各自的功能定位。但在河边省政府咨询委员会委员于刃刚看来，这根本做不到。“只要是财政分灶吃饭，你给他确定功能定位，他会听你的吗？”

也因此，于刃刚呼吁必须进行财政体制改革。“分税制下一步怎么走？转移支付按什么标准？这是全国区域协调的要害。”

于刃刚所在的河北，多数时候采取的做法是，呼吁在中央层面建立京津冀合作的协调机制，但中央始终未有明确态度。“不要说京津冀协调涉及高层领导的介入，就是京津两市的市长打个电话，国家发改委还怎么往下协调？”一位多次参加会议的人士表示。

于刃刚的看法是：“还是要指望中央——在政策支持、产业项目布局上适当协调分工；但不要指望由中央出面来压制京津。”

而另一种看似最直接的思路——打破行政区划，却也是最富争议性的。

农工民主党北京市参政议政委员会曾提出一个非常前卫的设想——仿照巴黎大区和东京都，创建“大首都特区”（或北京大区、国务院华北行政直属管理区），泛华北地区全部资源重组，产业结构布局重新整合。其目的不仅是为京津合并而合并，而是将京津一体作为“泛华北五环绕复合同心圆圈区”的核心圈，逐层外向辐射拉动，最终形成一个强势的所谓“泛大华北区域经济协作地带”。

但是，这份报告过于强调深化区域内的政治体制革新，所以它可能永远只是一个假说。

而实际上，一直与北京暗中较劲的天津，早在上世纪90年代就有人跑出过京津合并的方案。时任民进天津市委副主委、天津市规划局副总工程师穆学明当时曾向一位北京市政府高官谈到京津合并，但回敬他的却是一番揶揄：“把北京的火葬场搬到天津还可以！”以致很多年以后，穆学明还清晰地记得那位官员一脸的不屑与傲慢。

穆学明郁闷不已，但也没有气馁，2001年3月，他作为全国政协委员向全国政协九届四次会议提案：将京津合并列入国家“十五”计划，用5至10年时间建设成为世界级国际大都市。而国家发展计划委员会（国家发展和改革委员会的前身）则认为，行政区划变更须由国务院作出决策，他们无此职能。

河北也同样做过合并的梦。1971年的时候河北曾向中央提出，把省会重新迁回天津，再不济，也得迁回保定。但在当时的局势下，中央根本无暇顾及此事。40年后，于刃刚仍未排除这个选项，“京津冀合并难度太大，把河北、天津合并起来行不行？”

不过，激进的观点永远只是属于少数者，更多的人开始寄希望于通过市场规律，自然形成京津冀差异化的分工。

“当然，这需要一个过程。”杨连云说，“不能太着急。”

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