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浅析如何创新边疆民族地区社会管理

[ 来源：求是理论网 | 发布日期：2011-12-24 ]

　　一、背景与起因

　　社会管理，是指在一定共同价值观基础上，人们处理社会事务和提供社会公共服务的过程，目标是实现社会公平、公正及社会效率。社会管理主要涉及与人们日常生活密切联系并直接以全体社会成员为实施对象的社会公共事务，所显示的社会公共性最强，对于促进社会发展起着至关重要的作用。

　　加强和创新社会管理，是党中央正确把握我国社会发展的阶段性特征，适应国内外形势的新变化做出的重大战略部署。

　　胡锦涛总书记强调，加强和创新社会管理，是继续抓住和用好我国发展重要战略机遇期、推进党和国家事业的必然要求，是维护最广大人民根本利益的必然要求，是提高党的执政能力和巩固党的执政地位的必然要求，对实现全面建设小康社会宏伟目标、实现党和国家长治久安具有重大战略意义。党的十七届五中全会指出，要加强社会建设，加强和创新社会管理，正确处理人民内部矛盾，切实维护社会和谐稳定。

　　当前，我国正处于经济社会转型期、重要战略机遇期和矛盾凸显期。这一时期，既是经济发展的黄金时期，也是各种社会问题、社会矛盾的易发期、高发期。改革发展稳定的任务十分繁重而艰巨。随着城乡、区域之间等收入分配差距的扩大，群众利益诉求日趋多样化，利益矛盾日渐突出；随着经济发展和民主法治建设的进步，各种思想文化的交流交融，人们思想活动的独立性、选择性、差异性明显增强，使得形成社会共识的难度加大；随着社会管理环境的深刻变化，过去的一些行之有效的管理理念、管理制度、管理手段、管理方法在今天难以完全适应。加强社会建设，推进社会管理创新，尤其是边疆民族地区管理创新，尤为重要。

　　我国云南西双版纳勐腊县民族地区创新社会管理的必要性和重要性。第一，勐腊县是一个多民族的县，是个少数民族聚居的县份之一。2010年末全县常住人口26.23 万人，共有26个少数民族在那里繁衍生息，少数民族人中占全县总人口的72%。主要少数民族有傣、哈尼、瑶、彝，还有未空族称的克木人。汉族占人口总数的比例约为28%。除汉族以外的25个少数民族中，傣族主要分布在坝区，其他民族大部分分布在山区或者半山区。在漫长的历史发展中，该地区各民族逐渐形成了以傣族为主体的大杂居、小聚居的局面。多年来，26个民族共同劳动、繁衍生息在总面积7056平方千米的土地上，共同创造着勐腊县的悠久历史和灿烂文化。第二，勐腊县是云南省最南端的一个边疆属县，是著名的西双版纳傣族自治州的一部分。位于北纬21°08′--22°25′，东经101°06′--101°50′之间，西部南段、南部、东部边界与老挝为，边界线长667.8公里，国际边界总长741.6公里。从磨憨出境后，到老挝南塔省省会62公里，到老挝古都-琅勃拉邦285公里，到老挝首都万象680公里；经老挝向东可进入越南，向南可到达柬埔寨、马来西亚，向西可到泰国、缅甸。该县属于多民族地区的边境地带，边境线长，是祖国重要安全屏障，也是境内外敌对势力渗透的重点地区，对敌斗争形势严峻，维护边疆安宁稳定责任重大、任务艰巨。第三，勐腊县地广人稀、居住分散，交通不便、信息不灵。社会管理和服务成本较高、难度较大。同时又是欠发达地区，城乡、区域、经济社会发展很不平衡，社会建设管理还很滞后。第四，随着工业化、城镇化、产业化加速推进，勐腊县民族地区社会结构和利益格局正在发生深刻变化，社会管理和创新面临许多新情况、新问题。

　　二、做法、经过及成效

　　2008年以来，勐腊县在省委、省政府和州委、州政府的正确领导下，深入贯彻邓小平理论、“三个代表”重要思想，坚持科学发展观，全面落实党的各项路线方针政策，团结拼搏，解放思想，攻坚克难，开拓进取，实现了经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设全面发展。

　　（一）健全组织体系，形成上下统一、权责清晰、目标明确、覆盖城乡和驻地单位、学校、企业的综治维稳和平安建设工作网络。成立社会管理创新工作领导小组和专门工作机构，确保社会管理创新工作有序开展。乡镇和城市社区分别成立社会治安综合治理维护稳定委员会，有效整合公安、司法、综治、信访等综治维稳资源和力量，在乡镇建立综治维稳中心，配备专职副主任，专抓具体工作。以摸排社会治安难点为社会管理创新的突破口，成立各责任单位参加的领导小组，各负其责。

　　（二）强化责任意识，制定切实可行方案。社会管理创新领导小组深入到公检法司、工商、建设、城管、民政等部门进行调研，找准工作重点、难点和盲点，围绕试点工作的要求，制定实施意见、工作实施方案，尤其是重点项目工作方案，明确工作目标、总体部署和工作重点，着力改善民生、构建社会矛盾纠纷预防控制化解体系、加强流动人口服务和重点人群的管理、健全社会治安重点地区排查整治机制、加强基层基础建设。

　　（三）围绕工作重点，积极开展各个层面的社会管理创新。在全面推进社会管理创新工作中，以平安建设为抓手，突出解决社会治安综合治理的突出问题，稳步推进社会管理创新工作。一是以化解矛盾为抓手，全面推进工作。全面推进综治维稳体系、矛盾纠纷调解网络体系、政法综治维稳工作体制体系、政法综治维稳保障体系、先进平安创建宣传机制体系、政法综治维稳督导考核体系、先进平安创建规范化运作体系等七个网络体系建设。调解各类矛盾纠结、民事案件，清理信访积案，侦破各种刑事案件，审结各类诉讼案件，确保治安环境继续保持发案少、秩序好、社会稳定的大好局面。二是以防范疏导为方向，从根源上解决问题。边疆民族地区积极开展社会稳定风险评估、维护稳定预警。边疆民族地区动员干部群众深入社区、居民小组、居民家中走访调查，召开座谈会，召开论证会议，对即将出台的政策进行民意征集、专家咨询、听证、合法性审查，开展社会稳定风险评估，从源头上预防和化解社会矛盾。边疆民族地区畅通信访渠道，完善党政领导干部大接访、大下访长效机制。三是以治安稳定为重点，因地制宜抓好管理。边疆民族地区集中精力在社会治安问题上开展社会管理创新，突出抓好校园和流动人口管理这两个重点：一方面把加强学校安保工作作为重中之重，成立以州市长为组长的校园安全领导小组，制定突发事件应急预案，组织应急演练。开展校园内部安全检查，整改安全隐患，排查化解涉校矛盾纠纷，安装视频监控探头，构建人防、技防、物防相结合的防控体系。另一方面边疆民族地区重视加强流动人口的服务管理。边疆民族地区按照流动人口多少配备一定的协管员的标准并安排相应的经费，切实解决流动人口管理中有人办事和有钱办事的问题，积极探索“以证管人、以房管人、以业管人”的流动人口服务管理新模式。

　　（四）积极探索，拓展社会管理创新视野。一是组织创新。边疆民族地区积极推动医患纠纷、劳动人事争议、环境保护、交通事故、物业管理等矛盾相对集中、多发领域的专业调解机构建设。也都建议了市卫生局、公安局、司法局、医学会联合成立边疆民族地区医疗纠纷调解委员会，设首席调解员，聘请相关专家、律师、检察官、公证员为兼职调解员，建立调解名册，供当事人选择，及时化解医患纠纷。二是方法创新。边疆民族地区在虚拟社会管理方面积极探索和倾听民意上积极创新，创办市长信箱，打造政民互动网上通道，广泛听取群众意见，及时解决群众反映的问题，设立网上信访、民声民意、留言板、便民热线、网上调查、意见征集等互动内容。三是内容创新。注重从社会管理内容上进行探索，推进社会管理创新：着力改善民生，全面建设服务型政府；着力源头预防，实行维稳风险评估；着力化解矛盾，努力完善大调解格局；着力整合资源，健全大防控体系；着力预防控制，破解安全监管难题；着力规范执法，提高执法公信力；着力保障权益，加强流动人口服务管理；着力排查管控，强化特殊群体管理；着力引导服务，促进非公有制经济组织和新社会组织健康发展；着力理顺关系，创新虚拟社会管理方式。

　　三、思考和启示

　　分析以上我国勐腊县边境民族地区加强社会管理工作，笔者认为，尽管该民族地区在相关方面做了大量的工作，积极开展社会管理创新，以改革创新的精神全力破解社会管理难题，社会建设更加全面，公共服务更加到位，社会管理更加完善，社会关系更加和谐，取得了一定的成效。但随着改革开放的日益深入和经济体制、社会结构、利益格局以及人们思想观念的深刻变化，社会管理滞后，社会管理与经济社会的发展不相适应的矛盾和问题日益突出，增加了社会管理的难度和复杂性。主要表现在：

　　（一）社会管理内容需要进一步清晰和拓展

　　科学全面的社会管理体系建设是一个系统工程，必须从我国现阶段经济、政治、文化、社会四位一体的总体布局出发，逐步建立起一套政府调控机制同社会协调机制互联、政府行政功能同社会自治功能互补、政府管理力量同社会调节力量互动的社会管理网络，形成对全社会进行有效覆盖和全面管理的完整体系。然而在边疆民族地区社会管理创新中，比较突出的问题是社会管理的内容和范围不够确定，各地界定不一致。大体统一的范围，局限在解决好流动人口服务管理、特殊人群帮教管理、社会治安重点地区综合治理、网络虚拟社会建设管理、社会组织管理服务等几项内容上，不够开阔。

　　（二）社会管理创新需要多主体参与，实现政府管理和社会协同的有效结合

　　在民族地区党委和政府强力主导社会管理创新的同时，政府包揽过多的社会组织的职能，使得社会力量没有在社会管理创新中发挥应有的作用。如何有效实现社会整合，加强城乡基层自治组织建设，切实发挥基层自治组织和各类社会中介组织的社会服务功能，积极推进和谐小区、和谐村镇建设，促进形成社会服务网络化，确立以政府为主导、社会各方共同参与的民生社会管理发展新机制，是进行社会管理创新的一个发展方向。

　　（三）社会管理创新的方法应更加多样化

　　从具体的情况看，当前的社会管理创新方法上还是政府负责，全力推动，依靠各级行政组织，通过行政手段开展工作，方法相对单一，实施进程中不同程度地出现“行政手段不好用，法律手段不会用、教育手段不顶用”的问题。社会管理方式与方法创新要实现由单一行政手段向法律、政策、经济、行政、教育等综合手段转变，由强制手段向启发指导手段转变.

　　（四）网络的迅猛发展，特殊人群的逐年增加，而社会管理手段滞后。随着信息化社会的发展，边疆民族地区手机 、电脑在城乡开始涉及，农村手机、电脑用户迅速增加，而政府有关部门在对网络虚拟社会的管理方面既缺少专门管理人才，又缺少有效管理手段，利用网络进行宗教活动，甚至危害边疆民族地区稳定等，社会不稳定因素增加。

　　（五）各级领导班子执政能力建设中的薄弱环节。一是有的领导干部能力水平与现实需要还有差距。有的眼界不够宽广，正确把握发展要求、科学判断形势的能力不强；有的缺乏宏观管理能力，驾驭市场经济的能力弱；有的不善于协调各种利益关系，应对复杂局面的能力不足；有的法律基础不牢，依法执政意识不够；有的领导干部思想僵化，开拓创新的能力不足。二是各少数民族领导干部的增长比例不平衡。各级班子中，各民族干部的增长比例并不平衡。部分少小民族领导干部选拔难、难选拔的问题仍然存在。三是有的领导干部摆位不正，班子内部团结协作不够。有的认为党委的领导核心作用就是“党管一切”，而事事插手，以党代政；有的认为党委的领导核心作用只是管好干部、管好思想，不应过多干预政府部门的事务，而忽视党委对重大事务的领导和指导；有的对于党委如何发挥核心领导作用缺乏认识，办法不多；有的副职领导干部发挥作用不明显，影响班子的战斗力；有的领导班子内部不团结，凝聚力不强，影响整体合力的发挥。四是少数民族领导干部的初始学历并不高，其高学历是工作后继续深造获得的，教育的系统性、全面性不足。受不良学风的影响，干部后天学习、提高素质的积极性不够高，部分干部存在“文凭不等于水平，资历不等于能力，经历不等于经验”的现象。

　　社会管理是一项庞大而复杂的系统工程，“十二五”期间创新边疆民族地区社会管理必须坚持以人为本、服务优先，坚持多方参与、共同治理，坚持统筹兼顾、动态协调，坚持既有秩序又有活力，坚持立足实际、改革创新的原则，与促进经济社会协调发展，加强和谐社会建设、社区建设，加强社会主义新农村建设等相结合，从影响和谐稳定的源头性、根本性、基础性问题入手，找准切入点和创新点，从而使边疆民族地区社会管理创新取得突破性进展。

　　面对“十二五”新一轮经济社会发展的目标任务，边疆民族地区必须从全局和战略的高度，认真贯彻落实党的十七届五中全会及胡锦涛总书记讲话精神，充分认识深入推进边疆民族地区社会管理创新的重要性和紧迫性，明确其社会管理的重要地位，更加自觉主动地做好民族地区社会管理的各项工作，着力在社会管理的创新发展、突出特色、突破难点、强化机制、改善管理、服务人民、整体推进上下功夫，力求使民族地区社会管理创新取得实实在在的成效。唯有像抓经济建设一样抓社会建设、创新疆民族地区社会管理，才能在科学发展的征途上促进人民幸福安康、民族团结进步、社会和谐稳定。

　　（一）立足边境边疆民族实际，探索以民族文化创新社会管理的创新之路。边疆民族要在社会管理创新中结合实际，突出文化特色，凸显少数民族地区亮点。边疆民族地区以节庆文化为依托，办好傣族泼水节、瑶族盘王节、中国彝族国际火把节等民族节日，把民族村寨等打造成民族文化生态园，擦亮民族品牌，以先进文化吸引人、鼓舞人、塑造人，实现社会管理创新的全面发展。

　　一要立足文化和自然资源优势，加强优秀民族传统文化的保护和开发。要切实抓好规划，成立以边疆民族地区党委政府主要领导为组长的民族文化建设领导小组，加强民族文化的保护开发力度，着力打造提升民族品牌。保护好非物质文化遗产。探索“弘扬文化—打造品牌—构建产业—加快发展”的路子，为社会管理创新奠定坚实的基础。

　　二要弘扬优秀民族文化，促进民族团结。民族传统文化在长期的交融积淀中，孕育诸如包容并蓄、崇尚自然、诚信至上、团结友爱、乐观向上、天人和谐等丰富内涵。围绕各民族“共同团结奋斗、共同繁荣发展”的主题，深入挖掘优秀民族传统文化内涵，培训培养农村文艺骨干，充分利用民族传统习俗、节庆、歌舞、文学艺术等文化载体，广泛开展群众性民族文化活动，以少数民族群众喜闻乐见的方式，在村村寨寨唱响“共产党好，社会主义好，改革开放好，民族团结好”的主旋律。极大地丰富群众的文化生活，增进民族之间的相互交流学习，增强民族之间的凝聚力、向心力和亲和力。通过加强民族文化建设，要使村寨之间、民族之间、家庭之间的矛盾纠纷明显减少，巩固和发展平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系，营造良好民族和谐发展环境。

　　（二）坚持以人为本，提高各族群众的幸福指数

　　社会管理，说到底是对人的管理和服务，涉及广大人民群众的切身利益。这就要求边疆民族地区在服务、保障和推动社会管理及其创新的过程中，坚持以人为本、执政为民，把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为出发点和落脚点，针对当前社会领域出现的新情况，突出重点、突破难点，着力解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。在群众的利益诉求面前，各级组织和领导干部要时刻摆正位置，正确把握和处理人民群众的根本利益和现实利益，整体利益和个人利益，以及不同群体、个体之间的利益关系。合理调节好各种利益分配关系，让人民群众共享改革发展的成果，社会和谐稳定才有基础。边疆民族地区要组织开展以“送温暖、办实事、促发展、固边防”为主题的“兴边富民送温暖”活动,组织实施“兴边富民”整村推进项目，大力推进边疆“解五难”工程，组织实施农业综合开发、中低产田改造、县乡油路改造、农村通达工程、农村电网改造、农村安全饮水、扶贫开发等一批事关民生的基础设施项目，落实农民种粮直补等一系列强农惠农政策。事实表明，发展是硬道理，稳定是硬任务，坚持科学发展，必须始终做到“两手抓，两手要硬”。要把发展作为解决一切问题的基础，用改革发展的办法解决前进中的突出问题，以安定和谐的社会秩序为又好又快的科学发展提供坚实的保障。只有把群众放在头等位置，在思想上尊重群众、在感情上贴近群众、在行动上深入群众、在工作上依靠群众，急群众之所急，想群众之所想，把群众当作自己的亲人，才能做好群众工作，才能得到群众的认可和拥护。

　　（三）加强和改进边疆民族党的基层组织建设，切实提高创新社会管理的科学化水平

　　我国边疆民族地位基层党组织还存在许多制约基层党组织创新社会管理作用的发挥，有时甚至直接成为引发社会不稳定的因素。既有职能定位不清、党组织软弱涣散，又有党员理想信念缺失，创新社会管理的内生动力不足；既有党的基层队伍能力素质偏低，难以胜任创新社会管理的工作任务；又有一些基层党组织还普遍存在“硬件软、软件也软”的问题，缺乏创新社会管理的机制保障。为此，必须做好以下工作。

　　一要引导民族地区乡镇紧紧围绕带领农民致富，把工作重心放在做好三农工作上来；紧紧围绕为各民族服务，把精力放在化解社会矛盾、提供社会管理和基本公共服务上来。同时建立健全推动乡镇职能转变的考核评价机制，切实转变基层政府职能，为边疆民族地区党组织创新社会管理的工作做铺垫。

　　二要推广在农民专业合作社、专业协会、产业链、外出务工经商人员相对集中点建立党组织的做法，加大在中介机构、协会、学会、合作社以及各类新社会组织中建立党组织力度，实现党组织和党的工作全覆盖，从而激发基层党组织社会管理内生动力，助推创先争优，

　　三要对涉及群众切身利益的重大决策，在决策前进行经济效益和社会稳定风险“双评估”。针对社会管理中的热点、难点和焦点问题，要进行经常性的分析排查，做到心中有数。对排查出来的问题，要见微知著、及时化解，努力把大量的社会问题解决在基层、解决在萌芽状态。一方面要提高应急处置本领，对一些群体性事件和突发事件，要提前做好预案，靠前指挥，冷静应对，善于调动各方面资源把问题妥善解决好；另一方面要提高舆论引导本领，学会与媒体打交道，学会引导舆情，尤其要提高网络应对能力。要把基层党组织带头人培养成带头致富创业的领路人，使其真正掌握致富创业本领，在群众面前有威信、有话语权。一句话就是要加强四力建设即风险防控能力、矛盾调解能力、应急处变能力、带领群众致富能力等建设。以此抓好党的基层队伍建设，提高基层党组织创新社会管理能力。

　　四要将边疆民族地区创新社会管理的实际需求同基层党建工作实际紧密结合起来，进一步形成鼓励创新、支持创新的工作导向。当前，经费低、阵地差、条件苦、缺保障是我国边疆民族地区不同程度存在的普遍性问题。其实，无论是从创新社会管理的要求出发，还是从国家长治久安、人民安居乐业的长远战略考虑，乡镇和村这两级基层组织只能加强、不能削弱。必须加大投入力度，增加经费保障，努力改善办公、交通、通讯等条件，满足基层组织履行职能的需要。

　　值得注意的是，社会管理创新与党的执政能力提升有着深刻的内在联系。坚持党的领导，是建设中国特色社会主义的内在要求。加强和创新社会管理，是提高党的执政能力和巩固党的执政地位的必然要求。只有党的执政能力提升，才能加强和创新社会管理，实现最广泛、最充分地调动一切积极因素，最大限度激发社会活力、最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素，实现社会的良性运行与和谐发展。

　　加强领导班子执政能力建设，是新时期党建工作的重中之重。加强边疆民族地区领导班子执政能力建设，要根据边疆民族地区的特点，创造性地贯彻落实好党中央关于党的建设路线、方针、政策和各项指示，适应边疆民族地区经济发展和社会进步的需要。故此要按照“三个代表”要求，结合边疆民族地区实际加强领导班子执政能力建设

　　（一）大力加强边疆民族地区各级领导班子执政能力建设。民为邦本。“人心向背，是决定一个政党、一个政权盛衰的根本因素。” 我国边疆少数民族地区经济、文化相对落后，加之又是西方敌对势力对我国实施反动攻击的前沿，社会问题尤为重要，经济文化发展和安定团结的社会环境正是边疆各民族群众的根本利益所在。党的各级领导班子只有通过推动边疆民族地区经济、文化的不断发展，保持边疆社会稳定、国防稳固，实现各民族共同繁荣，边疆各民族群众才会拥护和支持党的领导。因而，加强边疆民族地区各级领导班子执政能力建设应以此为出发点和落脚点，不断提高富国兴边、巩固国防和社会稳定的能力。

　　（二）不断提高领导班子的整体素质。素质决定能力。领导班子的执政能力与其素质密切相关。提高领导班子整体素质一要通过提高领导干部的综合素质来提高领导班子的整体素质。领导干部的个人素质是形成领导班子整体素质的基础，因而提高领导班子整体素质应从提高领导干部个人素质入手。领导干部的综合素质普遍提高，领导班子的整体素质也就会随之提高。二要通过优化领导班子结构来提高领导班子整体素质。一部好的机器是由不同的零部件通过一定的物理组合而成的，机器功能的发挥有赖于各种零部件之间的有机结合。同样，领导班子是由领导干部按照民主集中制原则组织起来的整体，领导班子领导作用的发挥主要依赖于集体领导。领导班子成员之间由于分管的工作不同，性质各异，因而所需的知识结构和能力素质也不尽相同。优化领导班子结构不仅有利于领导班子成员之间的能力互补，更有利于领导班子整体能力的提高。

　　（三）培养和选好配强少数民族领导干部。在边疆民族地区大力培养少数民族干部，把优秀的少数民族年轻干部选拔到各级领导班子中，是贯彻党的民族政策，发展民族地区社会主义市场经济和促进民族团结、保持边疆稳定的一项重要战略任务，是民族工作和干部工作的重要组成部分，是实现边疆民族地区民族自治的根本途径。要保持各级领导班子特别是党政领导班子中的少数民族干部比例，落实好少数民族干部选配工作的倾斜政策，加大选拔力度，使各少数民族干部平衡发展，趋于合理。要加强少数民族后备干部队伍的培养工作。坚持做好在少数民族大中专毕业生中选拔录用公务员工作，不断巩固少数民族干部的选拔根基，从根本上解决少数民族干部尤其是少小民族领导干部选拔难、难选拔的问题。在对少数民族干部实行政策倾斜的同时按照《干部任用条例》的规定，坚持标准、严格程序、履行步骤，把好“三关”，即“政治关、能力关、作风关”。把自觉维护祖国统一和民族团结、坚决反对民族分裂作为重要的政治条件；把具有较强的政治判断能力、驾驭全局能力、宏观决策能力、组织领导能力、创新意识和创新能力作为重要的能力素质；把坚持深入群众，与群众同甘共苦，说实话、办实事、求实效，清正廉洁、政绩突出、群众公认作为重要的作风标准。