loft空间设计:“绑架”中央的地方政府

　　2011年6月27日，国家审计署发布了《全国地方政府性债务审计结果》(下文简称《结果》)， 使得地方政府债务问题再一次得到了全社会的高度关注[1]。尽管地方债务问题一直是中央地方关系研究中的老问题，但是，随着近些年由地方土地财政与融资平台共同形塑的地方财政大跃进的风险性愈来愈大，地方债务问题也成为影响中央宏观经济政策的重大问题。2008年末，为应对金融危机而采取的财政扩张政策和适度宽松的货币政策，地方政府经历了两年的融资债务大跃进，直到2011年这一扩张脚步才有所收敛。从《结果》中显示的全国地方政府性债务余额107174.91亿元的数字来看，我们不得不惊呼，原来地方政府有如此大规模的金钱支配力量。这与我们通常印象里的受“分税制之苦”的地方财政的情景大相径庭。为此，我们不得不问，在分税制实行十七年后的今天，地方政府真的缺钱吗?如果说，分税制改革是中央从地方手中收权的象征，那么，地方政府从哪些渠道逐步摆脱了财权上的被动局面?甚至在一定程度上还能“要挟”中央为地方政府的某些行为保驾护航乃至买单?

　　为此，本文将从当前地方债务现象出发，还原与揭示我国特有的中央地方关系下的地方政府的行为方式及其动机，并给出有关地方政府大规模举债的原因和后果的解释。

　　并非“贫苦”的地方政府

　　1994年的分税制改革，可以看作是中央向地方收权的一次重要举动，这一改革彻底改观了由于80年代财政包干制造成的中央财政的紧张局面。不过，相对于地方财政收入所占总财政收入比的大幅缩减，我们看到地方的财政支出占比并没有相应缩减，相反基本上维持在70%以上(如图1所示)[2]。如果，仅仅从这幅图推断的话，那么，我们会简单得出地方财政捉襟见肘的结论。在民间，有人用“中央财政喜气洋洋，省市财政勉勉强强、县级财政拆东墙补西墙、乡镇财政哭爹叫娘”的谚语来形容地方财政的窘境，而且显示出越到低级行政级别，财政的紧张程度越高的情景。

图(1)

　　引自：周飞舟. 分税制十年: 制度及其影响[J ] . 中国社会科学. 2006(06)

　　然而，地方政府真的在税收财力上变得“捉襟见肘”了吗?事实上答案是否定的，真实的情况是中央财政的转移支付在基本上弥补了分税制造成的财政支出与收入的差额。仅以2010年财政收入为例：2010年全国财政收入83000亿，其中，地方直接收入4万亿，中央税收返还(给地方)33000亿，两者相加是73000亿，中央财政实际开销仅仅有10000亿，占比12.05%;相反，地方财政支出则占比达到80%多甚至接近90%，基本符合上图中财政支出的占比曲线。为此，朱镕基在今年的清华校庆时指出“地方有的是钱”是有事实为依据的[3]。

　　当然，分税制改革也在客观上给中央留下了大量下批财政拨款的权力。由于收上来的相当一部分钱只是中央财政过了一下手，又通过转移支付、专项拨款等形式补助给各地，这使得中央财政和中直部门从中权力大增。这一定程度上影响了地方财政支出的自主性与能动性：尽管他们在财政支出总量上没有收到实质性的减损，但在决定财政支配的事权上受制于中央。相比分税制改革前占70%—80%财政自主支配权的地方政府来说，如今这一支配权下降到45%以内[4]，但同时它又实际上担负着占总量80%财政支出数额。因此可以说，当下的地方政府确实面临着财权事权不对等的现象：即地方政府并不缺钱，而缺少可灵活支配钱的权力。当前，地方政府在块状行政层级体系下承担了绝大多数的一般性预算支出项目，其中有许多项目需要来自于中央或上级的财政拨款(即转移支付)，这无形中增添了地方政府自主作为的难度，并且，多余的调拨环节也增加了行政成本。

　　分税制改革后，地方政府一直在为这种“财权事权不对等”的被动局面而伤透脑筋。但是，现实的情境告诉我们，地方不仅没有因为中央的束缚而缩小地方政府规模，相反大举采取财政扩张政策以大规模主导投资。尤其在基础设施建设、大宗项目投资领域，政府的热情异常高胀。有研究指出，当前我国的地方政府公共支出总体上均呈现出“重基本建设、轻人力资本投资和公共服务”的扭曲结构[5]。因此，为何我们的地方官员有如此强烈的激励去实现经济发展?且他们的财政支出取向呈现出较为一致的扭曲结构呢?或许，这些现象都不得不让我们开始认真思考中国特有的制度激励存在于怎样的中央地方关系结构中。

　　地方政府的激励模式

　　十几年前，学界流行用“财政联邦主义”一词描述中国放权地方的经济和行政举措。但如果从严格意义的“联邦主义”来看，那么，这种财政分权则要求下级政府在一定的法规约束下，拥有对称的税收和支出的自主权(类似于“联邦”定义的主权的分割)。税收自主权主要包括税种的设置和税率的确定，而支出自主权主要包括确定支出的项目和数量。然而事实上，中国的地方政府没有与事权对应的课税权利。确切地说，中国只是“支出分权”，而课税权力仍集中于中央[6]。但同时由于地方少量保持部分自主支配权力，因此也可将现有的财政格局称为“中国特色的财政联邦主义”。

　　还有一种路径可以看出我国并非典型的财政联邦主义：如果用西方经典的公共选择学派的假说的话，那么保有财政分权的地方政府应该适度缩减政府规模才对。这一“利维坦假说”假设地方保有相应的财政分权，那么在西方“用脚投票”机制存在的前提下，财政分权能够导致追求自身利益的地方政府为抢夺流动性的资源而展开税收竞争，使地方政府之间竞相削减税率，从而限制了政府获取收入的种种途径，自动遏制了地方政府规模的膨胀[7]。

　　上述说法明显不符合中国实际情况。对比西方公共选择学派的假说我们不难发现：中国不仅没有真正意义上的财政分权，也没有西方地方政府的“用脚投票”这一自下而上的民主责任逻辑。只能说，中国在改革后一直贯彻了“放权地方”的政策主张，以激励地方的自主发展意志。不过，正如周黎安所质问的：虽然行政与财政分权确实构成地方政府激励的重要来源，但它们是否构成中国地方政府内部激励的最为基本和长期的源泉，这是值得进一步推敲和讨论的[8]。

　　对比西方的用脚投票的官员激励机制，我国地方官员的激励载体并非体现在“地方利益最大化”这一出发点上。这首先就已经偏离了西方公共理性选择主义的假设基础。因此，用财政联邦主义来解释地方政府的激励机制显然是不太适合的。相反，官员的晋升制度才是激励的根本基础，周黎安将这一激励模式称作为“晋升竞标赛”[9]：即官员通过政绩的竞争来达到进一步升迁的目的。为此，“放权”必须建立在“官员晋升锦标赛”的基础上才有其强烈的激励效应的。当然，这种激励效应的稳固程度取决于中央对“干部任免”强有力的掌控能力。可以说，党的组织领导体系与党管干部原则结合在一起，为实现这种强力掌控力提供了坚实的基础。

　　不难看出，这一模式实际上非常符合经典的韦伯意义上官僚科层支配学说：即在权威集中化与功能分配合理化(以考核、检查为控制手段)的基础上，官僚科层制可以实现一种以“理性化”为根本特征的高效率体系。因此，中央对干部任用的集中控制可以看作“权威集中化”的表征，而“功能分配的合理化”则体现于在经济与行政上的适度放权与上级对下级的政绩考核之上。中央与地方在一种类似于“上下级”的科层制职能分配关系中，中央或上级通过牢牢把握考核与晋升两重机制，实现了对地方官员的激励。总之，适度的经济放权同垂直自上而下的官员控制体系的紧密结合才共同构成了中国式分权的核心内涵。

　　GDP主义阴影下的土地财政与地方融资平台

　　在当前的政绩考核体系中，GDP因素依旧占据了主导地位。尽管，近些年中央逐步添加其他指标(如绿色GDP、住房保障、地方稳定与幸福指数)于官员问责考核机制中，但总的来说并没有实质性的结构性变化发生。因此，官员在维护地方稳定的基础上，从来都会以GDP数字来形塑自己的政绩。为此，学界将这种现象誉为“GDP主义”。从短期来看，GDP效应最能体现于基础设施投资与大宗项目投资中，因此政府最为热衷。相反， GDP效应差的公共服务职能则使政府缺乏供给动力。

　　当前，投资成为GDP增长的首要因素，而地方政府主导的投资或以政府占有资源所撬动的投资更是占据了显著的比例。为此，解决投资中涉及的资金问题成了所有地方政府的核心难题。总的来说，提供政府投资资金的来源主要分三大部分：政府预算内财政收入、预算外财政收入、以及政府贷款借债。

　　一方面，由于中央掌控的财政转移支付权掣肘了地方政府自主作为的空间，另一方面由于投资涉及的资金面已经远远超出地方政府一般性财政支出的值，为此，地方官员为了能够实现“晋升利益”的最大化，必须寻找能够充分自由支配的财政资源、预算外收入以及政府借债。而土地财政就是其中最重要的政府资金来源之一。

　　当前我国的财政制度设计决定了绝大部分的预算外收入被地方政府收入囊中，这也是今天“土地财政”最为人诟病的地方：2010年全国土地出让成交总价款达到惊人的2.7万亿，占全国总财政收入的32.5%[10]。相比地方一般性财政收入的4万亿来看，则占到了67.5%。可以看出，当前的政府收入中，土地出让金收入已经成为一个分量极重的组成部分。同时，由于土地竞拍形成的增值效应，又会全面拉升房地产领域的税收份额。这样，土地成为名副其实的“土财神爷”。

　　另外，自08金融危机以后，大规模融资借债成为地方政府又一重大资金来源。截至2010年底，全国地方政府性债务余额107174.91亿元，其中：政府负有偿还责任的债务67109.51亿元，占62.62%;政府负有担保责任的或有债务23369.74亿元，占21.80%;政府可能承担一定救助责任的其他相关债务16695.66亿元，占15.58%(如图2所示)。

图(2)

　　来源：中华人民共和国审计署： 全国地方政府性债务审计结果 (时间:2011年06月27日)

　　从十万亿的惊天数额来看，地方政府已经完全不以依靠一般性地方财政收入为主要投资资金来源了。从表3我们可以看出，银行贷款是地方借债来源的重要渠道，其占整个地方债务总额的比例达到79.01%，数额居然超过了全国财政收入总额。 

债权人类别

三类债务合计

政府负有偿还

责任的债务

政府负有担保

责任的债务

其他相关债务

债务额

比重

债务额

比重

债务额

比重

债务额

比重

银行贷款

84679.99

79.01%

50225.00

74.84%

19134.14

81.88%

15320.85

91.77%

上级财政

4477.93

4.18%

2130.83

3.18%

2347.10

10.04%

0.00

0.00%

发行债券

7567.31

7.06%

5511.38

8.21%

1066.77

4.56%

989.16

5.92%

其他单位和

个人借款

10449.68

9.75%

9242.30

13.77%

821.73

3.52%

385.65

2.31%

小计

107174.91

100.00%

67109.51

100.00%

23369.74

100.00%

16695.66

100.00%

表(3)：2010年底全国地方政府性债务资金来源情况表(单位：亿元)

　　来源：中华人民共和国审计署： 全国地方政府性债务审计结果 (时间:2011年06月27日)

　　在所有银行贷款融资中，来自地方融资平台运作的金额高达49710.68亿元，占地方政府性债务余额的46.38%，占其银行贷款总额的58.7%。所谓地方融资平台，是指由地方政府发起设立，通过划拨土地、股权、规费、国债等资产，迅速包装出一个资产和现金流均可达融资标准的公司，并且地方政府在必要时还以提供财政补贴、担保或者项目回购作为附加的还款承诺，以实现承接各路资金的目的，进而将资金运用于市政建设、公用事业等项目[11]。不可否认，地方融资平台解决了许多地方政府资金短缺的难题，为许多市政建设、基础设施的大规模上马提供了充足的市场资金。然而，随着09年后银行贷款数额的急剧膨胀，地方政府还贷风险也应运而生。能否支撑高额本息，取决于整体的投资收益，而投资收益又取决于经济的整体面貌是否能够持续高速发展。很显然，没有人能够断定良好的经济基本面是否能够持续。然而，庞大的银行贷款加上过于大的资本杠杆率却使得风险不断地增加。

图(4)

　　来源：中华人民共和国审计署： 全国地方政府性债务审计结果 (时间:2011年06月27日)

　　从图4中可以看到，从2009年起，政府借债规模大幅上升，这与金融危机下中央政府的4万亿财政刺激计划不无关系。虽然2010年的增长速度明显放缓，但庞大的基数决定2010年的总数将更加可怕。更重要的是，地方融资平台的贷款，通常在前三年项目建设期是付息，建成后才开始还本。因此，地方融资平台到2012年将迎来到期还款高峰，到那个时候，对地方政府的还款能力才形成了严峻的考验。为此，“地方政府破产”的危机第一次出现在了人们的预期之中。

　　更为隐秘的联系存在于土地财政与地方融资平台的联合滚动操作中，而这种资本游戏才是使得政府支出规模超速增长的“罪魁祸首”。在“土地滚动开发”过程中，地方政府能够以低补偿的形式大量征收集体土地，完成补偿、清理工作后以“招、拍、挂”的市场形式高价转给开发商，获得大量的土地转让收入。依靠这些预算外的大额收入，再通过财政担保或土地抵押的方式取得大规模的银行贷款。在这一过程中，政府以最小的支出(征地赔偿款)换来了巨额的土地出让收入、以及以土地出让收入为担保的更大数额的银行贷款，由此形成“征地—土地收入—银行贷款—城市建设(产生投资收益或税收收益)—征地—还款—再征地”这样一个不断滚动开发循环。为此，我们看到，只要房地产价格维持较高水平，地方政府就可以借此获得更多的实际土地收入与贷款份额。而如果土地价格下跌，那么新开发的土地获得的出让收入就不足以还银行贷款。

　　据审计署的统计：2010年底，地方政府负有偿还责任的债务余额中，承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额为25473.51亿元，共涉及12个省级、307个市级和1131个县级政府[12]，以此计算，37.9%的“政府负有偿还责任债务”需要地方政府用土地收入来偿还(实际上不止)。一般而言，上述土地收入并非完全纳入地方政府的口袋，还要先行支付征地拆迁整理等成本。曾有学者测算，除去征地、拆迁、补偿、税费等成本，地方政府的土地出让净“收益”一般在40%以上。简单计算，要想偿还上述25473.51亿元债务余额，未来需要地方政府完成总额6.3万亿元的土地出让收入。

　　似乎，只要土地价格维持或继续上涨、加上政府不断地有土地出让的话，那么，这个土地财政与地方融资平台的游戏可以始终玩下去。但是，在这个游戏的背后，是对土地价格的高度依赖。而由此产生的高昂地产价格又将所有负担全部转嫁到普通百姓身上，这最终变成了政府对百姓的实质性掠夺。

　　地方政府“绑架”中央宏观政策

　　正如有报道已经指出的那样：当前中央意图彻底改变以地方政府融资平台为主体、以土地储备作为抵押支持、以银行信贷作为主要资金来源的地方政府融资模式[13]。但是，中央真的能够轻易改变这种局面吗?

　　由于08年的财政扩张政策，地方政府通过融资平台获得的一大半资金都投到了大型基础设施以及大宗项目上，但这些项目不可能因为明年或者后年信贷紧缩而使其成为“半拉子工程”。在原有的预期上，以适度宽松的货币政策和较稳定的土地价格作保障，地方政府还是能够还得起钱的。然而，由于过度投放基础货币以对冲对美元汇率，通胀预期逐渐加大，这些迫使中央提高利率、收紧银根的压力变得更大。但是，地方政府为了不至于面临过高还债风险，不得不“倒逼”中央在明后年的信贷投放上依然保持在相对的高速增长水平。但这些高杠杆率的资金投放又会扩大整个货币面，使得通胀形式继续恶化。

　　对于具体的投融资平台来说，如果能通过自身的经营来偿还贷款，则理论上来说通过城市化的投资带来的收益还是大于贷款的投入的。但是如果不能偿还这些贷款，则或者转嫁为商业银行的不良资产，或者由中央财政事实上承担偿还的责任，这在客观上就成为少数地方政府挤占信贷资源以及财政负债能力的一个重要渠道[14]。地方投融资平台天然的软约束机制，使得投资的风险十分容易转移到中央财政或者国有商业银行体系。而且，由于不存在地方政府破产关门、抵押的可能，且料想中央会及时收手拯救，为此，地方政府敢于“胡作非为”。总之，由于缺乏真正的硬性约束的制度设计，因此客观上造成了地方政府对中央政府的“绑架”姿态。

　　实际上，不好的消息已然隐现：路透社引述消息人士称，中国银监会、财政部及发改委，拟于6月至9月期间处理2万亿—3万亿元可能违约的地方政府债务[15]。虽然该消息并未得到官方的证实，但确实已经表明地方债务的风险已为中央所重视，并且中央已经有帮助地方解决债务问题的意图。目前，机构投资者普遍对于地方债基本风险的判断是：由于地方政府贷款主体是以土地为抵押的，未来土地的价值便是核心。如果未来土地价值出现波动，比如说持续五年的下降，一些投融资杠杆率很高的省份，就可能会出严重的问题，反过来将带动整个金融体系陷入危机。因此，这使得房地产调控也陷入尴尬之中。一方面是普通收入人群强烈的降房价的诉求，另一方面则是地方政府意图稳定土地价格、规避地方债务风险的诉求。于是，从多部位联合制定的楼市策略也可以看出某些政策中不得已的面向。一方面，限购政策从侧面保护了市场供小于求的预期，从而使得土地价格保持稳定。另一方面，则是加大保障房的投入力度，而对商品房的价格则要求保持适度稳定。不过，这与民众降房价的预期仍然相距甚远。为了维持地方政府还债能力，中央不敢触碰“利率”这一最核心的调节节制，担心这一措施会导致房地产市场的连环崩溃从而危及整个金融链，尤其是地方政府的巨额债务问题会因为土地市场的崩溃而陷入空前的危机中。因此不幸的是，为了替政府的过度扩张政策埋单，民众还得继续承担高土地价格带来的高昂的购房支出。

　　总的来说，地方政府“绑架”中央的宏观政策的现象，体现了中央在放权地方的过程中监控体制设计不完善的弊端。当然，造成这种“失控”状态的根本动机，则是由我国特有的“官员晋升锦标赛”机制所引起的。如何解决这一“失控”现象，这恐怕涉及到一系列问责制、监督体系和市场化措施的改革问题。

　　几个可供选择的解决之道

　　由于笔者学识尚浅，对于该问题并没有详加思考。为此，仅提供几条简单的思路以供参考。

　　第一个思路是从原有的制度激励框架中进行适度的修改。我们知道，导致当前局面的基本动力来自于“晋升锦标赛原则”，这一原则以政绩考核为官员提拔的标准。在原有的考核体系中，GDP因素由于占据过分重要的地位，导致了官员盲目的投资激励。因此，改革的方向可以考虑在原有的考核问责体系中添加更加综合的评价因素，从根本上改变官员原有的太过强烈的唯GDP是问的行为动机。

　　另一个思路则是从更加市场化、多元化的渠道建立针对地方政府债务问题的长效治理机制。或许，仅仅从融资机制改革层面入手是远远不够的，关键是要确立对地方政府公共资本投资的强有力的资本预算约束机制，从而防止在出现问题后地方政府将风险危机进行向上转移的现象。只有在此基础上，才能谈得上建立可持续的地方政府公共资本融资机制或者有效控制地方政府债务规模的问题。为此，可以考虑建立中央对地方政府借债状况的评估机制，将过分借债而产生的过失纳入问责体系;同时，还可适当开放地方政府发行地方债券的权限限制，以更多元、更低风险的渠道来获得新的资金支持。

　　再一个思路则是从根本上改变“晋升锦标赛原则”。这一思路则是主张改变原有单一的“自上而下”的行政负责制，增加“自下而上”的民主负责机制。虽然，我们看到原有政府间的竞争整体上具有诸多积极意义，但公共服务职能却由于缺少制度激励而长期处于受压制地位。因此，要使其竞争的内容由从简单的增长导向转为公共服务导向，还需增加地方政府向民众负责的制度设计才可充分实现。当然，这涉及到更为宏大的政治体制改革的命题了。

　　参考文献：

　　中华人民共和国审计署： 全国地方政府性债务审计结果(2011年第35号) 时间:2011年06月27日 http://www.audit.gov.cn/n1992130/n1992150/n1992500/2752208.html

　　巴曙松. 地方政府投融资平台的发展及其风险评估[J]. 西南金融, 2009(09)

　　冯兴元. 土地财政、地方政府融资平台与规则[J].中国市场 2011(03)

　　傅勇 张晏. 中国式分权与财政支出结构偏向为增长而竞争的代价[J]. 管理世界 2007(03)

　　[美] 布坎南： 《民主财政论》，商务印书馆，2002年版 P31

　　孙琳, 潘春阳. “利维坦假说”、财政分权和地方政府规模膨胀——来自1998-2006年的省级证据[J]. 财经论丛 2009(02)

　　张丽恒. 我国地方政府投融资平台的债务风险研究[J]. 经济纵横 2011年04期

　　周黎安. 晋升博弈中政府官员的激励与合作——兼论我国地方保护主义和重复建设问题长期存在的原因[J]. 经济研究. 2004(06)

　　周黎安. 中国地方官员的晋升锦标赛模式研究[J]. 经济研究, 2007,(07)

　　周飞舟. 分税制十年: 制度及其影响[J ] . 中国社会科学. 2006(06)

　　注释

        [1] 中华人民共和国审计署： 全国地方政府性债务审计结果(2011年第35号) 时间:2011年06月27日 http://www.audit.gov.cn/n1992130/n1992150/n1992500/2752208.html

　　[2] 周飞舟. 分税制十年: 制度及其影响[J ] . 中国社会科学. 2006(06)

　　[3] 朱镕基在座谈发言时指出：“攻击分税制，说分税制掏空地方财政，造成农民贫穷的人，根本就是无知!无知还透顶!…(财政收入)总共8万亿，一来一回(地方)收回来7万3千亿，还少啊?还没钱?现在地方有的是钱。”引自《凤凰周刊》201115期：《朱镕基与校友谈时事》

　　[4] 1994年分税制改革确定的中央、地方财政收入的比例基本稳定在5.5:4.5。

　　[5] 傅勇 张晏. 中国式分权与财政支出结构偏向为增长而竞争的代价[J]. 管理世界 2007(03)

　　[6] 孙琳, 潘春阳. “利维坦假说”、财政分权和地方政府规模膨胀——来自1998-2006年的省级证据[J]. 财经论丛 2009(02)

　　[7] [美] 布坎南： 《民主财政论》，商务印书馆，2002年版 P31

　　[8] 周黎安. 中国地方官员的晋升锦标赛模式研究[J]. 经济研究, 2007(07)

　　[9] 周黎安. 中国地方官员的晋升锦标赛模式研究[J]. 经济研究, 2007(07)

　　[10] 张丽恒. 我国地方政府投融资平台的债务风险研究[J].经济纵横 2011年04期

　　[11] 冯兴元. 土地财政、地方政府融资平台与规则[J].中国市场 2011(03)

　　[12] 中华人民共和国审计署： 全国地方政府性债务审计结果(2011年第35号) 时间:2011年06月27日 http://www.audit.gov.cn/n1992130/n1992150/n1992500/2752208.html

　　[13] 刘煜辉. 给地方融资平台套上预算“紧箍咒” 中国证券报 2011-06-10 http://www.cs.com.cn/xwzx/16/201106/t20110610_2920009.html

　　[14] 巴曙松. 地方政府投融资平台的发展及其风险评估[J]. 西南金融, 2009,(09)

　　[15] 做法是将部分债务转入数间新设立的公司，并解除省级及市级政府机构出售债券的限制。银行将承担一些损失，并会开放原先限制民间投资的项目。但银监会、财政部以及发改委相关负责人均先后否认了上述有关处理地方债的方案。