买公寓之后好不好出手:对构建国税机关内控机制的思考

狠抓落实促各方满意 探索团队管税新机制

◎ 王世超

今年上半年，江陵县国税局以科学发展观为统领，以落实“四个满意”为目的，积极探索团队管税新模式，认真清权明责，推进各项工作落到实处，实现了良好开局，确保了国税收入快速增长，为服务地方经济科学发展做出了积极的贡献。

    一、积极落实公平税负、规范办税程序、提供优质服务，让纳税人满意

    1、公平税负，为纳税人平等经营创造良好环境。该局制定了新的《税收定核核定办法》，以房屋租金、地段、面积及经营设备台（套）、从业（用工）人数等作为核定定核的主要依据，统一了最低定额计算标准，避免了定核核定的随意性。坚持实行了发票监开、代开和流动巡查，掌握了纳税人生产经营的第一手资料，摸清了医药、服装、日用百货零售，烟酒批发，农副产品加工等行业的税收的总体税收负担，理顺了超市税收的定额管理，制定了超市税收AＢCD分类管理办法。从而使同一行业、同样经营规模、同一路段的纳税人税收负担一致，为纳税人平等经营、公平税负创造了良好环境。

2、规范办税程序，为纳税人提供优质服务。该局积极落实“两个操作示范”、“首办负责制和限时办结制”等税收管理服务措施，将纳税人办理税收业务的相关流程编印成册免费发放，将办税流程上墙、上报、进网，方便纳税人查阅，规定了各项税收事项的办结时限并在基层税源管理科办税场所、集贸市场、主要商业区公布。把各税收事项的具体怎么办、找谁办、什么时间办等告知纳税人，接受纳税人的广泛监督。该局结合定额管理办法制定了《双定户税收定额核定流程》，将纳税人自行申报、管理员初步调查核定、基层税源管理科和局机关定期定额工作领导小组评定、定额公示等程序进一步明确，方便了纳税人。

3、科学管理，为纳税人办税减轻负担。该局试点推行了批量扣税、简并征期和简易申报的征收管理方式，使经营规模小、纳税定额少的纳税人降低了纳税成本，规避了税收风险。他们积极落实“两个减负”政策，简化办税环节，规范涉税文书，统筹安排税收调查和日常检查，推行征管档案电子化管理，引深推广短信服务平台在纳税提醒和催报、催缴等纳税服务功能，为纳税人税务登记、定额核定、纳税申报、发票购销、减免税备案审批、出口退（免）税审核等多环节提供优质高效服务。

二、积极落实构建和谐国税、规范工作目标考核、减轻基层税源管理单位负担，让税务干部满意

1、营造和谐的工作环境。该局领导班子通过健全完善干部选拨、交流、管理和监督机制，积极营造“靠素质立身、靠实绩进步、靠能力发展”的氛围，让想干事的人有机会、会干事的人有舞台、肯干事的人有地位、干成事的人得实惠。充分发挥工会组织维护职工权益、关心干部职工生活的服务协调功能，讨论制定了《江陵县国税局三必访》制度，规定了对干部职工的生病、婚嫁及家中发生重大变故必访，职工或直系亲属去世必访，职工及本人父母（超过60周岁）过生日必访。努力解决干部住房、子女上学、生病住院等实际困难。注重国税文化建设，加强文体设施建设，积极开展各类丰富多彩的文体活动。真诚倾听群众呼声，真实反映群众愿望，真情关心群众疾苦。

2、规范工作目标考核。该局今年在实施“定人、定岗、定责”《三定管理办法》的基础上，重新修订了目标责任制考核办法。健全了考核机构，明确了考核对象和考核内容，形成了多干工作、干好工作的得高分，少干工作、不干工作、工作不得力的少得分的考核机制，体现了公开公平。从今年一季度该局的目标责任制考核结果能够看出，各科室（稽查局）分差明显拉大，最高的超过了满分，最低的扣到了-45分，对不达全局平均分的单位和个人进行了经济处罚，共对32人扣发奖金3万多元，对不达60分的五个单位进行了通报批评，对得分为负分的两个单位进行了黄牌警告，打破了过去工作考核不力，奖金平均分配的局面。

3、减轻负担。他们结合“两个减负”工作要求，简并了各项报表，压缩了各种会议，统一协调了各种报表的时间内容要求。设计运用了工作联系卡、工作督办卡和工作提醒卡，加强了机关与基层税源管理单位的日常工作联系。同时建立了局长包重点税源企业、科室包重点税源企业的上下沟通机制，形成了基层税源管理科工作有困难局领导、机关科室齐上阵的联动机制。

 三、积极落实组织收入任务、加强干部队伍建设和廉洁自律，让党委政府满意

1、组织收入任务超进度。城区局干部职工牢固树立国税服务地方的工作理念，坚定信心、强化措施、全力以赴，保证了税收收入和各项规费任务达到并超过了预期进度，他们还着力在提高一般预算收入比重上做文章。目前，江陵县国税局共完成各项组织收入14863万元，占年度计划的40.03%，同比增长5.83%。其中税收收入完成12301万元，占年度计划的38.73%，各项规费完成2562万元，占年度计划的47.72%，煤炭可持续发展基金完成1703万元，占年度计划的47.30%。税收收入中一般预算收入完成7965万元，所占比重为64.32%，比同期高出近10个百分点。

2、“大教育”活动深入开展。该局认真贯彻“大教育”理念，围绕“读书年”活动，制定了分类培训，整体提高的工作规划。主要以能力建设为主线，以胜任本职工作为导向、以熟练岗位技能为要求，以中层干部培训、师资培训、业务骨干增训和全员培训为载体，确定了今年四个季度的培训内容和时间安排。他们今年重点对电子档案管理、管户管理办法和税收分析进行了培训，并针对新企业所得税申报工作中存在的主要问题，聘请专业教师，对纳税人和部分税务人员进行了新企业所得税知识培训。

3、廉洁自律常抓不懈。他们积极开展家庭助廉活动，向全局干部家属发放了家庭助廉提示卡，召开了家庭助廉工作座谈会，把党风廉政教育延伸到干部“八小时以外”。开展警示教育活动，组织干部观看廉政警示教育片，在正反对比中帮助干部进一步筑牢了反腐倡廉的思想防线。

四、积极落实社会化综合治税、搞好税法宣传和学习实践科学发展观活动，让社会各界满意

 1、社会化综合治税取得成效。该局按照强化税源控管，堵塞税收漏洞，加强部门协作的工作思路，启动内力，借助外力，凝聚合力，通过拓宽“政府领导、税务主管、司法保障、部门配合、社会参与”的社会化综合治税工作体系，使协税护税工作进一步制度化、规范化。在税种上、行业上向盲区延伸，逐步建立起了覆盖所有税种、所有行业、所有纳税人的社会化综合治税网络。今年他们通过综合治税网络排查出的1814户未纳入税务管理，对208户纳税户进行了信息数据采集，针对异地纳税户的管理制定了相应的措施，对326户纳税人下达了限期整改通知书，办理税务登记215户。

2、通过税法宣传营造和谐的税收环境。积极创新方式，开展丰富多彩的宣传活动。他们组织上百名“的哥”身披彩带，几百辆出租车电子显示屏滚动税宣标语，穿棱于大街小巷和繁华闹市，起到了宣传税法的目的；制作了税收宣传标语、宣传动漫、宣传小手册，将其送到商场、集市、宾馆饭店；还在全区中小学校开展了主题为“税收伴我成长”的征文比赛；将百姓关心的焦点问题和热点问题与税收宣传、居民的日常生活结合起来，开展了送税法进社区活动；积极组织参与“发票有奖知识问答”活动，开展了“以案释法”系列宣传活动；区有线电台、广播电台、城区网站等媒体开辟了税收宣传专栏进行了报道。

3、学习实践科学发展观活动取得初步成效。该局认认真真、扎实开展了学习实践科学发展观活动，通过活动的开展，切实做到了党性修养上有新进步，思想观念有新变化，工作作风上有新转变，能力素质上有新提高，工作上有新突破，得到群众的广泛认可。

  五、做到各方满意，落实是关键

1、强考核严问责，把工作落实到具体对象。该局依照科学分解、确保重点、突出亮点的要求确定了今年各项工作的具体要求，逐项分解到分管领导、业务科室和主要负责人和具体承办人，并以表格形式明确了各项工作的具体目标、实施方式和时间进度要求。共分解下达了重点课题专题调研、学习实践科学发展观、贯彻落实新征管规程、强化税源管理和夯实征管基础、组织收入和重点税源监控、行政执法领域反腐败专项斗争、清权明责等48项重点工作任务。同时各责任单位再对具体工作进一步细化、量化，用表格形式按月安排工作任务、掌握工作进度、确保工作质量，使各项工作做到了安排有序、责任明确、目标清晰。

坚持逐项落实、逐条考核，确保工作落实到位。针对基层税源管理科、稽查局和区局各科室不同工作性质和工作内容，分别设置了考核指标、工作目标和考核打分标准。对基层税源管理科的目标责任制考核侧重对一般预算收入、规费收入、征管十率等进行考核。对区局各职能科室加强了对工作执行力、重点工作落实度、亮点工作创新性的考核。对稽查局侧重于稽查率、入库率、处罚率等稽查管理指标的考核。通过指标量化、重点突出的考核机制，促进了各项工作的开展，使全局的收入结构进一步优化，征管质量明显提高。一般预算收入所占比重提高了近10个百分点，申报率从1月份的85.77%提高到了4月份的90.10%。

2、强监控构网络，把工作落实到日常管理。制定了《江陵县国税局管户管理办法》、《管户操作流程》和《重点工作管理办法》，建立了局、科、片、管理员四级管户动态变化树状图，重新设计并启用了基层税源管理科税收管理员的纳税人税收征收台账、定期定额纳税人纳税登记卡和停（歇）业备案登记分户台账，完善了重点税源企业监控管理办法，建立了税收预警机制，强化了税源户籍管理、规范了税收征管、明确了管户责任、掌控了税源变动。

为进一步强化税源监控和日常申报征收监控，江陵县国税局现成功开发了一个集税源分布、管户树状图管理、重点税源企业管理、日常申报征收动态监控处理、定额查询比对、征管档案资料链接以及纳税服务支持于一体的《税源监控、分析指挥中心》软件平台，依托现在网络资源和征管档案电子化管理实现县局机关、科室审批人和税收管理员调查分析审核两级网络共享运行，实现管户有效监控、管理全面监督、数据公开透明的目标。

（ 作者单位：江陵县国税局）

构建“四项机制”优化税收环境

邹平县国税局牢固树立和落实与经济社会相协调的税收发展观，坚持把“服务科学发展、共建和谐国税”这一主题放在当前国税工作的首要位置，积极构建“四项机制”，全面优化税收环境。

一是建立组织收入工作长效机制。制定了经常性的收入分析和预测制度，研究制定了税收分析预测模型，建立健全了税源分析档案，深入开展分税种、分行业的结构性分析工作。加强与有关部门的联系沟通，努力提高财政收入占 GDP的比重和税收占地方财政收入的比重，做大做强税收收入总量。

二是建立执法工作规范运行机制。根据“行政执法透明化”的作业标准，逐项细化考核标准和考核方法，对每项制度工作流程和环节进行过程监控。建立健全税收检查计划协调制度，严厉打击各类税收违法行为。

三是建立税源专业化管理机制。按照市局税源专业化管理新模式的要求，探索实施了“以两个系统应用为依托，以涉税信息流管理为核心，以组织职能专业化、管理对象专业化、管理方法专业化为重点，以事设岗、管事到组、分工协作、责任到人”的专业化税源管理模式，有效解决了当前税源管理中管理人力资源配置不科学，管理力量薄弱的问题。

四是建立税收服务优化提升机制。定期开展纳税服务回访，畅通网上访谈室，广泛征求纳税人意见，了解纳税人需求。编制了电子《办税向导》，解决了纳税人对税收政策理解不够、办税技能不足的问题。制定了《分类服务实施意见》和《税收管理服务规程》。

(王沛昌)

市国税局健全四项机制加强依法行政工作

市国税局以学习传达全国税务系统依法行政工作会议精神为契机，以建立健全依法行政工作机制为突破口，不断推进依法行政进程。

一是健全依法行政决策机制。研究制定《六安市国家税务局工作规则》，加强对重大行政决策的程序控制和审查，确保行政决策的合法性、科学性和民主性。

二是健全规范执法行为运行机制。对全系统未取得税收执法资格的141名人员进行全面清理，专门发文对执法资格管理“约法三章”，并及时梳理行政权力，编制职权目录和权力运行流程图，公开执法依据、办事流程等。

三是健全政策执行评估机制。在认真执行政策反馈报告制度的基础上，积极探索税收政策执行效果评估机制，依托内部和外部评估平台，综合运用数据分析、政策调研、问卷调查、指标考核等手段，及时发现问题提出建议。

四是健全执法监督制约机制。全面推行税收执法责任制，建立健全内控机制建设，依托信息化手段对日常执法行为实施过程监控。开展税收执法督察，强化层级监督和效能监察。认真做好税务行政复议和应诉工作，及时发现并纠正违法或不当的税收执法行为。落实行政问责制度，进一步加大对违法违纪行为的责任追究力度。

市国家税务局四项机制构筑规范税收执法行为防线

市国税局政策法规科

本报讯 为进一步提高干部税收执法规范度，降低执法风险，近几年来，安顺市国家税务局从事前、事中、事后三个环节着手，狠抓执法规范工作，取得了显著成效。

　　该局从提高干部规范执法意识着手，根据国家税务总局及省国税局有关要求，结合自身实际制定了《安顺市国家税务局贯彻落实<全面推进依法行政实施纲要>实施办法》，明确了全市国税系统依法行政工作的指导思想、主要目标、基本要求、主要措施。同时制定《税收规范性文件定期清理制度》、《税收规范性文件异议处理制度》、《依法行政定期报告制度》等相关制度，将依法治税工作作为目标考核、作为干部业务培训重点内容，有力提高了干部依法行政意识和能力。

　　为进一步规范税收执法行为，提高执法水平，维护纳税人的合法权益，市国税局一方面结合税收执法考核系统的推行，制定了《依法行政管理考核办法(试行)》，通过人机结合方式强化执法考核工作。另一方面加大执法检查力度大力推进依法治税。在检查中，该局将征管薄弱环节、重点税源管理情况、新出台的法律法规是否落实到位等作为重点检查内容，突出检查内容的针对性；同时采取延伸到部分企业开展实地检查，利用综合征管软件、税收执法管理信息系统等灵活多样的检查方式，提高检查实效性。对检查出的问题，在严格按税收执法责任制规定追究相关责任人责任的同时提出了明确的整改要求，同时加强对整改结果的追踪问效工作，确保发现的问题件件得到整改落实。

　　建立健全科学民主的决策机制，改进依法行政方式。该局完善行政决策程序，对与社会公共利益、纳税人利益密切相关的决策事项，通过听证会、座谈会、论证会等方式认真听取纳税人和基层国税机关的意见，并通过一定方式及时对意见采纳、落实情况进行反馈，做到件件有回音。积极探索税收政策执行情况反馈机制。各业务部门和综合管理部门加强了对税收政策执行情况的跟踪问效，强化了对税收政策执行情况的调研和分析评估，并及时向上级局提出政策调整和改革建议。认真执行重大税务案件集体审理制度，健全审理委员会，明确重大案件标准，强化对重大税务案件的审理。扎扎实实抓好税务行政复议工作。紧紧围绕充分发挥行政复议职能，妥善解决税务行政争议，切实保护纳税人合法权益，推进税务机关依法行政。

　　建立税收法制员制度，推进依法治税。为推进依法治税、规范执法行为、提高执法水平，保护纳税人合法权益，市国税局在全省国税系统率先建立了税收法制员工作制度，明确了税收法制员的基本职责和任务。目前全市国税系统共配备了九名分局副局长兼任税收法制员，充分发挥税收法制员在基层单位强化执法监督和法制建设中的积极作用。上述工作的开展进一步规范了干部的税收执法行为，有力提升了国税形象，纳税满意度不断提高，营造了良好的外部执法环境。

荆门东宝区国税"四项机制"促发票规范管理

今年以来，湖北省荆门市东宝区国税局从加强发票内部控管和营造依法使用发票的外部环境入手，通过健全“四项机制”规范发票管理，促进了“以票控税”职能作用的最大化。截止5月中旬，该局辖区无重大发票违章案件发生，通过发票控管查补和调增税收共计163万元。

　　一是健全信息化发票管理机制。按照新修订的发票管理规定和要求，该局遵循科学管理的理念，推行发票管理全方位各环节的微机监控办法，制定了基于核心征管软件平台的内部发票管理规程和责任追究办法，明确了在信息化管理条件下相关部门和税收管理员在发票领购、开具、保管、缴销、检查等各环节中的工作职责和操作规范。同时，该局还实行了计算机与手工双向同步操作的发票管理措施，并就征管软件数据与手工台帐、软件产出的盘存表与实际查库的盘存表、以票控税表与软件存盘数据进行每月比对检查，确保新的核心征管软件不再产生发票数据垃圾，使发票信息化管理工作得到积极稳妥推进。

　　二是健全常态化发票宣传机制。该局以政务公开宣传栏为载体开展了发票宣传进市场、进社区、进企业、进校园、进乡镇、进机关的“六进”活动，将发票管理规定、工作规程、投诉举报电话、责任追究制度等相关内容及时向社会公开。同时，印制发放了发票管理知识宣传手册，制作了内容为“为消费者提供发票是经营者义务”及“维护国家税收是公民应尽的义务，凭消费索取发票是您的合法权力”的醒示牌、醒示标进纳税户上柜、上墙，广泛宣传发票开具使用的政策规定，大力营造了全社会关注和参与监督的发票管理外部环境。

　　三是健全行业化发票控税机制。与摩托车、电脑销售等税收行业化集中管理相适应，该局对五大重点行业实施了行业功能发票管理制度，对大型超市、品牌代理等用票容易出问题的对象，实施发票盖章出门制度，在纳税人领购发票时逐份加盖纳税人发票专用章，从源头上防止转借、买卖发票的行为，有效规范了发票管理秩序，强化了“以票控税”力度。同时，将发票检查纳入管理员巡查巡管的重点内容，加强对纳税人用票信息的动态监管，对税负偏低的及时予以调整，对不符条件的未达起征点户及时纳入正常征收，促进了重点行业税收的规范管理。

　　四是健全个性化发票服务机制。该局将优化发票服务作为规范发票管理的基础和前提，在优化以办税服务厅为终端的常规性发票服务的同时，重点对纳税人开展了个性化的特色服务，对辖区每个纳税人都发放了便民服务联系卡，对边远地区特别是无国税办税机构地区的纳税人，因地制宜推行了发票领购的定点定时服务或流动预约服务，以最大限度地方便纳税人，尽可能地减少纳税人的办税成本，有效提高了发票服务的覆盖面和便捷度。

　　作者单位：湖北省荆门市东宝区国税局

山西省汾阳市国税纳税评估引入“三项服务”

　  一是纳税评估与税法宣传相结合，实行辅导服务。注重纳税评估的前期准备，探索多税种评估模式，将税法宣传与纳税辅导贯穿评估始终，帮助企业解决涉税疑难问题，有效避免因不懂、不知、不会引发税收问题。

　　二是纳税评估与个性化服务相结合，实行提醒服务。发现纳税人无正当理由连续零负申报或税负偏低时，要求税收管理员以电话提醒告知企业，要求企业提供情况说明。

　　三是纳税评估与日常监管相结合，实行跟踪服务。对纳税评估发现的问题详细阐述宣讲相关政策和依据，针对性地提出加强财务管理的建议，并在一定时期内进行问题回访和跟踪服务。

　　作者单位：山西省汾阳市国家税务局

龙口市国税局诸由分局四项机制多层次了解纳税人诉求

今年以来，龙口市国税局诸由分局通过建立四项机制畅通税企沟通渠道，主动多层次全方位了解各层面纳税人诉求，积极构建和谐征纳关系。 

一是通过税企联系制度定点了解。在辖区内确定大中小型纳税服务定点联系企业，由分局长、分管局长、片管员定期联系，分头深入企业实地调研，以点带面掌握纳税人需求，主动送政策、送服务上门。二是通过行业协会联系制度全面了解。及时参加诸由商会会议，不定期对各商会会员开展需求调查，以线带面掌握纳税人需求。三是通过片管员例会制度实时了解。利用每月召开的纳税人例会，随时掌握纳税人需求。今年宣传月期间，在辖区一般纳税人和部分小规模纳税人中进行了一次“纳税服务 税收征管”问卷调查，全面征求纳税人对国税工作的意见与建议，以改进纳税服务和税收征管工作。四是通过部门协作制度从第三方了解。加强与分局驻地财政、地税、公安、工商、银行、社区组织等部门的沟通合作，从第三方了解纳税人需求。

永新县国税局“四项机制”强化项目发展服务

今年以来，永新县国税局立足“四项机制”， 强化服务项目发展意识，提升了办事效能，增强了服务发展水平，创优了经济发展环境。

一是建立宣传监督机制。通过纳税服务平台、税企QQ群、政策公告栏等方式，及时宣传相关政策变动情况；同时，在建立完善项目税收风险管理监控机制的基础上，借助第一手申报资料，及时掌握企业项目税收增减动态及税收政策调整对企业税负和经营策略的影响，对易发生风险环节进行重点监控。

二是建立个性化服务机制，按照企业项目税收管理“专业化”和纳税服务“个性化”的要求，推出个性化服务机制，通过召开税企座谈会，建立高层对话，变被动服务为主动服务，变常规服务为特色服务，为企业提供能够满足其差别化需求的个性化服务。

三是建立企业税收事务协调机制。针对企业管理专业性强的特点，该局甄选业务能力强的干部为税收协调员，负责协调企业项目税收事务，为项目建设提供全方位、全过程、高效率的纳税服务。

四是建立纳税人权益保障机制。为切实维护保障纳税人合法权益，该局突破事后救济思路，构建起贯穿税前、税中、税后全过程的纳税人权益保护机制，引导纳税人以理性合法的方式表达利益诉求，通过税收协调员及时疏导和化解征纳矛盾，使纳税人权益得到充分实现和满足。

构建国税内控机制初探

中共中央在《建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》中强调，“建立健全权力结构和运行机制，切实把防止腐败的要求落实到权力结构和运行机制的各个环节”。构建国税内控机制是贯彻中央要求，落实科学发展观，健全反腐保廉体系的重要举措。

       一、内控机制建设的概念与内涵
　　（一）内控理论的发展概况。内控机制是指内部控制机制，其发展大致经历了五个阶段：第一阶段是内部牵制阶段（20世纪40年代前）。这一时期，内部控制处于以查错纠弊为导向的理论初级阶段，后被称为内部牵制理论。内部牵制着重组织内部分工的控制。在现代的内部控制理论中，内部牵制仍占有相当重要的地位，它是内部控制中有关组织控制、职务分离控制的雏型; 第二阶段是内部控制制度阶段（20世纪40年代前至80年代），被理论界称为内部控制系统理论阶段，其特点是将内部控制分为内部会计控制和内部管理控制两部分; 第三阶段是内部控制结构阶段（20世纪80年代），其理论观点是美国注册会计师协会在1988年发布《审计准则公告第55号》时提出的。内部控制结构包含三个要素：控制环境、会计制度和控制程序。内部控制结构理论的突出特点是将控制环境纳入内部控制领域。同时，考虑到会计控制与管理控制的不可分割性，因此不再细分会计控制和管理控制，这是内部控制理论和实务操作的新发展; 第四阶段是内部控制整体框架阶段（20世纪90年代）。美国COSO委员会在1992年9月公布了《内部控制--综合性框架》，即COSO框架，在世界上第一次提出了一个系统的内部控制框架; 第五阶段是企业风险管理与内部控制阶段（20世纪90年代至今）。现行的内部控制已上升到全面风险管理的高度。近年来，我国十分重视对内部控制的研究和推广工作。2001年，财政部从规范企业行为、提高会计信息质量的需要出发，制定了我国第一部全国统一的内部控制规范，促进了我国内控机制建设的发展。

      （二）概念与内涵。内部控制是社会经济发展到一定阶段的产物，其内容是随着企业对内强化管理，对外满足社会需要而不断丰富和发展的，因而内控理论及其机制也随着不断丰富和发展，概念清晰完备。比较一致认为，内部控制是企业为保证其经营行为不偏离其目标，运用控制论中的平衡偏差原理，对企业经营管理及其活动过程进行调节、沟通和约束的过程。作为国税部门，内控机制是结合国税工作特点，由各级国税机关的领导班子、职能部门及其工作人员共同参与，通过明确权责分配、规范权力运行程序、强化风险管理、加强信息化建设、健全规章制度，使部门权力运行实现分权制衡、流程制约、风险管理、信息化运行，从而在税收执法和行政管理各项权力运行中，形成内生的制约力的管理机制。因而在推进过程中，要准确把握内控机制建设的四个内涵。
　　第一，建设基础是明晰的权责体系。“明确权责分配、正确行使职权”是内控的核心思想。部门内控机制建设的关键在于权力和责任是否匹配。内控机制建设要求各级国税机关进一步分解细化部门职责，通过对岗位职责的规范和完善，明确各岗位在处理有关业务时所具有的权力和责任，实现权力、岗位、责任、制度的有机结合，形成完备的权责体系。
　　第二，主要内容是规范权力运行。部门内控机制建设强调以权力运行为主线，通过内部控制，使税收执法权、行政管理权的运行都有章可循、有律可依，有纪可守，保证权力运行不出轨、干部队伍不出事。
　　第三，本质要求是促生内在的制约力。内控机制建设强调以提高制度的执行力和责任的落实度为重点，通过规范权力运行的程序，使部门之间，以及部门内部行为主体之间，由于分工和责任的不同而相互约束和牵制，形成内生的制约力。
　　第四，表现形式是科学有效的管理机制。通过内控理念培育、岗位责任、风险排查等机制，对部门权力行使实施有效制约、规范、约束和评价，引导部门之间、部门内部之间各个行为主体的互动，形成有效制约、全程监控、高效运行、超前防范的管理机制。

二、实施内控机制的重要意义

国家税务总局肖捷局长指出：要把内控机制建设作为税收体制机制建设的重要内容，结合税制、征管、内部行政管理等改革，积极完善内部岗责体系，优化流程，健全制度，强化监督，形成权力层层分解、工作环环相扣、相互联系制约的科学严密的管理链条，从源头和机制上防范腐败风险。国税系统担负着筹集财政收入、调节经济和收入分配的重要职责，建立科学有效的权力制约机制，对于保证国家税收稳定增长、建设法治公平的市场环境具有重要意义。近年来，税收工作发生了深刻变化，特别是在当前经济形势复杂多变的情况下，推进部门内控机制建设，加强权力运行的监控制约，对于积极应对税收执法和行政管理中的各类风险，保证权力的正确行使，具有重要的作用和意义。
　　（一）推进部门内控机制建设，是惩防体系建设的重要内容。部门内控机制建设紧贴税收工作实际，把反腐倡廉建设的目标要求融入到各部门、各项业务工作的重点领域和关键环节，贯穿于部门权力行使的全过程，是惩防体系建设重要内容和主导机制。
　　（二）推进部门内控机制建设，是税收执法权和行政管理权“两权”监督制约工作的深化和提升。各级国税机关要在“两权”监督制约机制建设的基础上，按照部门内控机制建设的要求，巩固成果，深化内涵，提升层次，全面整合、修订、充实、完善各项制度，构建全面覆盖、关联制约、协调互动、科学管用的管理机制，保证 “两权”正确运行。
　　（三）推进部门内控机制建设，是从源头上防治腐败的有效措施。内控机制建设重在治权，源头防范。通过明晰权力运行程序，强化制约措施，落实岗位责任，把预防腐败的要求落实到权力运行的各个环节，实现标本兼治、有效预防、长效管理，从源头上防范腐败行为的发生。
　　（四）推进部门内控机制建设，是提高反腐倡廉工作能力的重要途径。部门内控机制建设能够充分发挥各部门抓反腐倡廉建设的积极性和主动性，形成各部门发现问题、自我纠正、持续改进的内生机制，实现内部制约和外部监督的有机统一，使决策更加科学，执行更加有效，监督更加有力，从根本上提升反腐倡廉的能力和水平。

三、内控机制的基本架构

（一）遵循原则。内控机制遵循有法必依、执法必严、违法必究的原则。坚持事前、事中与事后监督相结合、监督执法与促进执法相结合、纠正错误与改进工作相结合；达到全面覆盖、人机结合、部门互动、简捷高效、控制有力的有机统一。

（二）明确对象和内容。1.对象。明确内控机制监督的对象为国税机关从事税收执法和行政管理的工作人员。2.内容。内控环节是指税收执法权和行政管理权以及重点部门、重要岗位、重大事项、重要环节的税收执法和易发生廉政问题的各个环节点。

（三）运行形式。内控机制的运行过程主要为事前监督、事中监督、事后监督三种形式。事前监督包括事前告知、预警提醒、岗前教育。事中监督包括对工作时限和工作质量进行监督、下一个岗位对上一岗位进行监督、各单位负责人对辖区内需要实地调查的涉税审批事项进行监督、严格按照规定对人、财、物进行监督。事后监督包括业务部门日常检查、监察部门定期执法监察、组织开展外部监督。

（四）运作流程：明确风险点――接收风险信息――公告督办――受控人员自查――执法风险约谈――实地调查核实――研究处理意见。内控机制监督工作按照“一岗两责”的要求，成立内控领导小组并下设内控办公室（设在监察部门），实行党组统一领导，一把手负总责，分管领导具体抓，各业务部门分工负责，监察部门组织协调和实施。在查找、确立风险点后，内控办公室会接收到各内控部门报送的各类风险信息。如：每月底，稽查和税源管理部门要将稽查评估的重大案例、征收管理部门要将虚假停业注销户、政策法规管理部门要将不符合税收优惠政策但未及时取消的纳税户等信息及时报送。同时，在内控办公室，对各部门报送的信息进行对接、汇总、分析。如：结合稽查局报送的稽查总结的行业指标，税源管理部门报送的预警企业名单及预警指标，管理分局报送的同行业耗电量、投入产出量及其他财务指标进行分析，从中发现问题，为实施内控提供数据。

　    在组织开展内控时，建立“警示督办”制度，内控办公室对接收或发现的问题连同责任人员通过“通告栏”在全局范围内进行公告，在责令责任人员限期自查的基础上，及时与责任人员开展执法及廉政约谈，并对自查及约谈情况特别是“涉廉”问题到户走访调查核实，将调查核实情况向内控领导小组汇报并提出处理意见。同时，内控办公室在利用上级执法执纪检查、目标管理考核、审计稽查评估部门及其他检查结论对直接责任人员实施内控的基础上，注重与原内控部门作出的稽查、检查、评估、审批、认定结论相比对，对存在检查不力、把关不严、核实不准或与现检查结论严重不符、出入较大的，同样对原内控部门及责任人员实施内控，建立了相互制约、循环内控的严密防范体系。

（五）内控部门监控方法

1.信息审核分析。各单位（部门）按其工作职责和内控职责划分，对本职范围内的税源管理信息和税收执法控制监督信息进行审核分析，查找征管中薄弱环节和税收执法中存在问题，按要求进行责任追究，并对征管薄弱环节和税收执法问题进行整改落实。其中政策法规、监察部门应定期对税收执法管理信息系统和监察子系统产生的执法过错及疑点信息进行分析，并按要求进行责任追究；征管、政策法规部门应定期对征管“六”率、行业税负进行分析，查找税源管理的薄弱环节和税收执法可能存在的倾向性、集中性问题，确定税源管理和执法内控的重点，有针对性地加大检查考核、责任追究、整改建制力度；收入核算部门应定期对税收宏观税负进行分析，查找税源管理中薄弱环节，明确后期税源管理的重点；办税服务厅应加强普通发票开具情况的审核，对普通发票开具超定额补税信息向征管部门、税源管理部门传递，由税收管理员加强定税管理，征管部门及税源管理部门应加强对税收管理员定税管理的监督检查。

2.记录抽查。业务部门按职责范围、税源管理部门按管辖区域，通过分线、分块抽查税收执法人员的工作底稿、证据文书等，对税收执法人员职责履行情况以及执法规范性、合法性实施监督控制。

3.工作复查。各单位（部门）按内控职责范围，采取资料文书调阅审查、实地调查核实、人员谈话询问等方式，按比例对执法事项的规范性、合法性、准确性进行检查。

4.集中检查。主要形式为政策法规部门按季组织开展执法检查，监察部门按季组织开展绩效考核，其它业务部门按内控职能组织开展的专项工作检查，通过执法检查、绩效考核、专项工作检查对税收执法情况进行集中、全面检查。

5.动态巡查。通过巡查责任部门实施多元化巡查、监察部门明查暗访，对税收执法人员的职责履行、税收执法、工作纪律、廉政建设的动态进行不定期监督检查。

　　6.核实调查。

　　7.一案双查。

　　8.审理审查。

9.责任追查。对执法内控管理中发现的执法问题，由执法内控办公室调查核实基本情况，按绩效考核办法、过错责任追究办法以及相关内控制度的规定，拟定责任追究意见，按程序向内控领导小组传递，对有关责任人实施责任追究。

（六）内控机制运作的关键环节

内控机制重在风险管理，集风险识别、评估、防控、评价于一体，将方法、制度、机制置于一个平台上，有重点、有步骤地监控税收执法权和行政管理权运行中存在高风险的环节和领域。因此，要保证内控机制的顺利高效运作，险源的查找，以及通过制度机制发挥作用的教育、监督环节就成为关键环节。

1.“挖地雷”，险源排查

税收执法权与行政管理权中的每一项权力都是风险点。一个个风险点，就是埋在岗位上的一个个“地雷”，是党风廉政建设的隐患。只有查明风险点并进行评估，明确工作职责和权限，使每个干部都清楚不同风险的份量，并明白自己在工作中该干什么、能干什么和不能干什么，权力监控才能规范高效。因此，我们要将风险点查找和评估作为内控机制的一项基础性工作来抓。

（1）梳理岗位职能

组织各部门对各类岗位职责进行了一次集中梳理，进一步明确岗位职责。并统一制作岗位风险自查表，采取自己找、领导点、群众提、家属帮、互相查、组织评等六种查找方法，组织各部门认真开展风险点查找工作，特别是深入查找在思想道德、岗位职责以及外部环境影响等方面的廉政风险点。认真查找岗位工作及其每一个环节可能存在的风险部位和易发生风险的事项，为风险评估做好准备工作。

（2）落实风险评估机制

将各部门和个人查找出来的各类风险点进行汇总后，专门召开风险防范管理工作领导小组会议，认真加以研究分析，对于查找的风险和隐患，采取单位、部门与各类业务条块结合的方式进行梳理，采用定性和定量相结合的方法，分析风险成因，评估风险的危害性，并根据其发生概率和危害程度大小进行分类和分等级，确定高风险点，并形成《风险评估报告》。因为风险防范的主要对象是高风险权力，只有明确高风险的岗位和人员，风险应对才能做到有的放矢。高风险权力主要体现在增值税一般纳税人资格认定、发票管理、减免税审批、出口退税审批、所得税税前列支审批、定额核定、行政处罚、纳税评估、税务稽查等税收执法以及行政管理涉及人事管理、财务和物资管理等环节。内控办公室要建立好岗位风险信息档案库，加强风险项目监控，及时掌握各部门岗位风险信息的动态变化及其规律，对通过岗位风险动态监控和风险信息分析发现存在或可能发生的风险，及时向有关部门或岗位个人发出预警信号，运用督导、纠错、诫勉谈话、打招呼提醒等方式采取有效处置措施，纠正工作中的失误和偏差，堵塞漏洞，化解执法风险和廉政风险，避免问题演化发展成违纪违法行为。

2.“照镜子”，强化风险教育

充分发挥教育在内控机制中的基础性作用，针对不同程度的权力运行风险，以正面典型和反面案例为“明镜”，增强干部拒腐防变能力。

（1）抓好普遍性教育

通过开展“遵纪守法、珍惜岗位”等专题教育活动，组织学习税务干部违法违纪案件，在局网站开设党风廉政之窗，开展廉政格言、警句征集活动，推进廉政文化建设等措施，提高教育的覆盖面和影响力，营造崇廉、尚廉、守廉的氛围。

（2）强化岗位风险教育

以廉政谈话为主要手段开展多层次风险教育。中层干部“领导谈”：局领导坚持每年与各单位、各部门的负责人进行廉政谈话，从廉政规定、基层的反映、来信来访情况等方面进行廉政提醒和预警。风险岗位“重点谈”：将税收管理员、税务稽查员作为基层廉政谈话的重点对象，定期交流汇报思想情况和工作情况，做到警钟长鸣。录用提拔“预先谈”：先后对新提拔的中层干部进行廉政预警谈话，对三年内新录用的公务员专门开展传统和廉政教育。与此同时，大力加强税收业务培训，按照人员的不同层次或工作需要，安排干部分期分批接受专业培训或知识更新教育，提高税务干部的执法水平，为干部应对和防范风险打好基础。

3.“晒权力”，发挥监督的威力

国税工作涉及面广、窗口单位多，矛盾较为集中，也是社会瞩目的焦点之一。我们要以权力的阳光运作作为切入点，将各个风险点在查清后汇总重要岗位，通过媒体向社会公示，让纳税人和群众了解这些岗位的职责，便于接受社会的监督。并形成税务管理风险防范指南，在系统局域网上公示，便于干部日常自警。

（1）在税收执法上，依托税收执法监察和执法考核信息系统，及时筛选错误执法信息并直接追踪到具体岗位和人员，加强权力运行风险的预警提醒和监控纠错，对错误程度较高的执法信息，实施执法监察和纠错整改。

（2）在内部监督上，突出加强对税收执法权、人事管理权、财务管理权中的重点权力监督。

（3）在外部监督上，认真落实税收管理员述职述廉报告制度、税收执法督查和廉政建设调查走访制度、特邀监察明查暗访等制度，在国税网站上专设“政务公开”、“税企互动”功能区，建设国税短信服务平台，方便纳税人提出意见建议或举报投诉，每季组织特邀监察员对国税人员权力行使、服务、廉政等情况开展一次明查暗访，把监督权真正交给纳税人。同时，认真分析问题发生的原因，重点从制度层面进行完善，防止问题重复发生，堵住风险漏洞。

四、构建内控机制的预期效果

（一）促进个人和部门的良性转变

一是业务学习实现了由“被动学”到“主动学”的转变。通过内控管理，大家认识到，不懂业务就要发生涉税风险，出现风险就要被内控、被问责。全局上下会形成主动学习业务的氛围，执法岗位人员学习政策、钻研业务会蔚然成风。

二是通过部门权力内控体系建设，将每一项具体制度内化成工作依据，将一般的原则变成铁的规则，使干部职工由原来的“随意行为”向“强制守规行为” 转变。日常工作实行网上运行，权力运行到哪里，监督就追踪到哪里，彻底改变了原来的工作模式。

三是日常监控实现了由“面”到“点”的转变。通过内控管理，税收管理员会一改过去工作浮于表面，所辖业户只要指标过关、不被预警就万事大吉的管理模式，走出机关，深入企业、街道，逐行业、逐户开展调查、巡查、评估，税收征管质量和效率必进一步提高。

四是税收执法实现由上级主管部门单向考核监督向多部门相互监督制约的转变。内控业务组对各部门报送的信息进行对接、汇总、分析后，发现与原内控部门作出的核实、审批、检查、评估、处罚结论严重不符或出入较大的，同样对原内控部门及责任人员实施内控，税收执法实现了由上级主管部门单向监督向多部门相互监督制约的转变。

五是党风廉政建设实现了由监察部门单打独斗向多部门共同参与、齐抓共管的转变。各内控部门按要求定时、按质、按量向内控办公室报送有问题的风险信息，再由监察组通过收集的信息对责任人是否存在“涉廉”及违纪问题进行全面调查，执法人员的一切不廉举动都在有关部门的严密监控下，形成了以内控办公室为中心，多部门共同参与、齐抓共管的廉政防范体系。保证权力运行不出轨、用权不失范、决策不失误、监督不失控。

（二）不断优化纳税服务

通过内控机制事前监督的事前告知、预警提醒、岗前教育的有效运行，进一步拓展纳税服务的深度和广度，并通过优化服务资源，推行网上办税、认证工作，进一步减少纳税人办税时间和成本，实现更优质高效的纳税服务，引导纳税人自觉遵从税收法律法规和税务部门的规定要求，实现税务机关与纳税人之间权利与义务的正确归位。

（三）科学分解权力、优化操作程序，全面推进依法治税

一是夯实税收征管基础。通过税收执法内控环节设置，促使各税源管理单位负责人和税收管理员及时关注纳税人各类信息变化情况，加强信息比对，优化征管流程，全面提升税收征管基础工作水平。

二是加强税源监控体系建设。全面建立数据采集、税收分析、纳税评估和税务检查“四位一体”的税源控管体系。通过对涉及廉政风险系数相对较高的如增值税一般纳税人资格认定、发票管理、纳税评估等税收执法内控环节设置，实施重点税源分级分类管理和监控。

三是进一步规范税收执法。利用税收执法内控环节设置，确保税收执法程序实施规范，环节控制有力，使行政权力的运行始终处于公开、透明、可控的良性循环中。

四是优化队伍资源配置。利用行政管理内控环节设置，健全干部交流轮岗制度，严格按照规定实行干部交流、岗位轮换、近亲回避等制度，全面推行竞争上岗、任职见习、任前公示等制度。畅通交流轮岗渠道，使人才专业结构得到明显改善;加大干部能力培养锻炼力度，健全中层干部选拔配备工作机制，进一步优化队伍资源配置。 

江苏省南京市国税局建立廉政风险内控机制

【发布日期】： 2011年03月15日    【来源】：江苏省国家税务局

317个流程图让权力运行更规范
　　——南京市国税局建立廉政风险内控机制

日前，南京市国税局在一次专业化税收审核中，一份某企业资产损失税前扣除的审批材料，引起了审核人员注意。虽然企业所在区国税局已同意了企业的税前扣除申请，“但鉴于审批过程存在两方面问题，我们叫停了审批，要求重新审核并纠正问题。”市国税局所得税管理处负责人说。

对资产损失税前扣除申请资料和部分需备案的税收优惠项目，开展专家小组专业化审核工作，在市国税局尚属首次。“此举旨在落实全系统廉政风险内部控制管理的要求，增加重大税收执法事项的公开性和透明度。”这位负责人介绍，审核中，每户企业资料都由三人进行独立审核并各自发表意见，每个人的审核意见都将作为审批资料附件予以存档保管。

2009年10月，南京市国税局正式启动廉政风险内控机制建设试点工作，积极构建科学的内控机制，不断提高依法履行税收执法、税收管理和行政管理的能力和水平，确保责任有效落实和权力正确行使。

梳理岗位和职责流程是内控机制建设的重要内容。在局机关层面，共梳理确定工作岗位162个，工作事项442个，与此相对应，建立和完善工作规程230项。

同时，按照操作规程，画出了317个权力事项运行流程图，将权力运行程序、行使依据、承办岗位、操作标准、监督制约环节、风险提示等内容，以图表的形式表达出来；编制“内部岗责手册”，明确各岗位在处理有关业务时所具有的权力和责任，做到“岗位与人员相对应，规程与流程相匹配”。

在442个事项中，又梳理出重点权力事项181个。按照违规危害性、工作重要性、公众关注度、自由裁量权、违规频率等五个标准，划分为由局党组监控的高风险事项50个，由处室监控的中等风险事项62个，由处室和税务干部共同监控的低风险事项69个。

对各个工作事项的所有工作节点，从决策权、执行权、监督权三方面，按重要性、可能造成的处理或处分，划分为重要风险、次要风险、一般风险3个风险等级。

如“干部违纪案件查处”属于A级风险工作事项，在该事项工作流程中，案件实地调查、市局党组审议，并作出处理决定属于“一级风险节点”，将立案报告呈报监察室领导和市局分管领导审批、对案件进行初审属于“二级风险节点”，起草调查报告、立卷归档等属于“三级风险节点”。市国税局纪检组长杨洁举例说。

“不会还没查完，有什么大问题吧？”不久前，南京某股份公司李姓会计收到国税部门送达的《税务处理决定书》，当看到“补征税款5.9万元”时，心里咯噔了一下。“因为之前接受检查的时候，是说要补税100多万。”她对记者解释。

原来，南京市国税局重大税务案件审理委员会在审理区局查处的南京某股份公司少缴税款案件时发现，区局根据有关规定，认定该公司购进固定资产取得进项税发票抵扣税金违反税收政策规定、应补征114.7万元税款证据不足。根据内控机制的要求，市国税局重大税务案件审理委员会办公室发出补证通知。经区局补证后，有证据证明企业部分违法事实成立，其它违法事实仍然证据不充分。市国税局重大税务案件审理委员会最终作出对该公司补征5.9万元税款决定。

截至目前，国税系统基层各单位也按照市局要求分别建立了廉政风险内控机制。

新平国税信息

第65期

 新平县国税局办公室                   2011年06月03日

如何开展内控机制建设

国税系统担负着筹集财政收入、调节经济和收入分配的重要职责，建立科学的权力运行和制约机制，对于保证国家税收稳定增长、建设法治公平的市场经济环境具有重要意义。近年来，随着税收征管改革、信息化建设及信息管税的有力推进，税收征管和税务机关的内部管理发生了深刻变化，特别是在当前经济形势复杂多变的情况下，将风险管理引入税收工作，建立科学有效的内部控制机制，保证权责的正确行使，积极探索推行岗位风险控制已成为一项迫在眉捷的工作，通过建立岗位风险内控机制，真正为干部干事创业创造一个安全的廉政环境。立足新平国税实际，结合多年的税收工作经验与当前形势要求，浅谈个人想法。
       一、为什么要建立部门内控机制
      内控制度是指一个组织为实现自身的目标，保证其管理活动的经济性、效率性和规范性，由决策层、执行层、操作层共同执行，对内部流程进行全过程监控而制定和实施一系列政策、程序和措施的过程。而税务系统的内控机制是指由各级班子、各个部门、各个岗位共同参与，为保证行政管理权、税收执法权规范、高效、正确运行，保障国家税收安全，采取明确权责分配、规范权力运行程序、强化风险管理、加强信息化运用、健全规章制度等一系列措施，建立的权责明晰、分权制衡、流程制约、风险管理、全程监控、信息化运行、具有制约力的管理机制。着眼我们国税系统，通过观看有关的警示教育案例、最近的南疆税案及结合平时的工作实际等，如何预防职务犯罪、规避职务风险和廉政风险在全体干部中引发了思想震动，也成为同志们关心的核心话题。综合税收工作的风险主要来源于内部和外部两大方面。
       在内部，主要来源于四个方面：
     （一）主观思想方面。一是思想道德不端正。极少数干部价值观取向不良，法纪观念淡薄，经受不住物质利益考验，以致造成不廉行为发生；二是讲人情不讲法纪。干部在管理中感情用事，放弃原则和法律底线；三是责任心不强。有的干部责任心差，工作麻痹大意，往往导致管理漏洞。
    （二）制度规定方面。一是监督制约机制不完善。尤其对基层管理员的监督制约不足，有的管理员把自己管的户当成“自留地”，管理员岗位成为案件多发地带；二是基层执法标准不统一。政策法规运用不一致，自由裁量随意性大，容易导致执法不公平，引起纳税人投诉。例如对税务违法事实清楚并有法定依据的，对公民处于50元以下，对法人或其他组织处于1000元以下罚款的，可以当场作出简易程序的税务行政处罚，对50元、1000元的下限处罚容易导致各县各辖区的管理员处罚标准不一致，会出现不公平失衡的现象；三是信息公开内容和力度不到位。出现公开工作不及时，或虽公开了但只注意公开结果，公开政策和过程不够。特别是工作中对一些重要政策依据宣传辅导不到位，易产生不稳定因素。
    （三）执行操作方面。一是程序手续不规范。有的干部有制度不执行，该签的字不签，该把的关不把，随意作为、不作为的现象仍然存在。如应由2人签字的税务执法文书，但只有1人签字或相互代签的问题；代纳税人代开发票；代纳税人做申报缴纳税款；空申报等等。二是凭习惯和经验办事。有的干部依法办事能力不强，工作不规范、不严谨。
    （四）有执行税收政策的困难度存在。一是有的政策规定纯属税务机关难于掌控、难于做到的，而应属外单位做的事项也归并到要求基层税务机关来完成或把关，形成无法回避的风险点，最终自已挖坑给自已跳；二是相关制定的政策不够细化、详实，形成“只点面不点细”，最终基层执行者凭文字理解来执行，会形成理解上的偏差。
      在外部，所面临的风险主要是纳税人不遵从导致的税收流失。从动机上来看，不遵从的纳税人分为三类：一是故意不遵从，主观上不愿纳税，个别纳税人千方百计拉拢腐蚀税务干部，这部分人数量少，但风险最大，需要严厉打击、重点防范；二是选择性不遵从，主观上有侥幸心理，执法严了就趋向遵从，执法松了就趋向不遵从，这部分人数量最多，税收流失风险高低与税收执法力度直接相关，需要从控制内部风险入手，约束其趋向遵从；三是过失性不遵从，主观上愿意纳税，但由于不了解政策、核算偏差等原因少缴税款，这部分人也导致了一定程度的税收流失风险。
       分析税收工作面临的内、外部风险，均存在于上自领导、中层干部及下至一般干部，尽管工作岗位不同，但岗位都承担职责，对内是履行工作职责的基本元素，对外是管理纳税人的基本载体，都不同程度地存在风险。控制住每个岗位的风险，既能构筑内部风险“防火墙”，也能辐射控制外部风险。因此，必须把税收风险控制着力点定位在 “岗位”上，建立税收审批权和执法权、人事和财务管理权的风险控制机制，做到以内促外，对内规范“两权”运行，约束和保护好国税干部；对外消除违法分子可乘之机，防范税收流失。
      二、如何建立内控机制
    （一）建立内控机制要坚持四个“基本原则”：
     1、提前预防原则。坚持“问题管理”和“预防控制”的意识和方法，在发现风险之前或风险发生之初，及时切断风险演变成实际损失的通道，最大限度地减少干部犯错误概率。
     2、由点到面原则。针对高风险岗位危害性大、辐射面广、容易连锁反应的特点，重点研究制定防范措施，以点带面，拓展防控。
     3、过程控制原则。把岗位风险控制贯穿于“两权”运行全过程，探索事前排查识别到位，事中控制落实到位，事后评估改进到位，形成集风险识别、分析、控制、评估于一体的控制体系。
     4、坚持养成原则。注重习惯养成，使风险管理由外在要求，逐步内部转化为为干部想问题、办事情的自觉意识和行为习惯，使风险管理成为全局的主流文化。
     （二）内控机制的内容
      内控机制主要由岗责体系、工作流程、风险排查、工作规程、制定内部管理制度五个方面构成。其包含五个方面的内容：一是明确内部工作责任和岗位责任。结合国税系统机构改革，进一步定岗、定职、定责，明确岗位职责。二是合理分解权力。明确部门权力结构，对权力进行科学合理分解，形成层层分解、环环相扣、有效制约的管理链条。三是规范和优化工作流程。规范流程，减少工作的随意性，防范职务和廉政风险；优化流程，简化办事程序，提高效率。四是排查风险点。查找岗位风险点，发现管理漏洞和薄弱环节，及时采取措施，堵塞漏洞。五是健全完善制度。进一步建立完善内部管理制度，制定工作规程，使制度管用、有效，覆盖全部业务和全过程。
     （三）如何建设内控机制
      在内控机制建设的五个方面内容中，重点要进行风险排查，因岗责体系、工作流程、规程及内部管理制度通过CTAIS、流程再造等项目的上线，已有现成的，不需再花费太多的精力去清理，只需结合实际，对不符合实际和增加的部分进行合理梳理，但要特别注意梳理部门的岗责流程涉及到横向的各个部门的交叉部分、纵向上级部门的业务交叉部分，认真排查行政管理和税收征管中的薄弱环节及风险频发多发地带，针对风险排查中发现的“职责不清晰”问题，把岗位职责划分为专业职责和共同职责。专业职责视岗位不同因岗定责，共同职责是每个干部普遍履行的基本职责。同时，对涉及多岗位协同完成的职责，分别明确主办岗位和协作岗位的具体职责，使各岗位职责进一步得到明晰。
     例举办税服务厅内控机制建设。
      一、岗责体系。
    （一）主要职责：严格执行税款征收、解库、提退等制度，负责纳税人到税务机关办理的各种涉税事项，具体包括税务登记、纳税申报、税款征收、税款解缴、发票购销、税法宣传、认证报税、咨询辅导和受理各类涉税审批申请。
    （二）岗位设置和职责：岗位设置主要有三类：即综合服务、申报纳税（包含车辆购置税征收岗）、发票管理三类。综合服务岗职责：办理纳税人设立、变更、停业、复业、注销税务登记，扣缴义务人扣缴税款登记，税务登记证件验证、换证；受理纳税人涉税申请和报备事项等待批文书和相关资料；负责税收票证管理；税务登记证领用存管理；委托代征代扣手续费核算管理；纳税辅导；税务咨询；税收证明开具；普通发票代开；表证单书资料传递。申报纳税岗职责：申报征收；网络申报；网上认证数据核对；开具红字增值税专用发票通知单；固定资产抵扣清单上传；发票认证；企业报税；货物运输发票数据采集及信息报送；收取代开增值税专用发票预缴税款；对摩托车、汽车的税款征收、退税、减免税操作处理及相关车购税数据上报工作；纳税辅导；税务咨询；税收证明开具；普通发票代开；表证单书资料传递。发票管理岗职责：负责普通发票、增值税专用发票的计划、领用、调拨、发售、验旧、缴销及保管；增值税防伪税控发票发售子系统操作；代开增值税专用发票；发票主库房管理；纳税辅导；税务咨询；税收证明开具；普通发票代开；表证单书资料传递。我县的标识设置虽按上级规定规范设置出以上三类岗位，但在实际运作过程中，综合服务和申报纳税是合并在一起共同办理的业务（因受设置条件的限制，少数特殊业务由专岗兼职完成），为方便纳税人集中办理涉税事项，降低纳税成本，我局的纳税服务宗旨为立争一个岗位办理多项业务。
     （三）流程。流程的梳理应从每个岗位每块业务横向纵向的细化梳理作为控制节点，要做到与岗责体系、规程的有机结合，梳理部门与部门之间、岗位与岗位之间、环节与环节之间的横向制约部分，梳理上级机关与下级机关之间、上级职能部门与下级职能部门之间的纵向控制部分，具体应分别从以下三个方面进行：一是细化每个岗位每块业务的工作流程（含专职和共同职责）与部门内部别的岗位业务衍接流程，与部门领导的业务衍接流程，与别的部门人员岗位的业务衍接流程；二是细化部门领导每块业务的工作流程与部门内部岗位人员的工作流程，与分管领导衍接的业务流程，与别的部门领导及别的部门岗位人员衍接的业务流程；三是梳理细化整个部门与外界相关部门的衍接流程，与局里各部门的衍接流程。
    （四）风险排查。风险点排查应与日常工作质量和要求区分开，但又包含于相关一部份日常工作质量和应作为、不作为及乱作为工作。主要概括梳理如下：
      1、在受理涉税业务过程中属国税机关征管的五个主体税种的征管范围界定风险及税务登记证件按期发放风险。防范措施：（1）增值税征管范围依据“中华人民共和国增值税暂行条例”第一条“在中华人民共和国境内销售货物或提供加工、修理修配及进口货物的单位或个人”；（2）消费税的征管范围依据“中华人民共和国消费税暂行条例”第一条“在中华人民共和国境内生产、委托加工和进口本条例规定的消费品的单位和个人，以及国务院确定的销售本条例规定的消费品的其他单位或个人”；（3）企业所得税征管依据“企业所税税法第一章第一、第二、第三条之规定”及“国家税务总局关于调整新增企业所得税征管范围问题的通知”（国税发[2008]120号）；（4）车辆购置税征管依据“中华人民共和国车辆购置税暂行条例”第一条、第二条、第三条之规定“在中华人民共和国境内购买、进口、自产、受赠、获奖或以其他方式取得并自用应税车辆的单位和个人”。“车辆征收范围包括汽车、摩托车、电车、挂车、农用运输车”；（5）个人所得税依据《财政部国家税务总局关于储蓄存款利息所得有关个人所得税政策的通知》[财税（2008）132号]。（6）办理税务登记证后30日内及时发放税务登记证，避免出现逾期发放税务登记证件和逾期仍未发放税务登记证件（包括临时纳税人证件），因此在每月末应及时通过综合征管软件—“登记认定查询”—“查询统计”—“税务登记信息查询”— “税务登记信息查询或登记表通用查询”查询发证日期是否在30日内受理发证期限内、是否大于30日或发证日期是否为空。
       2、税收票证、税务登记证、发票由于保管不善发生损毁、丢失、被盗风险。防范措施：梳理出相关的政策规定，同时对系统和实际的运作提出相应的解决办法、措施及应注意的事项，具体要解决如何来做的问题，从本条起不再详细罗列防范措施。
       3、超范围或缩少范围未按规定提取的比例计提委托代征代扣手续费及坐支应支付给受托代征单位（人）手续费风险。
       4、为纳税人开具虚假的纳税证明风险。 
       5、应受理纳税人相关涉税申请文书而未受理，严重影响纳税人经营而被纳税人投诉风险。
      6、超范围、未按规定代开、虚假代开增值税专用发票及普通发票风险。
      7、发票领取调拨路程中发生丢失、被盗、损毁风险。
      8、未经专管员调查核实擅自无限制地向纳税人发售发票风险。
      9、错误录入发票验旧金额数巨大，造成严重影响的风险。
     10、多征、少征、不征、提前征税或延缓征收税款风险。
     11、积压、坐支或挪用税款风险。
     12、代纳税人作虚假的零申报风险。
     13、核定车辆最低计税价格错误，导致纳税人多缴或少缴税款风险。
     14、超退税范围办理车辆购置税退税风险。
     15、在系统里作减免税待批文书帮助企业偷逃税款风险。
     16、擅自在系统里作不予加收滞纳金文书给予纳税人税收政策方面倾斜风险。
     17、利用职务上的便利，索取他人财物或非法收受他人财物，为他人谋利益的行为风险。
     （五）规程及内部管理制度。按照岗位流程涉及的相关业务知识、税收政策、上级的要求及规定制定出相应的岗位业务规程（略）。结合部门实际及特点，制定出相应的管理制度及办法，规范和约束部门各项工作业务和人员，使部门的工作按时、按质、按规定得以完成。例如制定《办税服务厅征收员责任制试行办法》，《绩效考评暂行办法》，《办税服务厅人员工作制度》，《首问责任制》，《限时办结制》，《提醒服务制》，《全程服务制》，《绿色通道服务制》，《服务承诺制》，《“两权”监督制约机制》，《值班工作制》等。
      三、建立整改和评估机制。县局应成立相应的由各部门相关人员组成的内控机制评估小组，负责审定各部门上报的岗责、流程、规程、风险点等，提出反馈意见、措施及办法，指导、监督各部门开展工作。同时应通过对相关岗位、工作事项的评估，获取税收执法权运行过程中易发问题的高风险工作岗位和工作环节，及其对税收工作的影响程度等廉政预警信息，对部门和岗位责任进行确定和追究，建立合理、简洁、高效管理监督体系，制定出《关于部分重点岗位实施职责提示和监督的暂行办法》，办法实施四级提示告诫：第一次告知提醒、第二次责令做出书面解释并限期改正、第三次通报批评、第四次取消年终评优资格。各部门应建立健全内控机制学习培训制度，根据经梳理和审定的岗责、规程、流程、执法风险点，应加大对干部职工的强化培训学习力度，详细讲解干部岗位所涉及的岗责、流程、执法风险点及应注意事项，使每位干部职工都能熟练地掌握本职岗位工作的属性及特性，知晓自已岗位所不能触碰的高压线，人人均要意识到“法律和规则是高压线、权力是双刃剑”，进一步增强对风险进行识别、控制和防范的能力，在一定程度上防范和减少风险的发生。 

对构建国税机关内控机制的思考

张卫东　周忠华　李峰

　　加强内控机制建设是建立健全惩防体系的重要组成部分，也是落实党风廉政建设责任制的深化和具体化。总局肖捷局长指出：要把内控机制建设作为税收体制机制建设的重要内容，结合税制、征管、内部行政管理等改革，积极完善内部岗责体系，优化流程，健全制度，强化监督，形成权力层层分解、工作环环相扣、相互联系制约的科学严密的管理链条，从源头和机制上防范腐败风险。因此，如何对“两权”进行有效监督控制，打造税廉一体化应是当前各级国税部门高度关注、亟待解决的重要课题。

　　一、紧跟当前形势，推进内控机制建设

　　内控机制是由各级国税部门的领导班子、职能部门及其工作人员共同参与，通过明确权责分配，规范权力运行程序，强化风险管理，健全规章制度，使权力运行实现分权制衡、流程制约、风险管理、信息化运行，从而在税收管理、税收执法和行政管理各项权力运行中，形成内生制约力的管理机制。探索构建国税机关内控机制，打造税廉一体化，对于解决基层国税机关反腐倡廉全员性、协调性、针对性不强的问题，具有十分重大的现实意义：

　　1、正确认识内控机制建设的现实意义。加强内控机制建设，是惩防体系建设的重要内容，是“两权”监督制约工作的深化和提升，是从源头上防治腐败的有效措施，是提高反腐倡廉工作能力的重要途径，对于防范干部职工不犯错或少犯错，保护干部职工的政治生命，优化国税形象，促进国税事业又好又快发展，具有重大的现实意义。然而，目前干部队伍中对加强廉政建设重要性的认识程度不一，在一定程度上存在着“领导热、职工冷”和抓税收业务热情高、抓廉政建设忽热忽冷的不良现象，全员参与意识不强。因此，各级领导干部要正确评估当前的廉政形势，准确把握廉政建设的薄弱环节，广大干部职工要充分认识建立和完善内控机制的重大意义，积极参加税廉内控机制建设，推进基层国税机关廉政建设健康发展。

　　2、确立廉政风险防范领导主体意识。领导干部特别是各级“一把手”，作为责任主体，在其职权范围内，总揽全局，处于领导地位，起着举足轻重的作用。在建立内控机制过程中，各级责任主体务必坚持“两手抓，两手都要硬”的方针，把本单位、本部门的廉政建设作为一项基本职责，同税收业务、队伍建设和国税事业和谐发展有机结合起来，同部署、同检查、同考核、同落实，真正做到“一岗双责”，把内控机制建设和廉政风险防控工作全面落实到位。

　　3、强化廉政风险防控人人有责意识。开展“排查廉政风险，建立防控机制”工作，其基本要求是全员参与。全体党员和干部职工要切实增强廉政风险防控人人有责的大局意识，不可袖手旁观，在排查廉政风险时，要围绕岗位设置、职责定位，有针对性地查找个人、科（股）室和分局的廉政风险，增强廉政风险排查工作的责任意识，使全员“既要勤政、又要廉政”的基本要求得到全面落实。

　　二、紧贴基层实际，积极排查廉政风险

　　基层国税机关处于税收管理的第一线，与成千上万的纳税人打交道，是税收政策的直接执行者，其廉政状况好与坏，反映了国税机关在党和人民心目中的地位和形象问题。因此，在排查廉政风险时，必须紧密结合基层国税工作实际：

　　1、分类排查，梳理廉政风险。要紧紧围绕税收执法权、行政管理权这两个重点，全面准确地排查廉政风险。一是围绕税收执法权，由税政科牵头，税收业务部门配合，对行政审批、税务登记、资格认定、票证管理、金税运行、行政收费、税额核定、税源管理、税收抵免、案件审理、行政处罚、纳税服务等行政行为中存在的廉政风险进行全面梳理排查，登记备案，确保无一漏网。二是围绕领导决策权，由办公室、监察室配合对党组议事、民主决策过程中潜在的廉政风险进行排查，提交党组成员民主审议。三是围绕人事管理权，由人事教育科、机关党办、监察室配合，对干部任用、岗位轮换、工资管理、教育培训、评先表彰、奖励惩戒等环节进行排查，梳理出潜在的各类廉政风险。四是围绕财务管理权，由办公室、监察室、信息中心配合，对经费收支、政府采购、设备更新、基建工程、固定资产管理各环节的廉政风险进行清理排查，登记造册。五是围绕事务管理权，由办公室牵头对公务接待、会务管理、车辆管理、水电管理、办公电话、房产维修、物业管理等环节存在的廉政风险进行排查，梳理归类。

　　2、分类管理，开展风险评估。一是将排查出来的廉政风险划分为税收执法类、领导决策类、人事管理类、财务管理类、事务管理类风险五个类别。二是成立若干个风险评估工作小组，分类收集现行政策规定和近几年来的信访举报、案件卷宗、工作通报等相关数据，结合群众反映的热点、难点、焦点问题，进行全面、系统地定性、定量分析。依据危害、危险程度，按照高、中、低三个级别评定各科室、各岗位、各环节的廉政风险。同时，各科室结合本单位权力运行机制，进行自查自省，确定重点岗位和重点人员在行使权力过程中潜在的廉政风险。

　　3、分类指导，实行量身定做。一是制作廉政指导手册。采取量身定做的方法编写专题化税廉一体化指导手册，人手一册，变单一的“大众化教育”为形式多样的“个性化分类指导。如徐州市局编发的《国税人员廉政读本》就是很好的分类指导教材，它集法律条目、法律解释、立案标准、处罚规定、案例选编于一体，具有较强的针对性、教育性和警示性，广大干部职工要认真学习，消化吸收，引以为戒。二是重点防控廉政高风险点。时时掌控重点岗位、重点人员、重点环节的权力运行情况，确保不出现重大的不廉洁现象。三是注重防范“多发性”廉政问题。针对易发、多发的普遍性廉政问题，开展经常性的警示教育，从而使广大干部职工在日常工作和生活中碰到相关问题时，能够及时反应，果断处理，自觉规避。

　　三、突出廉政重点，建立完善内控机制

　　建立国税内控机制要立足国税工作实际，坚持理论指导与实践探索相结合的方法，切忌税收工作与内控建设两张皮，要突出领导干部、税收执法和人财物管理“三个重点”，增强内控机制的前瞻性、预见性、针对性和系统性，以管得住、见实效为落脚点，“税”字当头，“廉”在其中，税廉一体化。

　　1、突出“领导干部”，完善民主决策机制。领导干部具有重大问题的决策权，然而，决策正确与否对国税工作的发展至关重要。首先，要建立领导决策的他律机制。进一步完善领导干部“三重一大”民主议事、民主决策机制（重大决策、重大项目安排、重要干部任免、大额资金使用），规范领导干部的决策动机、决策过程、决策结果，将一把手“四个不直接分管”真正落实到位，把领导决策过程中潜在的廉政高风险降低到最低限度。其次，完善领导干部廉洁自律机制。领导干部要自觉遵守廉洁自律若干规定，带头执行个人重大事项报告和家庭收支申报制度，忠实履行廉政承诺，管好配偶和身边服务人员，绝对不碰“高压线”，做党和群众信赖的廉政模范。

　　2、突出“税收执法”，完善执法监控机制。一要构建税收自由裁量权的“警戒线”。对行政审批、资格认定、税额核定、纳税评估、金税运行、行政处罚等高风险行政行为，要设置不能逾越的“警戒线”，防止脱轨运行。二要构建税收管理共同遵守的“斑马线”。对人为因素产生且影响轻微的过失，及时提醒；对人为因素产生且危害较大的，及时诫勉提醒，限期纠错；对人为因素产生且危害重大的，严肃查处，以儆效尤。三要强化日常管理权的监控。综合运用CTAIS、税收执法管理信息系统、出口退税预警系统、执法监察子系统等信息技术和实地巡查双重手段，探索解决信息技术与实地巡查的盲区和断层，推动内控机制设计由“注重实体”向“实体与程序并重转变”，权力制约由“单纯依赖计算机”向“计算机监控”与“实地监控”并行转变，促进税收执法公开、公平、公正。

　　3、突出“人财物权”，完善行政管理机制。人、财、物管理，既是热点、焦点，也是廉政高风险点。只有公开操作，透明运行，才能降低风险。一要完善干部任用、岗位轮换、工资管理、评先表优、奖励惩戒管理机制。规范选任、调配、晋级、表模、奖惩工作，激发队伍活力，促进干部全面发展。二要健全财务预算、经费审核、政府采购、设备更新、基建工程、资产管理内控机制。完善各环节操作规程和多部门联合审计制度，优化支出结构，降低财务风险，提高资金使用效率。三要精细事务管理，完善物品购置、公务接待、车辆管理、房产维修、物业管理工作流程，倡导厉行节约，减少铺张浪费，杜绝跑冒滴漏，树立廉洁新风，提升管理水平，优化机关形象。

　　此外，要强化廉政风险调查分析机制。定期对个案进行分析，找出防控机制的薄弱环节，时时掌控廉政风险发生、演变规律，有针对性地堵塞漏洞，不断提升防控水平，促进基层国税事业又好又快发展。

作者单位：沛县国税局