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推进我国地方人大制度中的基层民主
作者：华东师范大学法政系·蒋德海
我国建国以后的很长时间里，人大制度和基层民主建设未能同步发展。我国地方人大制度在1954年就已确立，而基层民主的真正实施只是在80年代后期才开始。当基层民主发展起来以后，我们不得不思考：在人大制度建设中，基层民主究竟处于一种什么样的地位？基层民主的发展对人大制度建设意义何在？等等。显然，这些问题的解决，不仅对于我国人大制度建设，而且对于我国正在进行的政治体制改革及民主和法制建设都有极为重要的意义。
一、基层民主是我国人大制度的核心内容之一
人民代表大会制度是我国根本的政治制度，是我国人民民主的制度化和法律化。从逻辑上说，人民代表大会的质量与人民民主的发展成正比。人民代表大会既是人民民主的法律化，那么，发展和推进人民民主就是人民代表大会的根本宗旨。它包含两个基本含义：其一，人民民主推进人民代表大会制度的发展，人民代表大会制度的发展，取决于人民民主的发展，取决于人民民主的发展水平。如我国1953年选举法确立了直接选举和间接选举并用的原则，邓小平同志在当时的选举法草案说明中指出：“这是由我国目前的社会情况，人民还有很多缺乏选举经验及文盲尚多等实际条件决定的。”1979年选举法把直接选举的范围扩大到了县级，是一个较大的改革，也是我国人民民主水平的表现。其二，完备、健全的人民代表大会制度也将有力地推进人民民主。人民代表大会制度不仅是人民民主的要求，也是人民民主的保障。这种保障意味着，不仅人民民主具有创造和推进人民代表大会制度的功能，而且人民代表大会制度也有推进人民民主的作用。比如，人民民主需要的民主能力和民主素质，除了教育外，最有效的办法之一就是将人民群众纳入到人民民主的实践，即通过完备、健全人民代表大会制度，最大程度上实现人民管理国家、管理社会事务的能力和积极性，使人民在当家作主的过程中，培养其民主能力和发展其民主素质。
其次，从内容看，基层民主是人民民主的主要的表现之一。当我们说人民代表大会制度是我国人民民主的表现时，这里的民主不是抽象的符号，而有其真实的内容，这首先就是基层民主。没有基层民主，其它民主就难以得到真正的发展。这不仅在于人民群众是社会的基础，而且在于民主的运行内涵着基层的起点。1949年9月，在北京召开了第一次中国人民政治协商会议，为什么新中国诞生前夕不召开更能代表全国人民意志的人民代表大会而召开政治协商会议呢？主要的原因就在于作为全国人民代表大会基础的地方人民代表大会还无法召开。中国面临全国解放。新中国即将诞生，但是，此时，在中国境内，土地改革在广大新解放区还没有开展，人民革命战争还在局部地区进行，人民群众还没有充分地组织起来，官僚买办和封建势力还没有肃清，人民政权有待于巩固，召开人民代表大会的条件还不成熟。新中国建立后，短短的三年内，胜利完成了社会改革和恢复国民经济的任务，全国基本解放，土地改革的任务彻底完成，人民群众的觉悟大大提高，在这种条件下，第一次全国人民代表大会终于在1954年举行。
此外，基层民主也是我国人民民主最普遍的表现。我国人民民主专政的特点被广泛理解为人民当家作主，在我国人民代表大会制度下，人民当家作主最主要的政治权利之一就是基层民主，即人民群众根据宪法和法律的规定，通过基层民主这种方式实现对有关社会事务和文化事业的管理，同时也实现人民当家作主管理国家事务的权利。可见，基层民主是我国社会主义民主政治的重要方面，是我国人民民主不可缺少的环节和表现形式。我国民主法制建设，在一定意义上，就是基层民主的建设。而基层民主建设的状况，也反映了我国人民民主的性质。这个问题应当引起充分的重视。我国1954年宪法就确立了基层群众自治的人民民主原则，但从1954年以后我国人民民主制度的建设看，基层民主并没有受到应有重视。上文已经提到，我国基层民主的真正发展是在1987年以后。基层民主发展的不足，严重影响了我国人民民主制度的建设，也对我国人民代表大会制度带来了巨大的破坏。文革期间，作为我国人民民生根本制度的全国人民代表大会及其人大常委会10年没有开展工作，人民民主及其制度的实际效能极大地被削弱。在这其中，虽然有政治、历史、社会及文化等一系列因素，但基层民主没有得到应有的发展，无疑是一个重要的原因。
因此，基层民主建设作为地方人大建设的核心内容，必然也是我国整个人大制度的重要组成部分。还在1979年的五届二次人大会议上，彭真委员长讲到选举法修改时，就指出了基层民主对我国人大制度的重要意义。他指出，全国二千多个县，代表由人民直接选举、撤换，直接掌握在人民手里。县级人大选出省级人大代表，省人大代表再选出全国人大代表，代表受原选举单位和选民的监督，并可随时撤换。各级人大选举产生本级人大常委会和人民政府，人大和它的常委会监督政府、法院和检察院的工作，九亿人民把国家的命运掌握在自己手中。在这种情况下，林彪、“四人帮”一类的野心家、阴谋家想篡夺国家的领导权就困难了。我国人民代表大会制度基础是地方人民代表大会。全国人大代表是地方人大代表选举产生的，从人民代表产生的方式、程序和过程看，地方人大的选举机制无疑具有基础作用。如果地方人大的选举及性质不能充分反映和体现人民民主，那么，上一级人民代表大会的民主性就会受到影响和削弱。因此，作为我国根本政治制度的人民代表大会制度，地方人大制度建设是我国整个人民代表大会制度的有机组成部分，而地方人大制度建设中基层民主的质量，不能不关系到我国人大制度的人民民主性质。
改革开放以后，我国党和国家领导人对基层民主非常重视，这对我国人大制度建设具有积极意义。邓小平同志曾多次讲到：“在民主的实践方面，我们过去做得不够，并且犯过错误”，今后，要从改革制度着手，“认真建立社会主义的民主制度和社会主义法制”，要“保证全体人民真正享有通过各种有效形式管理国家、特别是管理基层地方政权和各项企业事业的权力，享有各项公民权利。”80年代初，当广西罗城、宜山等地农村建立村民委员会，提出村民自我管理、自我教育、自我服务的政治主张时，这一做法立即得到党中央的充分肯定，并很快在党的正式文件中得到提倡。党的十二大报告肯定了基层民主管理和群众自治的意义。1992年宪法正式用法律肯定了村民委员会这一群众自治组织。1986年，中共中央和国务院在发出《关于加强农村基层政权建设工作的通知》时，强调要重视村民委员会建设。1987年党的十三大报告重申了十二大报告的有关精神，1987年11月，六届全国人大常委会正式通过《村委会组织法（试行）》，并正式确立了村民自治的原则及其框架。1998年，修改后的《村民委员会组织法》又出台。不仅如此，我国近年在地方人大制度建设方面也取得了重大发展。如县级以上人大设立常委会，赋予省级人大及其常委会制定地方性法规的权力等。过去，地方人大不设常委会，地方许多与人民群众息息相通的重大问题得不到充分审议和及时决定，人民群众也无法通过正常渠道规范地参与地方国家事务的管理，地方人大设立常委会在很大程度上改变了这种状况。它通过联系代表、开展视察和调查、受理人民群众来信和来访等形式，反映人民群众的意见和要求，保障人民的合法权益。此外，赋予省级人大及其常委会制定地方性法规的权力，是我国立法体制上的一个重大突破，它调动了地方的积极性和创造性，大大加快了地方法制建设的步伐。
二、我国人大制度在基层民主建设中的不足
基层民主是我国人大的核心内容之一，但从我国人大建设来看，基层民主建设还有尚待改进的地方。笔者认为主要是四个问题：
第一，基层民主建设发展不平衡。我国1954年宪法就确立了基层民主的基本原则。1954年12月31日第一届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过的《城市居民委员会组织条例》规定：“居民委员会是群众自治性的居民自治。”1982年宪法进一步确定：“城市和农村按照居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。”但从我国近年基层民主的实践看，农村基层民主发展较快。我国从1987年开始实施农村村民自治，经过10多年来持续不断的努力，已获得重要进步。全国有近6亿农民参加过三轮以上直接选举，一大批比较正直能干的农民走上领导岗位，也淘汰了一批不胜任者。据民政部统计，在村委会选举中，约有15％的上届村委会主任落选，新的村委会成员，70%以上具有初中以上文化程度，年龄也明显降低。村民自治使农民参政议政的能力得到了锻炼，打破了“农民没文化，素质低，不关心民主”等成见。通过村民选举，农村中已经崛起了一批新生代干部。为此，中国农村问题专家把村民自治看成是“中国民主化进程的伟大起点”。但是，在城市，虽然居委会制度实施已有45年，但由于城市与农村的条件不同，城市基层民主一直没能有效实施。今天我国城市居委会更接近于政府的一个附属组织，这与宪法规定的居委会的性质是有距离的。
第二，村民自治的民主化进程有待引导。我国1987年以来开始实施的农村基层群众自治，虽然已取得较大成绩，但从实践看，尚有不少问题需要解决。从制度上说，村民自治与民主政治并不等同，不能以为农村实行了村民自治就实现了民主。在一般政治学和历史学文献中，自治要领主要用来描述中世纪欧洲城市的政治特征，现在也用来表述多民族国家中少数民族与多数民族的关系，与市场经济相对应的民主政治的主要思想是行政分权。而对我国大部分农村来说，市场经济还不充分。其次，我国存在较长时间封建专制的传统，宗教的、道德的、宗法的影响在我国农村还广泛存在，村民民主法制意识还相当落后，人治和清官意识还有很大影响。在这种条件下，农民所需要的政治代表，正如马克思所说“一定要同时是他们的主宰，是高高站在他们上面的权威，是不受限制的政府权力，……并从上面赐给他们雨水和阳光。”这导致一些背离民主的“乡村权威”获得了较大的发展空间，而有些村民甚至几块钱就可以出让自己的选举权。因此，如何保证村民自治的民主性质和民主方向是我国基层民主建设不得不考虑的问题。此外，从我国村民自治的现状看，来自基层权力的阻挠也不小。有学者指出：农村村民自治“真正好的情形，对乡村干部的个人素质有很大的依赖性，而好的乡村干部是少数。多数乡村干部对民主选举是抵触的，贿选、操纵选举的现象并不少见，不少地方还有直接任命村委会干部。”这些看法未必全面，但应当看到，基层民主在我国农村的发展还有很多工作要做。
第三，基层民主和地方人大制度联系的密切程度不够，或者说基层民主在地方人大制度中的作用没有充分反映出来。如前所述，我国农村基层群众自治主要是1987年以后的事，而城市基层群众自治迄今还在探索。从城市来看，我国地方人大目前与基层民主的联系并不密切。城市中的人民代表大会制度由于没有完备和充分的基层民主作为依托，其选举的形式性较浓。从农村来看，虽然1987年以来村民自治有了很大的发展，但由于农村基层群众自治中还存在的问题，农村基层民主与地方人大的密切程度还没有发生根本的改变，从而也不能不影响地方人大作为地方权力机关的作用。不久前媒体广为报道的广东普宁市七个民警滥杀四位村民的恶性事件曾引起举国的关注。但是更值得关注的是此案发生后，在两年多的时间里，被杀村民的亲属先后27次到本地、广州和北京控告、上访，共达254人次。在我国，行政机关、司法机关都是从属于权力机关的国家机构，它们受命于权力机关，并要向权力机关负责，而权力机关要向人民负责。而对于这样一件惊人的滥用职权案，在两年多的时间里竟要二百多人向有关部门投诉上访，最后由于新闻界的干预才得以公正解决，可见权力机关向人民负责这一重要的民主法治原则在我国尚待在制度上真正落实。
第四，对基层民主及其权力机关的认识具有片面性。如在地方国家机关和中央国家机关的关系上（这里的国家机关包括国家权力机关、行政机关、审判机关和检察机关），人民一般比较注意“中央国家机关的各项任务都要通过地方国家机关的活动才能同人民群众见面落实到基层”，“中央国家机关的各项任务都要通过地方国家机关了解的情况，掌握社会基层动态”。换言之，在基层民主和地方人大及上级组织之间，人们更多看到和注重的是上级对下级的管理及下级为上级服务的职能。其实，人大制度与行政制度有很大的区别，前者的活动原则是民主原则，表现为少数服从多数，而后者的活动原则是服从原则，表现为下级服从上级。我国宪法规定，各级地方人民政府向本级人民代表大会和上一级国家行政机关负责并报告工作，这里适用的就是下级服从上级的行政原则。而地方人大与全国人大的关系并不是这种行政关系。当然，全国人大作为全国人民的代表大会，具有更大更高的代表性，但这里的更高更大，主要是指立法权及实施监督的权限。另外，我国宪法规定，地方人大有义务保障全国人大及其常委会立法厅本地区的实施，这种保障义务内涵着，不管哪级机关的行为，如果违背宪法和法律，地方人大都有权加以抵制。因此，从人大制度看，地方人大和全国人大的关系，一层重要含义，即地方人大是全国人在的民主基础。全国人大和地方人大都要向人民负责，而地方人大更具有直接性。人民群众向全国人大的反映和意见要通过地方人大来落实，同时，全国人大是由地方人大选举的代表组成的，全国人大的决定反映了各地方人大代表的最一般的意见，是各级地方人大代表意见平衡的表现。显然，地方人大的民主化、法制化对于推进我国人大制度具有重要的意义。
三、以发展基层民主为目标，推进地方人大制度建设
从基层民主的角度考虑我国人大制度建设，最有意义的是完善和推进我国人民代表大会制度向人民负责的机制。如前所述，我国人大在向人民负责的制度建设方面已经做了大量工作，但实际效能仍有不理想之处，主要表现在人大向人民负责缺乏有效的强制性保障。因此，发展基层民主，推进地方人大建设，其根本内容之一就是要创造一种必须向人民负责，不得不向人民负责的机制。在这方面，笔者提出以下一些建议：
第一，完善人大对人民负责的机制建设。主要有两个方面，一是提高地方人大信访制度的地位，把接待基层群众、为人民主持正义作为地方人大的主要日常工作之一。接待群众。解决群众的问题是地方人大发挥权力机关作用的重要形式。一般来说，群众找到地方人大，寻求地方人大解决的问题往往是在行政机关、司法机关或公安机关遇到麻烦的问题；这其中，有的可能是对行政机关、司法机关或公安机关适用法律不理解，这需要权力机关站在人民立场向人民说明。但更多的涉及到滥用职权和司法腐败。在这条件下，地方人大作为人民行使权力的机关理应为人民讲话，为人民伸张正义，这是地方人大“向人民负责”的重要表现。二是提高地方人大在国家机构体系中的地位。我国宪法规定，地方人大是地方权力机关，其它国家机关产生于权力机关，受权力机关监督 向权力机关负责。但从实际看，这方面的制度和机制尚不完备。因此，是否可以考虑对地方人大行使官员监督权和罢免权的制度加以改革。地方人大对官员的监督制度化、经常化、先行化，发现有问题的或不称职的官民及时罢免，而不能等出了大案，司法机关结案后才行使罢免权。同时，监督和考核的重心应从一年一度的工作报告转为平时监督，更注重监督的质量而不以形式为依据。
第二，提高人民代表的政治质量。这方面有两个考虑：（1）人民代表职业化。这涉及人民代表的双重职责问题。我国现在人民代表都是兼职，而且在这种兼职中，人大代表的职责和工作往往只占很少一部分，在这种情况下，人大代表的职能较难真正发挥。比如，全国人大每年开一次会，一般十多天，而这要求来自各行各业的3000名左右代表相当深入地讨论全国性的重大事务，这很不现实。在这方面，国外的议员制度可以借鉴。在实行议会制的国家，议员的工作就是开会议事，一年中绝大部分时间都在开会，而不开会议事的时候却极少。如英国议会每年开会两次，第一会期从三月末开始，到8月初结束，第二会期从10月底到12月圣诞节前结束。为此，应考虑逐步实行人大代表职业化。即人大代表专职从事人民代表工作，俸禄由国家供给，可以连任。由于人大代表职业化，人大代表的效能和素质将大大提高，各级人民代表的数量可以大大减少。（2）增加人民代表的实质性功能。我国目前的人大代表制度对不少成员而言，主要还是一种荣誉。在这种条件下，人大制度的有效性及国家最高权力机构的功能都将大大受到影响。比如，工人代表往往被理解为劳动模范，知识分子代表则被理解为著名的科学家。其实，人民代表与劳动模范或科学家并不是同一个概念。人大代表的标准主要应当是参政议政的能力及是否有为人民讲话的胆量和献身精神，在某种意义上，一个好的人大代表恰恰要以牺牲个人的专业为前提。另外，把各方面的代表用行业性的身份来限定也不合理。难道知识分子就不能为工人农民讲话？或者华侨就不能为工人、农民或知识分子讲话？因此，笔者建议，各行各业的代表人物，应当是各行各业各方面、各阶层推选的代表，但这代表本身却可以具有各种身份。比如，工人代表就可以是知识分子，也可以是律师、干部或华侨，只要他能够被工人拥护并能够代表工人利益，其它也一样。（3）人民代表资格制度合理化。在人民代表职能化尚未实施之前，可以先对人民代表的资格进行限制。比如，担任政府某些行政职务的官员的公民就不再担任人大代表，真正保证人大代表职能的发挥。
第三，充分创造条件，扩大基层民主的范围和效能。我国1979年选举法把直接选举的范围扩大到了县以下，这是一个重大的进步。但从实践看，直接选举的质和量还有待于发展：（1）直接选举的范围应扩大到基层单位负责人。这涉及到基层民主的内容。从现代民主和法制看，作为民主保障的法制主要是提供一种产生合格领导人的制度。德国学者马克斯。韦伯阐述了一种严格意义上的民主模式，他把民主仅仅看做为确定合格的领袖提供途径。美国学者熊彼特也强调：民主不过是人民选择“谁能够决策”的一种机制，在这种机制下，“作为选民的人民运用这种方法定期在可能的领袖人物之间进行选择。”这无疑是合理的。这一观点，早在19世纪中叶，就受到了马克思主义经典作家的关注。马克思、恩格斯在当时评论英国工人争取普选权的斗争时指出：“实现普选权的必然结果就是工人阶级的政治统治。”我国选举法规定的直接选举是人民代表的选举，在人民代表的作用没有重大变化的条件下，其影响有限。扩大基层民主，除了改变人民代表的作用，另一个重要的途径就是要实现基层领导普选。这方面，我国乡村村民自治是一个良好的开端。1998年岁末，四川遂宁市发生了一件具有里程碑意义的事件，这个市的步云乡由全体选民直接选出了乡长。选举对外界几乎是秘密进行的，而选举过程具有标准的竞选形式。事后结果公布后，在全社会引起了巨大反响。（2）直接选举应广泛引进竞选机制。一般来说，竞选的成本较大，竞选的后果难以预料，但竞选的公平和民主意义是明显的。竞选是市场经济的产物，在我国转向市场经济体制以后，体现市场经济公平和效率的原则也应当渗透到我国社会生活的一切领域。我国现行的《村委会组织法》还没有关于竞选的规定，但一些农村自发地采用了竞选方式。据称，在1998年的村委会选举中，吉林梨树县336个村的608名村委会主任候选人，全部发表了竞选演讲，上述四川步云乡则是标准的竞选。随着市场经济的发展，现代民主和法制的要件正在我国逐步地形成。法律应创造条件并鼓励一切为人民谋利益并有献身精神的人出来竞选，充分的、普遍的竞选是现代民主和法制的基本形式，它将从根本上推进我国民主和法制的现代化。
第四，加大市场经济的改革力度，全方位推进我国基层民主，为人大制度构筑更坚实的民主基础。在农村，进一步推进基层群众自治建设，使农村基础自治法律化、普遍化和规范化。我国自1987年开始实施村民自治以来，农村基层民主有了很大的进步。为了进一步加大基层民主建设的力度，1998年 11月 4日，全国人大常委会第 5次会议通过的新的《中领人民共和国村民委员会组织法》对村委员会的直接选举，。规定了一些新的措施，体现了民主选举的特点，从法律上保证了农村基层群众自治组织选举的民主性。但也应当看到，我国农村传统宗族制度及道德伦理等的存在，对村民基层民主的负面影响仍然存在，甚至在某种程度上还在加大，以至不少学者都注意到了我国民主和法治进程中的“乡土资源”。笔者认为，我国农村基层民主化的过程，实际上是传统宗族制度及其伦理影响逐步衰落的过程，推进这个过程最有力的方式是通过法制建设加大市场经济改革的力度，通过市场经济的充分发展，在农村形成代表市场经济发展方向的利益群体，从而推进我国基层民主的发展。
从城市看，现行的居委会和社区制度都与农村基层民主有很大的不同，主要在于城市居民的单位身份制还没有打破，随着我国市场经济的发展，作为城市特征的“单位人”也将逐步让位于“社会人”，这其实正是梅因所说的从身份社会向契约社会的进步。伴随着这个历史进程，要求我国居委会和社区制度也加以发展。一种思路是现行人民政府或街道直接领导下的居民委员会模式逐渐演变为纯粹居民自治组织，使城市的基层民主模式向农村靠扰。与此相适应，居民委员会的功能应大大增加，现行街道具有的许多功能应逐步向居民委员会转让。当然，这取决于“单位人”向“社会人”转化的进程。另一种思路是发展社区民主，即在传统的居民委员会模式外寻找出一种适合城市基层居民自治的民主制度。随着社区制度的成熟，发展出不同干居民委员会的城市基层民主。第三种思路是发展单位基层民主，这一点，上述直接选举的范围时已有所论及。这是在现行居委会和社区的自治性质尚未形成时的过渡。不管怎么样，这三种思路的方向都是要完善我国城市基层民主。毫无疑问，基层民主的发展，将直接影响我国地方人大的性质，从而大大推进社会的民主化和社会主义法治国家的建设进程。