网上买渔具要注意什么:国企高管腐败现象频发 制度缺陷存监管难题（2）

■文/本刊记者 孟盛

最近，国家审计署今年初对中国人寿进行审计时查出新华人寿高管购买天价保险一事被曝光。47名高管将在退休后享受天价“养老”，其中前老总孙兵退休后每月可入账11万元。作为大型国有金融企业，新华人寿内部各项制度皆按照现代企业制度规范运行。然而，决策层却可以不经董事会批准，自行实施“自肥”计划，其间没有遇上任何阻力，由此可见，决策层的权力空间有多大。

管理层架空企业内部监管集体“自肥”的游戏，不过是一个缩影。现实中，个别国企高管在企业“独立王国”中“行权无疆界”，权力如脱缰野马，横行无忌。

“案件数量上升，企业一把手案件上升，超过百万元大案上升，犯罪造成的损失上升”。据报道，在最高检查办的贪污贿赂案件中，国企高管职务犯罪呈现“四升”趋势。

决策“拍脑门”

“好端端的国企，就因为盲目投资和项目‘中风’而毁于一旦。上马像疯子，下马像傻子，决策时拍脑门，表态时拍胸脯，出事时拍大腿，这是某些国企老总的真实写照。”孙燕君《大时代》中有如是描述。

最典型的案例是中石化“霸王”陈同海，一家人寿公司费尽周折4个多月才见到他，结果谈了40分钟他就同意出资2亿元入股，出手之阔绰，决策之草率，令人乍舌！全国政协副主席、原国家审计署审计长李金华就曾抨击目前一些国有垄断企业“领导权力过大，有些企业里，几个亿甚至几十个亿的投资，也是领导一句话就可以解决” 。这种在企业内部唯我独尊、独断专行、滥施威权的粗暴作风，造成国有资产严重损失的案子层出不穷。

原中航油(新加坡)CEO陈久霖在投机性石油衍生品交易中“豪赌”4次，导致企业损失5.5亿美元。尽管企业有一套严格的风险投资规定，新加坡对上市公司也有法律约束，但在陈久霖的个人威权之下，法律与规定形同虚设。与在国内决策失误可逃避罪责不同，由于是海外上市公司，事败后他不得不身陷囹圄，竟还在狱中作诗“纵有千千罪，我心坦然对”。

“让企业蒙受巨大损失时依然可以‘坦然’，归根结底是因为损失是国家的。”王青松愤然道，“这些人拿国家资产去‘豪赌’，成则是政绩与升迁资本，败则是国家‘埋单’。体制缺陷无疑助长了这种投机心理。”

正是由于行权无边界，导致一些国企高管蔑视规则，我行为素。把持深圳石化11年的原董事长陈涌庆，重大决策独断专行，盲目铺摊子、上项目，动辄损失10多亿元。陈涌庆的胡乱决策，使原本总资产数十亿的庞大企业，最终亏损几十亿。

据2006年国家审计署报告，所抽查8家央企338项决策事项发现，因违反决策程序、决策失误造成损失或潜在损失54.87亿元、国有资产流失13.75亿元。中国人民大学毛昭晖教授向记者谈到，据其主持的《法治影响生活·2007中国法治蓝皮书》，我国的决策失误率高达30%，而西方发达国家仅5%左右。

为了防范国有企业的决策风险，约束国企高管行权边界，2010年6月5日，两办印发了《关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》。意见规定，凡属重大决策、重要人事任免、重大项目安排和大额度资金运作事项必须由领导班子集体决定。四川省委政研室副主任李后强告诉记者：“这对于防止个人或少数人专断，逐步健全追责制度有重要意义，能够促进国有企业的政治优势转化为经营管理优势和核心竞争力。”

腐败“重灾区”

尽管这些年国企持续健康快速发展，但与之伴随的是，国企腐败现象多发易发。据统计，2003年1月至2007年9月，全国纪检监察机关共立案调查国有企业案件71507件，涉及企业高管19698件。“就拿广州来说，近5年立案查处企业违纪违法案件206件中逾六成为国有及国有控股企业案件，处理的215人中逾六成是高管。”广东一位反腐败研究领域专家向记者透露。

现实中，不乏一些曾经力挽狂澜，拯救企业于濒临“死亡”边缘的国企英雄，在荣誉与光环下，权倾一世，逐渐在个人集权的“独立王国”中肆无忌惮，走上贪污腐败的不归路——这几乎成为许多国企“掌门人”落马的惯有模式。

上海电气原董事长王成明与他人共同贪污3亿元、受贿21万元；首都机场原董事长、总经理李培英贪污8250万元、受贿2661万元；贵州茅台原总经理乔洪受贿1442万余元， 840万余元财产不能说明合法来源……作为国有资产的“大管家”，国企高管频频“失身”，竟成为腐败“重灾区”。

任建明对此做过统计，他说：“贪污、挪用和为特定关系人非法牟利是当前国企人员腐败的最主要手段。据统计，此类案子占国企腐败案中80%以上。”某些国企高管把国有资产当作“唐僧肉”，与特定关系人相互勾结，私分滥占。比如原中国银行副董事长刘金宝，给两个“企业家朋友”放贷款高达18亿元，给国家造成5.45亿元损失；深圳石化原董事长陈涌庆让亲信把持企业重要位置，携款潜逃的和走私的，涉案金额上亿元，更把2亿多元工程塞给熟人来做。

有的偷偷将巨额国有资产转移到海外，自己则“裸”在国内。震惊世人的中国银行广东开平支行4.83亿美元资产，就是被前后3任行长许超凡、余振东和许国俊转移到海外。

轻骑集团腐败窝案、云铜集团腐败窝案、古井集团腐败窝案……近年来，国企高管违法犯罪案动辄窝案串案也是一个显著特征。由一个人的腐败发展为整个管理层甚至集团由上至下的“全员腐败”。古井集团的腐败案就是一个典型，整个高管层被“一网打尽”。上至集团董事长、总裁、副总裁，下至子公司总经理、副总经理甚至基建部门负责人，贯穿企业采购、经销、广告、改制等各个环节。但凡掌握点权力，都成为腐败链条上的一环，并且案件时间跨度长达20年！

在这些个人权力无限膨胀的极端案例中，国有资产成为高管翻云覆雨的资本，私人享乐的“提款机”，他们大都腐化堕落，沉迷声色犬马。“生活腐化也是腐败重要的催化剂。” 北京大学政府管理学院博士生导师李成言教授认为。

制度缺陷导致监管难

“腐败本身并不可怕，可怕的是在制度层面缺乏对权力的有效监督和制约。”《大时代》中，主人公言语恳切。

国有企业改革已经经历了20多个年头，目前处于发展最好的历史阶段。与此同时，国企腐败现象、国企高管权力过大等问题也暴露了改革过程中某些制度缺陷始终存在。对国企高管权力制约的途径不外乎内外部两种约束机制，然而，内部约束太软，外部约束太远，理顺关系、深化改革，健全和完善公司内部治理结构显得尤为迫切。

任建明谈到，尽管国企大都名义上实行公司化的法人治理结构，但实际上国有股权过分集中、主体虚置、所有者缺位，普遍“弱股东，强管理层”，导致“内部人控制”。治理结构中缺乏制衡，大大增加了国企高管滥用职权的风险。

另据证监会公布，上市公司董事会中近50%的董事由公司内部人担任，而来自大股东的董事比例则高达80%。大多数公司没有独立董事，即使设有，在董事会中所占比例也很低，难以形成对执行董事和大股东代表的有效制衡。

产权制度缺陷则是另一大根源。国资委前“掌门人”李荣融曾多次强调：“中央企业不是国资委的，也不是央企的，是全国人民的！”这一“正确的废话”背后正是国有产权制度不能回避的问题。“由于国有产权中各项权力主体责权利关系模糊，所以尽管产权的归属是明确的，但维护机制却很低效，尤其是在国有资产的清产核资、资产评估以及资产认定过程中，产权边界存在模糊边际，使得国有资产成为人人可啃的‘唐僧肉’。”孙燕君说。

“一把手政治”无疑是诱发国企高管腐败的“病原体”。大型国企集团从1995年开始建立现代企业制度，但董事会实质上是“新瓶装旧酒”，和经营层高度重合，决策权与执行权一手抓。中铁西部某局集团公司副总马力向记者介绍，国企中“一把手决策，一揽子决策，一边倒决策”现象非常普遍，一把手“集权管理”，既是企业的决策者和执行者，又是企业的管理者和监督者，企业的人、财、物大权都集中在一个人手中。

事实上，对国企高管各种管理制度并不少，制度制定得也并非不严厉、不严密，但执行与监督的疲软让各种规章制度被束之高阁。

按理说，各级国资委作为股东监督机构，理应对国企高管实施有效监督，然而，由于信息不对称及体制上的障碍，国资委的监督可谓“鞭长莫及”；另一方面，企业内部纪检监察机构也难以实施有效监督。“大家都是在企业一把手领导下工作，在目前‘一把手政治’的语境下，不敢监督也监督不了。”一企业部门主管无奈道。

还有一种观点认为，某些国企主管机构与地方领导的纵容让个别国企高管肆无忌惮。采访中，不乏这样的声音：“在地方上，只要企业能够做大做强，国企主管机构与地方领导就睁一只眼闭一只眼，让腐败趁虚而入。有的甚至成为腐败共同体，形成一个庞大的利益集团。”

针对国企高管腐败问题，去年7月12日，两办印发《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》，在滥用职权、以权谋私、侵害公共利益、职务消费和作风建设5大方面规范国企高管从业行为。今年年初召开的十七届中央纪委第二次全会，又明确对国有企业领导人员提出了廉洁自律“七项要求”。

对话：从经济学原理看国企高管监管

■文/本刊记者 孟盛

国企高管监管难题涉及深层次的制度原因，既有行政行为方式与市场经济规则之间的冲突，也有公共权力(资源)与私利动机(冲动)之间的矛盾。

如何破解国企高管的监管难题，需要从完善制度建设、促进信息公开以及提高管理者自身素质等方面提供配套改革。本刊记者就此采访了清华大学廉政与治理研究中心主任任建明——

制度设计：让国企高管转变角色

记者：当前，国企高管的收入、职务消费、决策及腐败等问题，使其逐渐成为“敏感群体”之一。

任建民：是的，这些现象至少说明两个方面的制度漏洞：一是监管不力，当私利动机泛滥并最终屏蔽职业操守时，高管们有机会以较低的风险从职务活动中牟取私利；二是产权不清，国有资产所有权归属于抽象政府组织，委托人虚置而代理人必然日渐强势，最终导致“内部人控制”。

可以说，现代企业制度天然地伴随着股东对企业管理者的监督问题，但这并不是说代理机制的监管难题注定一成不变。相比之下，私有企业的管理者很少涉及渎职或腐败，他们整体的较高收入水平也不会引起社会普遍反感，这种区别正是我们分析并解决国企高管监管困局的切入点。

记者：您认为解决这一问题的根源是什么？

任建民：解决这个问题的根子在于建立完善现代产权制度，并且在此基础上健全规范法人治理结构。其中，对国企的产权归属与产权结构的明确是基础条件。也就是说，国企首先要把自己变成一个真正的企业而不再是政府部门的延伸，而国企高管也应还原为真正的企业家，而不是官员。

行政部门的绩效考核与组织部门的干部管理方式将行政管理方式注入到国企之中，现代公司组织的制度优势被抵消殆尽，“内部人控制”不可避免。如何将国企高管从领导变成职业化的管理者是我们必须正视的问题。

记者：目前对国企高管的监管，更多的来自于外部约束，“管得住的人不知情，知情的人管不住”，您认为企业内部的制度约束重点在哪里？

任建民：我认为，重点在于规范国有企业法人治理结构。也就是说，在刚才提到的产权制度平台基础上，逐步确立符合市场经济运行规律的法人治理结构。

公司法规定法人治理结构至少包括股东(股东大会)、董事会、监事会及经理四个组成部分，广义的公司治理还要包括如员工、客户以及公众等利益相关者。法人治理结构是从法的形式确立企业组织的基本精神与基础规则，进而实现职责明确、协调运转、有效制衡的目的，克服代理机制相伴而来的“内部人控制”风险。

此外，改革之前的党委书记、厂长、工会主席变成了改革后的董事长、总经理、监事会主席。而在国企中，监事会与董事会都由政府统一委派，而经理任命也由组织部门审核。这样原本独立的三个基本结构又被无形中合而为一，法人治理结构预设的制衡格局往往演变为内部控制格局。

国有企业资本结构多元化是建立法人治理结构的前提，非国有经济成份介入会将市场规则与“经济人”理性引入国企，逐渐克服企业管理行政化、官僚化的倾向。

记者：在这一过程中，国企高管应该实现由“官员企业家”到“市场企业家”的转变？

任建民：解决国企高管角色定位问题，就是要改变对国企高管的管理体制，要去掉“官本位”，使经营者从干部系列中彻底分离出来，取消企业经营者的行政级别，实行“企业家非官员化”、“企业家市场化和职业化”，把经营者推向市场，建立市场化的报酬体系。

信息对称：激励与监管的平衡术

记者：目前存在这样一种观点，如果一味对国企高管施压，简单地限制、禁止其某些行为，一方面会增加监管成本，从长期来看也未必最有利于国企发展。您怎么看？

任建民：现实中的确存在这样的“两难”，理想的“委托—代理”结构必须能够对代理人提供有效激励。但放眼世界，不管是英美公司个人主义传统下的“股东治理”还是日本和欧洲大陆公司集体主义传统下的“共同治理”，都不可避免地面临如何在监管与激励之间求得平衡的难题。而目前这一组矛盾在国有企业管理中显得更为重要。

记者：国企的委托人与代理人分属不同利益主体，在这种情况下，对国企高管的激励与监管存在什么困难？

任建民：按照经济学的观点，代理机制中问题的关键在于信息不对称。信息在市场主体之间分布是不均匀的，于是一些人可以利用信息拥有某方面的优势，调整行为策略以增进自己的利益。

在所有权与控制权分离的情况下，国企高管直接控制企业实际运行，他们可以故意增加消费性支出改进自己的福利水平，在国企中表现为职务消费；委托方可以凭借主观印象降低对管理者绩效表现的评价，或者提供了不适当的激励。

记者：如何克服这种信息不对称？

任建民：我认为，最简单有效的办法就是公开，把国企高管的经营管理行为放置在阳光之下。首先必须结合严格的会计、审计及税收制度，公开国企高管的所有职务消费，公开国企高管全部收入一定要逗硬，只要是非公开项目，都将被列为非法违规的消费或收入。其次应该结合《政府信息公开条例》等制度，使国企重大问题决策、重要干部任免、重大项目投资决策、大额资金使用等问题及时向企业员工甚至全社会公开相关信息。此外，还应结合公司信息披露制度，公开公司经营的账务状况、盈利情况、盈余分配等相关信息。

记者：职务消费等形式的“福利”加剧了市场初次分配的不均等与不公平，但简单的列举式禁令很难从根本上解决问题，如何有效控制？

任建民：恶意职务消费可以变换花样、避开禁令，但是如果做到将职务消费面向企业内部甚至面向社会公开，许多困难就可以迎刃而解了。信息公开不同于“防狼”式的制度设计思维，公开既可以揭露腐败，也可以激励清廉，能够实现正、负双向强化效果。既有效加强对国企高管的监管，同时为建立科学、公平绩效考评机制奠定了基础。

引入竞争：规范和引导国企高管的动机

记者：任何制度都必须通过人的决策与行动才能有最终效果。像刚才提到的产权制度、治理结构以及信息公开方面的改革，如果不被切实有效地执行，又将形同虚设。

任建民：是的，要防止处心积虑寻找制度漏洞、钻制度空子的行为，需要既确立科学的制度结构，同时不能忽视人的因素，要大力改革国企领导人选拔机制，为组织选择具有相同价值观的人。

应在国企高管中引入竞争机制，市场经济的发展将会培育出日益成熟的职业经理人市场，国有企业产权明晰之后可以吸取职业经理人公开竞争上岗。代理人之间的充分竞争可以有效缓解委托人的监管压力，另外也可以推动国企高管薪酬改革，并且迫使经理层积极改善经营管理。

记者：现在我们正在大力推进廉政文化进企业。您如何评价教育对预防国企高管腐败的作用？

任建民：教育预防的作用是潜移默化的，我认为应该设计并推动针对国企高管的廉洁教育项目。不过，将国有资产以及公共利益诉求寄托于代理人的自我约束还是不可靠的，教育不能彻底清除代理人的腐败动机。(本组专题部分采访对象系化名)