javascript倒计时代码:税收形势新发展与税收法治新理念

 
    当前税收形势发展新特点辨析 

　　一、税收正逐步成为政府治理经济的重要手段，税收的经济杠杆作用受到前所未有的重视和运用。 

　　对税收经济杠杆作用的认识和运用是一个渐进的过程，从宏观层面看，对税收调控经济运行作用的真正认同是源于1992年党的“十四”大以后。当时，我国确定要转向建立市场经济体制，让市场起配置资源的基础作用，由于存在着“市场失灵”、“市场缺陷”，需要政府通过自身的行为对市场运行起一定调控作用，其中就包括运用税收手段，于是税收手段的综合运用提上了议事日程。“十五”大后，中央很强调用经济法律手段来管理、调节经济工作，政府对税收手段的认识和运用也达到一个新的阶段，已从过去简单的运用税收强制性、无偿性来满足政府财力的需要转变为对税收手段的综合运用。当前，从中央到地方，税收的经济杠杆作用得到了较以前更充分的运用和发挥。概括起来讲，体现在三个方面：在税收与市场的关系上，重视运用税收手段来纠正和补充市场的调节作用，注重运用税收优惠政策对市场机制和国际贸易进行调节。目前在整顿市场经济秩序工作中，税收秩序的整顿之所以成为重点，关键就在此。在税收与经济的关系上，既重视经济对税收的决定作用，又注重税收对整个国民经济的影响力。税收实质上是从国内生产总值中取出了一部分，供政府支配使用。而这个取和用的过程必须对国民经济起一定的影响，一是税收负担的大小及税负的最后承担者，二是税收使用效应问题，都与国民经济的发展有直接关系。处理好这些关系，发挥好税收的政效应作用，对国民经济的健康发展至关重要。基于以上原理，国家进一步调整和改革了税制，提出了提高税收占GDP的比重、实施积极财政政策、支持经济可持续发展的一系列税收政策，税收的经济杠杆作用得到了校为充分的发挥，税收对经济的影响越来越宽，已从纯粹的内向型调节拓展到经济结构调整、资源保护、出口导向及国际合作、跨国经营领域。在税收和财产权、所有权的关系处理上，突破了原来许多税收禁区，税收的触角广泛地涉猎国有企业改制、改革、改造和个人收入分配领域，税收杠杆的调节已经作用于财产权、所有权权属的占有、使用和处分等环节。政府象当前这样把税收作为治理经济的重要手段运用，在我国经济建设史上是没有过的，必将深刻地影响我国经济运行机制。当然，从国际上看，税收作用更加充分，不仅作为政府调控经济的主要手段，而且也是政府施政纲领的重要内容和竞选总统的重要条件。如美国总统布什就把实施减税计划作为一项重要的施政策略，美国国会于2001年5月26日通过了今后10年减税1.35万亿美元的法案，以在美国经济渐显衰退的情况下刺激经济发展。 


　　二、我国治税模式正逐步由“收入型”向“收入——调控”型演进。 

　　在治税模式上过去我们更多地倚重税收的组织收入功能，把税收简单地视作抓收入的工具。体现在税制设计上，更多地保既得财力，使象调节收入分配的税种，也深深地打上了保收入的烙印。原企业所得税税率高达55%，在国际上是少见的。“收入型”治税模式体现在税收实践工作中，就是忽视经济、税收关系原理，单纯从自身财力需要出发，在“收入”上打算盘，或搞收入任务层层加码，或搞藏富于企业，或实行所谓“放水养鱼”政策。这种“收入工具论”治税模式不仅严重削弱了税收其他职能的发挥，更为“人治”、干预税收执法大开了方便之门。 

　　党的“十五”大提出依法治国方略以来，税收职能作用的运用更为全面，税收宏观调控作用进一步有效发挥。特别是江总书记、朱总理、李岚清副总理多次对税收工作作出重要指示，对发挥好税收职能、切实推进依法治税作了十分精辟的论述，从而极大地推进了治税模式的转变，从过去单纯的“收入型”向“收入——调控”型转变。即在发挥好税收组织收入职能的同时，进一步强化了依法治税工作，更多地注重税收的宏观调控效用，注重经济税收相互作用原理的把握和运用。从实践结果看，税收的宏观调控作用增强了，依法治税力度加大了，税收总规模也成倍增加。税收杠杆在治理通货紧缩、应对亚洲金融危机、实施积极财政政策，加快企业技术进步促进产业升级、支持西部开发方面发挥了积极作用，如在扩大出口、支持拉动投资、刺激个人消费、支持高新技术产业发展和国企改革、支持西部大开发方面出台的一系列税收政策，都产生了积极效果。“九五”期间，全国税收总量超过47,000亿元，是“八五”的2.2倍。从我省情况看，“九五”期间，全省地税机关累计组织地方各项收入702.69亿元，年均增幅超过15%，其中工商税收增幅达到25.5%，成为地方财力的重要支柱。充分证明依法治税使税收职能服务经济、社会发展的效用空间日益增大，其综合效能也日益凸现。 

　　三、经济结构调整，所有制关系的变革改变了分配秩序，税收对收入分配异化的遏制作用愈显重要。 

　　有的专家提出，我国目前正处于市场经济的初级阶段，这主要是针对市场机制的初级性和统一市场发育不成熟而言的。众所周知，经济结构的调整，利益分配格局重新洗牌，在所有制结构、产业布局、企业经营方式、收入根本格局等方面都发生了明显的变化，多种所有制并存的混合经济形态已经形成，国有经济在国民经济总量中所占的比重及非公有制、混合所有制形式经济的占比都有了较大变化。这些变化必然带来利益群体多元化、收入分配复杂化，也易导致分配不公和收入差距拉大，进而影响经济健康发展等分配异化问题，规范收入分配秩序的要求同收入分配异化的对抗会愈加激烈。 

　　当前收入分配领域存在的突出问题，一是分配秩序相当混乱。二是收入差距明显扩大。从反映收入分配均等程度的基尼系数来看，目前我国基尼系数约为0.4，这一水平超过许多发达国家和发展中国家，说明我国收入分配差距较大。三是个人收入分配隐性化、多元化。四是腐败和违法现象加剧了收入分配不公。五是低收入居民的基本生活尚未得到有力保障，部分居民的生活相当困难。无论是对国家利益的维护，还是出于对收入再分配异化的遏制，面对日益复杂的社会经济活动和日益尖锐的偷、抗、骗税较量，都需要实施及时准确的税收监控和强有力的税收稽查。近年来我们增强了税务稽查的力量，加大了稽查的力度，在全省地税系统中推行“大稽查”管理模式，以查促收，以查促管，发挥稽查打击涉税犯罪的强力作用。今年，国家把强化税收征管作为当前整顿和规范市场经济秩序的工作重点，特别强调加强高收入行业和高收入者的个人所得税征管，以调节收入分配不均和贫富悬殊。 

　　四、经济集中和资本流动加剧给把握税收发展规律带来新挑战。 

　　经过广泛的调查研究，我于1999年提出了“税源日益集中是市场经济发展的必然趋势，主动地、深入地认识规律、把握规律，顺势而为乃必然之举”的观点。由于内陆地区市场的发育程度比沿海要低得多，资本流动带来的税源集中的加剧出乎许多人的预计。但事实已摆在我们面前。从我省地税收入情况看，税源正日益向成都及周边地区集中。1996年，成都、绵阳、德阳、乐山组织的地方税收收入占全省地税收入的38.43%，1997年为43.04%，1998年上升到43.67%。成都市1999年组织的收入就占了全省地税收入的1/3强。2000年，成都、乐山、宜宾、德阳四地和省地税分局税收增量达到13.5亿元，占全省地税收入增量的85.8%。从全国情况看更是如此，2000年北京市地税收入超过300亿，广东省地税收入为600亿，其中广州市就达224亿，上海市财政收入达1141.6亿，集中的趋势十分明显。 

　　税源的集中其实是经济集中的体现，而经济集中又是市场经济发展的必然趋势。市场经济是市场配置资源的经济，资源要素的关键是资本和人才。由于资本具有趋利性，必然要往平均利润率高的地方流动，这就不可避免地形成投资的集中，最终是经济和人才的集中。那些具有人力优势、地理优势、资源优势、科技优势的地方，成为资本竞相流动的理想地。考察世界多数国家的经济发展史，市场经济的发展过程，其实也是经济由分散向集中，由乡村向城市，由内地向沿海，由不发达向发达地区逐步转移的过程。如美国，其经济重点主要分布在东北部大西洋沿岸及五大胡地区；加拿大安大略湖沿圣劳伦斯河到大西洋沿岸，集中了加拿大经济的三分之二左右；日本经济集中在东京-横滨-大坂-神户-名古屋等几个面积不大的沿海城市；希腊首都雅典的经济总量占全国的近90%。 

　　税源的集中当然也带来了不容忽视的问题，经济税源充裕的地方政策执行较宽，且存在有税不征、“放水养鱼”的现象；而经济税源紧张的地方，为完成收入任务，想尽了千方百计，采取了各种措施，可以说基本上做到了应收尽收，即使如此，仍不能满足地方财政对收入的需求。这种状况长期发展下去，地区间经济发展不平衡的趋势越来越明显，贫者愈贫、富者愈富的“马太效应”将难以避免。另一方面，由于财政体制的影响，税收任务的压力，处于竞争弱势的地方就采取不恰当的措施来应对这种态势，如违背经济规律转引买卖税款，或搞混级混库；而税源富集地区则利用生产要素流动便利，通过所谓“税收返还”政策争抢税源，搞恶性竞争，我给这种做法取名为搞政策“漩涡”。这些问题不但对依法治税，特别是对经济的发展带来了新的挑战。 

　　我们再从地方税收负担水平角度分析，横向比较，1999年，浙江地税收入（不含农税，下同）占GDP比重为2.68%，山东为2.37%，湖北为2.48%，均低于我省，只有陕西为3.87%，高于我省3.26%的水平。负担水平比我省低的浙江、山东，其税收总量和增量并不比我省小，说明其税源基数大，调控余地也大；我省由于财政支出的刚性和税源基础的有限性，税收负担当然就高。从经济学角度讲，税收收入增长速度与经济总量增长速度之间应保持合适的比例关系，这样才有利于经济的健康发展。有关专家测定，西方国家税收收入增长对GDP增长的弹性系数通常大于1，而我国这一弹性系数保持在0.8左右是比较合适的。从实践看，这一系数也不是机械的，当第三产业增长主导整个经济增长时，税收弹性系数应大于1；当农业等基础产业在整个经济总量中的占比大时，税收弹性系数应低于1。因此，只要税收收入的增长大体同步于GDP的增长，随着经济的发展，税收负担水平就会趋于较合理的区间，税收上“越穷越收，越收越穷”效应就能得到有效遏制。 

　　我认为，对经济集中引起的问题首先思想上要有清醒认识，要认识到，经济日益集中，是一种不以人的意志为转移的客观规律，是社会进步的表现。只有尊重客观规律，才能正确地发挥人的主观能动性，就应行动上化消极为积极，变被动为主动。一是在安排财政预算支出盘子时，应量力而行，量入为出，使税收弹性系数回归到利于经济发展的正常水平，否则，收入任务过重，迫使税务机关竭泽而渔，造成更多的资本外流。二是资本流出地和流入地都必须严格依法治税，依法行政，确保税收政策法规的统一规范，这是遏制税源恶性流动、无序竞争的有效手段。三是加大财政转移支付力度，对不发达地区给予必要的财力支持，缩小经济发展不平衡的差距。在变消极为积极方面，阿坝州抓住地税税源的建设，在天然林禁伐后“木头财政”遭受重大影响下，通过对旅游资源的开发，打出了自己优势牌，基本补上了原来的税源缺口。当然，要从根本上解决税源集中所带来的问题，还需进一步探索，比如实施了西部大开发，从战略上讲是缩小东西部发展差距的重大举措，国家为此虽出台了一系列税收优惠政策，但最终减少的主要是地方税收入。2000年因西部大开发优惠政策的实施，直接减少我省地税收入近10亿元，实质上这种“优惠”的负担主体还是西部省区自身。从政府财力角度讲，因优惠政策因素“失血”可能大于从其他渠道“输血”，这种“负担主体”的不确定将影响“优惠政策”的最终效果。 

　　五、新经济的发展和加入WTO为税收法治建设和税收工作提供了新的机遇，提出了新的要求。 

　　随着中国加入WTO，国际贸易将会大幅度增加，要求我国的税制和征管必须遵循国际“游戏规则”，与国际惯列接轨。知识经济的出现，使得生产、流通的方式、手段、过程均发生重大变化。特别是随着计算机互联网的不断发展，全球已成为一个网络社会。电子商务与网络贸易的发展，使得现代商务活动呈“无纸化”、“无形化”、“无界化”等特征。在网络交易中，纳税人可在免税国或低税国的站点避税；电脑记帐、网上核算税务稽查人员的素质要求更高；网络交易使传统的实物商品形式弱化，交易主体难以确定。总之，传统的税收征管手段难以适应新经济发展的需要，税收管理方式将面临严峻的挑战。 

　　为适应加入WTO后外向型经济以及网络经济、电子商务的迅速发展，需要改革现行税制，更新法治理念，提升税务干部的整体素质和改进征管手段，这对强化税收工作既提供了机遇，又提出了更高的要求，特别是入世带来的制度创新压力必然要求加快和深化财税改革。从目前情况分析，至少在以下几个方面将进行改革，一是将分步调减关税，并改进结构和管理；二是将提高出口退税税率，并扩大范围；三是将统一内外资企业所得税，减少税收优惠；四是增值税逐渐由生产型转为消费型；五是进行费改税；六是将推运地方税种的改革；七是将加强税收征管和改进征管手段。 

　　基于以上分析，可以得出以下结论：一是随着经济税收形势的发展，对税收职能作用的认识应该更全面，更深入，充分把握和运用好税收经济杠杆，将有力地促进经济社会的协调发展；二是税收工作的任务和面对的形势较过去均有了较大变化，压力更大，要求更高，特别需要各级党政的有力支持和有关部门的通力合作；三是经济越发展，税收的调控作用越重要，对依法行政、依法治税的要求就越高，依法治税是各级政府、政府各职能部门的共同职责，必须综合治税。 

　　依法行政对依法治税的硬约束及依法治税理念的变革 

　　六、依法行政对依法治税的客观要求。 

　　市场经济是法制经济，又是竞争经济、信用经济，是在严格的法律约束下运行的，是“看得见的手”和“看不见的手”共同发挥作用的经济体制。在市场经济条件下，主体多元化、利益关系多样化，要调整和处理好国家与企业、企业与企业、企业与个人、个人与个人之间越来越多的、错综复杂的利益关系，必须把政府各项工作置于制度化、法制化的基础上，包括把基本的行政手段纳入法制化的轨道。只有实行依法行政，依据统一的法定的规范处理各种利益关系，才有可能从根本上提高行政效率，保证贯彻执行党的方针、政策的连续性和稳定性。所以与建立市场经济体制的要求相适应，税收必须体现法治、公平、公正的基本特征，税收工作必须纳入法治轨道，税收征纳关系必须运用法律规范来调整。 

　　1997年党的“十五”大提出将依法治国作为党领导人民治理国家的基本方略，意味着法治已经成为我国政治、经济和社会生活中的基本准则，全社会包括政党、政府机关都应当在法律的框架内从事各种活动。依法治国必然要求依法行政，从税收工作角度讲，依法行政必须依法治税。所以，依法治税是依法治国思想的重要组成部分，依法治国提升了依法治税的内涵，对税收法制工作提出了更高的要求，也为进一步加强税收法制工作提供了充分的保障，使依法治税成为税收工作基本指导思想。从前面的分析中不难得出这样的结论，不依法治税，税收的任何一项职能都难以保证实现；不依法治税，当前面临的经济税收问题一个也解决不了；不依法治税，成熟的市场经济体制不可能最终确立，经济的可持续发展和投资环境的改善、参与国际贸易和竞争等将不可能成为现实。 

　　七、依法治税理念的变革。 

　　法治是现代社会的基础。没有法治就没有秩序，也没有文明。当代中国正以法治作为各项事业的目标取向。依法治国不但是一种治国方略的根本性变革，而且是对以人治为目标取向的中国传统文化的一种扬弃。依法治税作为依法治国的重要组成部分，是依法治国在税收领域的具体体现。在依法行政的大环境下，依法治税的理念也在变革之中，“正当法律程序观念”、“职权法定观念”、“法定职责观念”、“尊重当事人程序性权利观念”等正逐步形成。

　　在税法宣传理念上，从主要对优惠政策、税收负担轻的宣传，转变到遵纪守法、照章纳税的宣传，但转变还不够。对遵守税法的宣传应始终是宣传教育的主流，这不但是依法治税对社会舆论环境的要求，也是客观现实的需要，还涉及稳定这个大局。在农村，凡是注重遵纪守法典型宣传的地方，农民的自觉纳税意识就高；在城镇，“九五”期间全省地税稽查查补税款22亿元，反映出纳税人自觉照章纳税意识差的现实，充分说明宣传遵纪守法的重要性。

　　法治实质上是治权、治官，要推进依法治税，制约权力是重点，税收立法是基础，从严治队是关键，协税护税是保障。近年来，有的专家、学者提出了纳税人、征税人和用税人理念，从另一个角度对依法治税理念的变革进行了诠释。事实上，税务机关是征税人，政府部门是用税人。纳税人、征税人和用税人三者之间是相辅相成、互为条件、相互依存的“三位一体”的关系，从法律关系看，实质上是一种权利义务关系。 

　　作为纳税人的企业和个人应当确立的纳税理念是：税收是每一个企业和个人消费公共物品或服务所必须付出的代价。与此相联系，任何社会成员的偷、逃税行为，都意味着其他社会成员所能享受的公共物品或服务的数量的减少，或者质量的降低。因此，作为纳税人，既要充分运用消费公共物品或服务的权利，又要依法履行缴纳税款的义务。

　　税务机关应当确立征税人的理念是：税收是政府部门提供公共物品或服务的资金来源，各项税款能否及时征收到位，关系到各级政府职能的履行、国家机器的运转以及整个经济社会的稳定发展；税收是享用公共物品或服务的消费者必须支付的代价，纳税人不仅是各项税款的缴纳者，同时是各项公共物品或服务的受益者，严格执法，依法征税，关系全体社会成员的切身利益。作为征税人的税务机关，既要切实履行好依法征税的义务，把该征的税如数收上来，又要依法运用好征税的权力，保证执法的公正性和严肃性。 

　　政府部门应当确立用税人的理念：税收来源于企业和个人的收入，企业和个人之所以要纳税，就在于政府提供了公共物品或服务，政府必须慎重地安排使用好每一分钱，把所有的税款都用到关系纳税人切身利益的公共物品或服务上；同时，政府提供公共物品还必须接受纳税人的监督。税收是政府部门运转的基础和生命线，各级政府和有关部门应当像关心、重视自己的“口粮”一样，关心、重视税务机关的依法征税工作。 

　　以上理念的变革正逐步为社会各界所认同，拓展了依法治税的内涵，为依法治税的社会化打下了一定基础，实质上新《税收征管法》在一定程度上也体现了这一要求。特别是新税收征管法所体现的依法治税的思想和公平效率的原则，对我国的税制建设和税收法制建设乃至经济发展的大局都将产生深远的影响，是当前税收形势新发展的重要内容，也是税收理念变革和经济税收形势发展的结晶，学习贯彻好新法，就是当前依法行政、依法治税的首要任务。