南京卓新智趣培训骗局:彭真明,常健:关于农地租赁的法律思考 - 民商法周刊

关于农地租赁的法律思考
彭真明,常健/文
[摘要]随着我国社会主义市场经济体系建立和农村经济体制改革的深入发展，农村土地使用制度，尤其是现行的农地承包经营制度逐渐表现出诸多的不适应，迫切需要进行相应的变革。针对农地使用制度的完善，经济学家提出了农地租赁制度的改革方案。本文在分析农地使用制度现状及存在问题的基础上，试图从法律角度入手对农地租赁制进行探讨，并提出在我国即将出台的《物权法》中引入农地租赁权的概念，以期对我国农地使用制度的改革有所裨益。
 
[关键词]农地使用制度；承包经营；农地租赁；物权法；农地租赁权
农村经济体制改革与土地制度的改革密切相关。随着我国建立社会主义市场经济体制目标的确立和农村经济体制改革的不断深入，土地制度，尤其是现行的集体所有的农地承包经营制度逐渐表现出一定程度的不适应，迫切需要进行相应的变革。针对农地使用制度的完善，经济学界提出了诸多改革方案，其中农地租赁制度是较有代表性的一种。农地租赁制是指农村集体经济组织作为出租者以一定年限把农地使用权出租给承租人，承租人按期支付租金，对农地在不改变其用途的前提下进行租赁使用的制度。本文在分析农地使用制度现状及在问题的基础上，试图从法律角度入手对农地租赁制度进行探讨，并提出在将来出台的《物权法》中引入农地租赁权的概念，以期对我国农地使用制度的改革有所裨益。
一、现实的反思：我国农地使用制度现状及存在的问题
我国自西周以来3000多年的历史进程中，农地制度经历了三次大的变迁：一是终结于战国时期的井田制（即国王——领主所有制）向土地私人所有制的变迁；二是终结于20世纪50年代中期的土地私有制向土地的社会主义公有制的变迁；三是在土地公有制的前提下，于20世纪80年代初期完成的农地集体经营向以家庭经营为主的变迁。我国现行的农地使用制度就是农地制度第三次变迁的基础上逐步发展起来的。
（一）我国农地使用制度的现状
我国现有的农地使用制度是在党的十一届三中全会以后随着大包干为主要形式的家庭联产承包责任制的实行而建立和完善起来的。据农业部合作经济指导司、经营管理总站的
统计资料显示：至1997年止，中国实行农民家庭承包的村总计有717866个，占全国村总数的97.1%；家庭承包经营的耕地自实行家庭承包制以来就占农村耕地总面积的97%以上。由此可见，农地承包经营制已经成为我国最主要的农地使用制度，其目的在于实现土地的所有权与经营权分离，确立以农户为单位的生产经营主体，充分调动农民的生产积极性，以提高农业的生产效率、增加集体和农民个人的经济收入。与农地使用制度的发展与完善相对应，在法律角度我国农地使用权也呈现出市场化、货币化、股份化的发展趋势。[1]可以认为，目前我国的农地使用制度已经初步理顺了国家、集体和农户之间的责、权、利关系，调动了土地经营者的生产积极性，提高了劳动生产率，促进了农业生产和农村经济的发展。
（二）我国农地使用制度存在的问题
邓小平同志指出：“中国社会主义农业的改革和发展，从长远的观点看，要有两次飞跃。第一个飞跃，是废除人民公社，实行家庭联产承包为主的责任，这是一个很大的前进，要长期保持不变。第二个飞跃是适应科学种田和生产社会化的需要，发展适度规模经营、发展集体经济，这又是一个很大前进，当然这是很长的过程。”[2]然而，仅仅依靠现行农地承包经营制能否实现邓小平同志提出的社会主义农业改革和发展的第二个飞跃呢？近年来，随着我国社会主义市场经济体系的日臻完善和农村生产力水平的进一步提高，农地承包经营制中存在的缺陷与不足逐渐暴露出来，主要表现如下：
第一，农地承包经营权主体具有身份限制。农地承包经营权是农地承包经营制在法律上的表现形式，我国法律规定，承包经营权主体只能是本集体经济组织的个人、家庭和集体组织，[3]具有严格的身份限制。如果本集体经济组织以外的单位或个人需要承包农民集体所有的土地时，《土地管理法》第15条规定：“……必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。”以保护本集体经济组织成员的利益。毋庸置疑，这种区别对待的方式在我国以往农业生产力发展水平相对落后，农业生产社会化、现代化程度较低的情况下，是符合农村大部分地区的现实状况的。然而，我们还应看到，在我国经济较发达地区，一些农民依靠务工经商发家致富，放弃对土地的耕种蓄养。以广东省为例，据不完全统计，1996年来全省约有丢荒、闲置土地21780亩，占耕地面积的0.08%，其中耕地面积减少中丢荒比例曾一度高达4.1%。[4]这显然违背了《土地管理法》的“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策”的要求。在这种情况下，对于本集体经济组织以外的单位与个人经营使用农民集体所有的土地仍然给予如此严格的限制，只会导致土地闲置，阻碍土地的自由流转和土地资源效益的发挥，进而阻碍农村经济的发展。
第二，农地承包经营制存在着土地划分零碎、经营规模偏小、承包地调整频繁的缺陷。由于农地承包经营制开始于“均田大包干”，各地在实行家庭经营时大都以平等为原则，按人口或劳动力平均分包土地，使土地依照好坏、远近、水旱田等搭配，一家农户拥有若干块土地、一块土地又被若干农户种植的现象非常普遍，造成土地地块分割零碎、农户经营规模过小、效益不高、机械化作业难以展开等问题。与此同时，虽然《中共中央关于1984年农村工作的通知》提出：“土地承包期一般15年以上”、中共中央和国务院1993年《关于当前农村和农村经济发展的若干政策措施》中指出：“在原定的承包期到期之后再延长30年不变。开垦荒地、营造林地、治沙改土等从事开发性生产的承包期可以更长”，但各地的实际操作与中央规定往往有较大的差异。根据调查资料显示，自80年代初实行联产承包责任制以来，80%的村进行过土地调整，而且调整频率较高，调整两次以上的村占6.7%，7.08%的村甚至调整过五次。[5]众所周知，农地要保持其持续利用，就必须对其不断进行投入；农业生产的特点也决定了农地利用的投资多、风险大、周期长的特点。因此，必须使土地的使用者有一个较长的使用周期，才能使其获得对土地投入的期望值或在土地使用权转让时收回其投资。然而，对农民承包土地的调整过于频繁，使得农民不愿，也不可能对土地进行过多投入，而是进行掠夺式经营，出现土地使用短期行为，造成土地质量下降，生态环境恶化，农地基础设施建设落后等一系列严重后果，严重影响农业生产的可持续发展。
第三，农地承包经营权制度无法解决现今农地使用中出现的新问题。改革开放以来，我国不少地区，尤其是广东、海南、福建、浙江等经济较发达地区，许多农民集中精力从事第二、三产业的生产、经营活动，不愿意从事农业生产经营。不少地方为了遏制土地撂荒而用土政策规定，将承包经营的土地撂荒要对承包经营者予以罚款处罚，而且《土地管理法》第37条也规定：“承包经营耕地的单位或者个人连续二年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地。”农民世代在土地上繁衍生息，乡土观念浓厚，许多务工经商者视土地为其最后退路，他们一般不愿放弃土地。在这种情况下，许多农民将其承包经营的土地出租给外来打工者耕种。外来打工者往往也以家庭为单位租用土地，少则三五年，多则十几年，主要从事经济作物的种植。据有关资料显示其数量约有几十万之众。可以肯定，这种承包经营土地的出租行为在法律上不同于同一集体经济组织内农地转包行为，且这种出租行为也没有经过村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。在这种情况下，如何规范土地租赁双方的行为，保护双方，尤其是承租方的合法权益呢？此外，由于我国经济体制改革的深入进行，城市中大批职工下岗，不少地区出现下岗职工向农村流动，租用农村集体所有的土地进行多种经营的新动向，那么，又该如何有效规范农村集体所有的土地出租、租用行为呢？我国现行法律、法规中农地承包经营权的规定显然无法有效的解决这些问题。现实中不断涌现的新情况、新问题呼唤着我国法律的不断完善与进步。
二、现实的启迪：建立我国农地租赁制度的必要性与可能性
如果说70年代末到80年代初农民自发创建的农地承包经营制度是在计划经济体制下对我国农地使用制度极大的创新、促进了农村社会经济结构的变革、提高了农民的生产积极性的话，那么，随着改革的不断深入，在建立社会主义市场经济的条件下，其却逐步暴露出诸多的问题，毋庸讳言，农地承包经营制在新的历史条件下已经成为了阻碍我国农业社会化、现代化大生产和农村经济体制改革与发展的桎梏。正是在这种条件下，法学工作者理所当然应同经济学家一道，用联系、动态的眼光，在高于实践的水平上为改革的发展在理论上进行大胆的探索。总的来说建立我国农地租赁制度的必要性和可能性有以下几方面。
第一，构建农地租赁制有利于弥补农地承包经营制的缺陷，规范农地使用法律关系。从理论上讲，实行农地租赁制度有以下几个方面优点：其一，有助于进一步理顺农地所有权与使用权的关系，使农地产权明晰化。现行的农地承包经营制带有浓厚的行政色彩和严格的身份限制，农地所有者与使用者关系不明确，农地使用权和所有权边界模糊。农地承包有的签订了承包合同，有的还没有签订。承包合同内容也不统一规范，集体和农户双方责、权、利没有明确的划分和界定。农户往往是国家或集体行为的被动接受者，其农地使用权是不完全的。实行农地租赁制，租赁双方通过签订租赁合同，经过不动产登记机关的审查登记后，将双方在农地使用上的责、权、利关系以法律形式固定下来，不仅强化了农地集体所有制，明确了集体土地所有权主体的地位和权利，而且也打破了农地承包经营制的严格的身份限制，明确了农地使用权的归属，明确了农地租赁者在一定期限内享有的农地租赁权益，使之成为独立的生产经营者。其二，使农地收益权进一步完善。[6]在承包经营制中土地所有者的收益权基本是通过“统筹款”的名义按土地数量收取的，这一方面在理论上“名不正、言不顺”；另一方面，排斥了市场经济条件下级差地租的作用，具有很多弊端。实行农地租赁制后，土地所有者和租赁经营者的收益权就可以通过租金的形式表现出来，回归了地租的本来面目。其三，农地租赁使用符合《土地管理法》中“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本要求，有利于农地资源的可持续利用。一方面，在农地使用权的获得以租金支付为代价的情况下，农地承租者会更加重视土地生产率提高，也会更注重对作为土地生产率基础的地力的保护与培养。同时，农地租赁使用也会促使农地使用者一旦有其他就业机会（或较稳定的非农收入）时，就会以退租等形式转让土地使用权，能有效阻止因土地抛荒、兼业生产而造成的资源低效配置。另一方面，明确的租赁期限使农地租赁者有稳定的预期，能够激励生产者为持续的经济收益而加大对农业现代化技术的运用，增加为提高土地质量而做的投资。此外，实行农地租赁制使得作为农地所有者的集体有了稳定的租金来源。这样作为农地所有者的集体有了进行农田基本建设、兴修水利设施的责任与能力，同时农地租赁合同中也对承租方履行保护耕地、培养地力的责任做出明确规定。可见，农地租赁制中很好地贯彻了《土地管理法》的“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本要求，有利于我国农地资源的可持续利用，最终为推动我国国民经济的可持续发展提供有力的保障。其四，便于与现有的农地承包经营制相衔接，有利于农业生产和农村经济的持续稳定发展。首先，农地租赁制是在现有承包经营制基础上，为解决目前农地使用中存在的问题而提出的。众所周知，自实行农地承包经营制二十几年来，我国农民的生产积极性极大调动，农村生产力有很大提高，粮食生产总量连年增长，农民收入增加，农业生产社会化、现代化水平不断发展。而农地租赁制正是在我国农村生产力提高、农业生产社会化和现代化发展对农地使用制度提出新的、更高的要求基础上产生的。可以说农地租赁制是对承包经营的发展，是社会主义市场经济条件下农地使用制度的新趋势。其次，现行农地承包经营制中的“两田制”、“反租倒包”、“土地股份合作”和“四荒”土地租赁或拍卖中已经具备了农地租赁制的雏型，只要在形式上和配套政策、法规上进行相应完善，便可逐步过渡为农地租赁制。
在实践中，如前所述，我国经济较发达地区已有不少农村集体经济组织或承包经营权人出租自己承包的土地给外来务工者和城市下岗职工耕种经营。为了促进农地使用制度逐步完善，中共中央也在贵州湄潭、广东南海、山东文登、北京顺义、湖北怀化、陕西延安等地进行了一系列改革试点，为突破原有农地使用模式、建立新的农业经营机制积累了丰富的材料，提供了初步的实证经验。以山东文登的农地租赁制实施情况为例，1988年文登市草庙子镇蒋家庄村开始试行农地租赁经营制，随后在全乡普遍展开。到1995年11月全乡已有22个村采用租赁制。通过农地租赁制改革试点，取得了诸多实践效果：[7]（1）承租人提高了种田积极性，增加了对土地的投入，使农业产量增长，农民收入增加；（2）加快了农村劳动力向二、三产业转移，促进农地规模经营和农业现代化的发展；（3）增加了集体积累，发挥了双层经营的优越性。因此，无论在理论上，还是实践中，农地租赁制无疑将对规范和完善我国农地使用的法律关系发挥积极的作用。
第二，建立农地租赁制度具有良好的法律基础。首先，1988年4月我国《宪法修正案》第2条规定，宪法第十条第四款：“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”修改为：“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”我国《宪法》最初明确规定，不得以出租形式转让土地，而《宪法修正案》第2条则将“出租”二字删去，并且规定“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。可见，出租土地，尤其是出租土地使用权已不再为宪法所禁止。甚至可以认为，《宪法修正案》第2条是对土地使用权出租，即农地租赁制的认可，为我国农地租赁制的构建提供了宪法依据。其次，我国1998年修订《土地管理法》明确规定：“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的一项基本国策”。而合理利用就是以最优效率发挥土地的经济价值。该法第63条还规定：“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设……。”虽然《土地管理法》的修订中对农地使用权租赁没有新的突破，但却明确了农地租赁的唯一限制是不得改变土地用途，以保护耕地，[8]这就为建立我国农地租赁机制留下了广阔的空间。再次，《土地管理法》第14条规定，农民集体经济组织成员对集体土地的承包经营期限为30年。农地使用期限的延长，也给农地使用权出租提供了可能。对于出租方来说，可以不必失去农地所有权而获得农地租金；对于承租方来说，可付出较小代价以满足对土地的要求，这对于发展农业的规模经营和现代化、促进农地流转具有现实意义。再其次，1990年国务院颁布的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》中第4章专章规定了城镇国有土地使用权出租，可以说开创了我国土地使用权租赁的先河，为我国农地使用权租赁制的构建提供了可供参照和借鉴的范本。最后，沿海经济较发达的省、市已经通过地方法规和规章的形式对建立农地租赁制进行了有益的尝试。例如，海南省1990年2月公布的《海南经济特区土地使用权有偿出让、转让规定》第54条规定：“集体所有土地使用权用于农、林、牧、渔业生产的，经省、市、县、自治区人民政府按审批权限批准，可以由村民委员会或农业集体经济组织有偿出让、出租或作为与其他单位或个人合资、合作、联营条件。但村民委员会或农业集体经济组织不得擅自出让或出租土地使用权用于非农建设。”这条规定肯定了农村社区和集体经济组织以外的个人或组织以租赁的方式取得农地使用权，突破了现行政策的限制。[9]
综上所述，虽然我国的《宪法》和法律尚未明文规定农地租赁制度，但通过分析不难发现，构建农地租赁制，并在物权立法中明确农地租赁权，并未与我国《宪法》和法律相抵触。相反，《宪法》和法律为农地租赁制的构建留下了广阔的空间，使我们完全可以在现行法律基础上创设农地租赁制及农地租赁权，完善我国农地使用法律制度。
第三，建立农地地籍档案、完善不动产物权登记制度是维持农地租赁制度有效运作的保证。1996年2月颁布的《土地登记规则》第25条规定：“不经变更登记的土地使用权、所有权及他项权利的转移，属于非法转让，不具有法律效力。”显然，我国不动产权利的产生、变更都以登记为生效要件。而我国农地租赁的实质是农地使用权的移转，属于不动产权利变更的范围。因此，农地租赁亦须以登记为其生效要件，从而以审查登记的国家行政权力的行使来规范农地租赁行为，防止以农业租赁为名改变农地用途、破坏耕地的情况发生。在我国，法律、法规对于国有土地使用权的变更规定了慎密且严格的登记规则，有效地规范了国有土地使用权的流转，而农村地区农地登记却存在着诸如：不动产登记城乡管理不统一，登记不动产权利范围过窄，农地流转、使用无统一地籍档案等问题。笔者认为，构建农地租赁制度时有必要完善以下内容：（1）以乡（镇）为单位，在对农地所有权、使用权进行确权的基础上，发放农地所有权证和农地使用权证，建立农地地籍档案，并随时根据权属的变动情况进行变更登记；（2）将农地租赁权、农村宅基地使用权、地上权、地段权等纳入不动产审查登记的范畴，扩大应登记的不动产物权范围。通过建立农地地籍档案、扩大应登记不动产物权的范畴，逐步规范和完善农村地区不动产尤其是农地的登记制度，以维护包括农地租赁制度在内的各类农地使用制度的有效运作。
三、制度的保障：构建和完善我国农地租赁权的立法设想
针对我国农地使用制度的现状和存在的问题，经济学界的专家学者提出在我国建立农地租赁制度的改革方案，并对此方案的可行性展开了激烈的争论。而在法学界，对农地使用制度及农地使用权的完善，学者们往往局限于对变革和完善土地承包经营权的研究，尚未对农地租赁制度从法律视角进行探讨，也没有对农地租赁制度在法律上的表现形式——农地租赁权进行合理的界定。我们认为，规范农地租赁有效运作的最有效途径是在我国物权立法中确立农地租赁权这一新型物权类型。虽然梁慧星教授主持编纂的《中国物权法草案建议稿》中第242条涉及到了“农地的出租”，但其规定的范围过窄，内容过于简单，不可能较好地规范农地租赁的运作。
（一）构建我国农地租赁权制度必须明确的几个问题
首先，必须明确农地租赁实质上是农地使用权的租赁。我国是社会主义国家，实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。我国《宪法》第10条、《土地管理法》第2条规定“任何组织或个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”而租赁是一种重要的财产交易方式，一般而言，凡能够作为商品流通并且有长期使用价值的财产均可以成为租赁的标的物。在我国法律禁止土地的所有权作为商品进行交易的情况下，土地使用权作为一种特殊的财产权利完全可以进行租赁。因此，农地租赁实质上是农地使用权的租赁。另外，我国《城市房地产管理法》和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》中亦明确规定了国有土地使用权的出租，将农地租赁界定为农地使用权租赁也有利于保障各项法律、法规之间的相互衔接。
其次，必须明确农地租赁是在承包经营制基础上对我国农地使用制度的发展与完善。农地租赁与承包经营相比较，两者有以下几项区别：（1）农地使用经营的主体不同。农地租赁中承租人可以是本集体经济组织内部的成员，也可以是集体经济组织以外的单位或个人；而我国法律规定，农地承包经营权主体一般只能是本集体经济组织的个人、家庭和集体组织。（2）经营风险机制不同。租赁经营的土地必须竞争承租，包括着一定的风险机制。竞争是市场经济的基本特征，通过竞争可以激励各种生产要素，促进先进要素的成长，提高生产效率。而且农地租赁一般都采用招标承租，每一个劳动者都可以按照自己最佳的经营能力承租土地，真正体现了社会主义按劳分配的原则。承包经营则带有较重的福利性，其土地基本上是按人口进行优劣搭配，平均分包，固守着计划经济条件下“平均主义”的思维。（3）土地的可流转性不同。土地流转是农业生产要素实现最优组合的基本手段。租赁经营的土地一般都可随着经济条件和能力的变化而流动，也就是说，有能力的承租者可以增租，能力弱一些的可以减租或停租。承包经营却没有这种机制，广大农民往往误认为土地是集体给自己种的，又不要租金，所以宁肯荒芜或半荒芜，也不会转让出去。（4）经营自主权的大小程度不同。租赁经营是承租人与农村集体经济组织签订租约、缴纳租金后，享有完全的经营自主权；而承包经营在生产、承担任务等方面都要经发包方和承包方双方协商并签订承包合同，承包者在完成合同任务的条件下，才能发展其经营自主权，即其经营自主权受到了限制。（5）农地租金和承包金确定的依据和金额多少不同。地租是联系土地所有者和使用者的纽带。马克思曾经指出“地租的占有是土地所有权借以实现的经济形式。”[10]土地租金由三部分构成，一是由所有权决定的绝对地租，二是由经营垄断决定的级差地租，三是由对土地上建筑设施投入而形成的土地资本应得的收益。此外，租金的多少还受市场供求因素的影响。而承包金则是根据本单位的经济水平、土地产出水平和农民纯收入水平以及农业税、集体提留等多种因素综合确定。一般来说，承包金要比租金低得多。
通过农地租赁制和承包经营制的比较，不难看出，承包经营制具有明显的计划经济色彩，不可能在市场经济条件下较好地规范农地的使用，而农地租赁制却恰恰能够弥补承包经营制度的不足，更适合在社会主义市场经济条件下运作。然而，农地租赁制并非要彻底推翻承包经营模式，另起炉灶，而是在承包经营制基础之上为顺应农村生产力、生产社会化和现代化进一步发展而提出的。首先，在社会主义条件下，农地租赁与承包经营都是把土地所有者与使用者的关系建立在共同利益的逻辑起点之上的。[11]其次，从我国现有生产力发展水平来看，无论是农地租赁还是承包经营都是以家庭经营为基础的。再次，构建农地租赁和承包经营制度的目的都在于明确农地所有权和使用权的关系，进一步调动农民的生产积极性。因此，我们认为，在社会主义市场经济条件下，农地租赁制是以承包经营制为基础对农地使用制度的发展与完善；农地租赁制是对家庭经营形式的强化；农地租赁制是对农地所有权与使用权关系的进一步规范与明晰，是实现我国农业改革与发展的第二次飞跃的关键。
（二）农地租赁权制度的主要内容
1.农地租赁权的性质
我们认为，农地租赁权是一种新型物权。首先，就世界物权立法发展趋势而言，物权法从以“所有”为中心向以“利用”为中心转变，使使用权制度成为现代物权法的核心。[12]放眼世界，农地租赁制也是农地使用的一种惯例。世界上绝大多数国家实行的都是农地私有制，其农地使用除了自营外，就是租赁经营。例如，西欧国家现在出租农地比率高达30%到70%，美国大部分农场和耕地使用都是部分自有、部分租用或全部租用的。而构建农地租赁制及农地租赁权的目的在于使农地所有权与使用权分离，以期最大限度地发挥土地的使用效能。这显然与世界物权立法的发展趋势相吻合。其次，农地租赁从字面上理解具有债权中租赁关系的法律特征。然而，我们必须看到，农地租赁后承租人占有农地而为使用、收益，取得的实际是农地使用权，所以农地租赁实质上是农地使用权的一定期限的让予，具有物权的特征。再次，农地租赁涉及的对象十分特殊，为农用土地。如果依照传统民法中债权理论，法律对租赁权保护强度较差，可能使农地租赁权处于缺乏对抗力和期限较短的地位，不利于稳定农地使用关系和保护土地使用者的利益，不利于土地的有效利用。并且农地租赁行为作为一种不动产交易行为，一般需要在不动产登记机关登记备案，而不动产登记规则往往属于物权立法范畴，如果仅将农地租赁权排除在物权之外，显然不利于物权法律体系的完整和不动产登记制度的统一。此外，梁慧星教授主持编纂的《中国物权法草案建议稿》中第242条亦明确规定了“农地的出租”，也说明了将农地租赁权置于物权立法之中的必要性与合理性。由此可见，农地租赁权是一种物权，在我国即将出台的《物权法》中明确规定农地租赁权，不仅有利于我国农地使用制度和物权法律体系的完善，而且也有助于我国物权法顺应世界物权立法发展潮流，与国际接轨。
2.农地租赁权的主体
在探讨农地租赁权主体之前，我们首先要弄清的是农村集体土地所有权的归属状况。我国《民法通则》第74条规定：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业合作社等集体经济组织或者村民委员会经营管理。已经属于乡（镇）农民集体组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有。”《土地管理法》第8条规定：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营管理。已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有。村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农业集体经济组织所有的，可以属于各该农业集体经济组织的农民集体所有。”不难发现，我国立法一方面明确规定了农村集体土地所有权的主体是“农民集体”，另一方面却又模糊了农村土地所有权的真正归属，即农村集体土地所有权是归村农民集体，还是归乡（镇）农民集体或村民小组农民集体。鉴于此，从我国法律的立法意图和实践中普遍作法来看，我们认为，农村集体土地所有权的归属应是村农民集体。首先，对照《民法通则》第74条和《土地管理法》第8条可以发现，立法的本意在于确定“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有”为一般原则，而将“属于乡（镇）农民集体所有”和属于村民小组农民集体所有作为例外加以规定。其次，在现行的承包经营中，绝大多数农民主要是同代表村农民集体的村民委员会或村集体经济组织等机构签订承包经营合同。再次，农民的呼声也支持村农民集体作为集体土地所有者。一份调查显示，98%的农民乐意与代表村农民集体的村民委员会签订承包合同，他们认为与村民委员会签订合同土地面积较宽，农户可承包到连块或较集中的土地，这样给农户在生产经营管理等方面带来很大方便；而乐意与村民小组和乡（镇）政符签订合同的几乎没有。[13]可见，将农村集体土地所有权的归属确定为村农民集体无疑是最佳的选择。
既然农村集体土地所有权的归属为村农民集体，那么农地出租的主体也理所当然是农地的所有权人——村农民集体。然而“村农民集体”本身是一个抽象的概念，在实践中也不可能由村农民集体中全体村民共同作出出租农地的行为，明确村农民集体的代表也就在所难免。我国《民法通则》第74条和《土地管理法》第8条规定：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业合作社等集体经济组织或村民委员会经营管理。”《村民委员会组织法》第5条也规定：“村民委员会应当支持和组织村民依法开展各种形式的合作经济和其他经济，承担本村的生产和协调工作，……依照法律规定，管理本村属于农民集体所有的土地和其他财产。”由此可以推断，我国立法倾向于以村民委员会或村农业合作社等集体经济组织作为村农民集体的代表，代表村农民集体行使集体所有土地的经营管理权。因此，在具体的农地租赁关系中，应由村民委员会或村农业生产合作社等集体经济组织代表村集体土地所有者（村农民集体）与农地的承租方签订农地租赁协议。
如前所述，农地租赁较承包经营的突破之一就是打破了农地承包经营中的严格的身份限制。可见，农地承租的主体应当包括一切民事主体，如自然人、法人、农村集体经济组织等，而不再区分是否为本集体经济组织的成员。然而，由于我国不少地区，尤其是中西部地区生产力发展水平相对较低，土地仍是许多农民赖以生存的最基本的生产资料。在这种情况下，农地租赁经营还应当确立本集体经济组织成员优先承租的原则，即在同等条件下本集体经济组织内部成员有先于外部人员租赁农地的权利。这一方面有利于维护本集体经济组织成员的合法权益，防止村民委员会或村集体经济组织简单地依靠行政手段任意出租农地给外部人员，剥夺本集体成员土地利用的权利；另一方面也有利于与农地承包经营制度相衔接，使两种农地使用制度之间自然、平稳地过渡。
3.农地租赁权的取得与转让
农地租赁权依农地使用权租赁合同而产生。具体来说，在法律许可的范围内，承租人与村民委员会或村集体经济组织订立农地租赁合同。农地租赁合同必须采用书面形式，并经由不动产登记机关审查登记后，才依法发生法律效力。
在我国建立和完善农地租赁权的立法中，应当明确禁止农地租赁权的转让，即转租。世界上除日本以外的绝大多数国家一般都禁止租赁土地的转租，其理由是：土地租赁多基于人的关系而设立，而转租渔利则与土地所有人原意不符，且对于土地利用实有妨害。[14]如果农地承租人的确有必要转让其所承租的农地，其可以通过先退租，再由农地出租人将其退租农地出租给有意承租的人，以实现农地使用权的流转，防止利用农地租赁权的转让而炒卖农地的现象发生。
4.农地租赁权的期限
农地租赁权应该有较长的期限。第一，从经济学上看，农地租赁期限的确定必须考虑农业生产经营时间特征，要符合农业生产时间上的规律性，防止因期限过短而导致农地承租人破坏性、掠夺性经营的发生。第二，我国对国有土地使用权的租赁期限规定较长，居住用地为70年，工业用地为50年，如果农地租赁期限过短，其将与国有土地使用权租赁立法不相衔接。第三，从其他国家和地区的立法例来看，与农地租赁权相类似的永佃权在日本的存续期间为20年以上50年以下，在我国台湾地区则是永久性的，以保证承租人安心耕作，促进社会经济的稳定。[15]因此，我们认为，农地租赁权的期限应规定为30年以上50年以下：一方面，这符合了农地租赁权应该有较长期限的目标，也充分借鉴了其他国家和地区立法的先进经验；另一方面，也给农地出租人与承租人之间留下选择的余地，使其能够通过农地租赁合同选择最有利的租赁期限。
5.农地租赁权的内容
首先，农地租赁权人的权利。一般而言，农地租赁权人应享有以下权利：（1）占有权和使用权。农地租赁权人基于租赁合同，有权占有 、使用作为其承租的农地使用权的客体的土地。农地所有人以及第三人妨碍、侵害租赁权人占有、使用农地权利的，农地租赁权人有权请求排除妨害、赔偿损失。（2）收益权。农地租赁权人有权使用自己所承租的农地，在不改变农地用途的条件下，取得收益。（3）续租权。农地租赁权人可基于法律规定或当事人约定，于租期届满后主张继续承租。（4）优先承租权。租赁合同期满时或期满后一定时间内，出租人继续出租的，租赁人在同等条件下有优先承租的权利。（5）对农地所有权代表者的对抗权。在农地租赁期间，作为出租人的农地所有权的代表者发生变化时（如村民委员会换届），新产生的农地所有权代表者不得以代表人变更为由主张终止原租赁关系。（6）减、免租金的请求权。农业生产受自然因素影响较大，当承租人因不可抗力导致收成减少或者绝收时，有权请求出租人减、免租金，以维护双方当事人利益均衡，保障农地租赁权人的生产积极性。（7）补偿请求权。农地租赁未达到法定最低保护性期限时，由于国家征收等原因致使农地租赁权灭失时，农地租赁权人有权请求有关部门对其损失给予合理的补偿。
其次，农地租赁权人的义务。农地租赁权人在享有权利的同时也必须承担一定的义务，主要包括：（1）不得改变农地用途和禁止抛荒的义务；（2）合理利用农地、切实保护耕地和爱护农地基础设施的义务；（3）按期缴纳租金的义务；（4）不得转租的义务；（5）尊重同一土地上其他权利人的合法权益的义务；（6）法律或者合同规定的其他义务。
6、农地租赁权的消灭
农地租赁权消灭的原因有以下八项：[16]（1）农地租赁权期限界满，租赁权人没有主张或无权主张续租的；（2）农地租赁权标的物灭失或被国家建设征用；（3）农地租赁权人丧失利用土地的能力的，例如，承租人死亡且无人继承，作为承租人的企业破产等；（4）农地租赁权人放弃租赁权的；（5）农地租赁权人未尽合理使用义务，致使耕地遭受破坏，出租人可以随时收回农地，并要求承租人限期恢复原状、赔偿损失；（6）擅自转租，出租人有权解除合同；（7）农地租赁人累计欠缴租金达到法定或约定数额时，出租人有权解除合同；（8）政府的行政决定或者人民法院的判决确定农地租赁关系终止的。
农业、农村、农民问题是我国的首要问题，而农地使用制度的变革与完善则是关系到农业、农村、农民问题的一项重要的改革。经济学界广大学者针对农地使用制度的完善提出，在农地承包经营制的基础上构建农地租赁制度。制度的构建离不开法律的保障，因此，从法律角度对农地租赁制进行分析和探讨，并在我国物权立法中建立和完善农地租赁权制度，显然是对农地租赁制度的进一步完善和规范的一种有益探索，这无疑也将有助于我国农业的发展、农村的稳定和农民生活水平的进一步提高，有助于我国农业、农村、农民问题早日合理解决。
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（原载于《华中师范大学学报》2003年第3期）