世界坐标系中的中国国防费

2011年03月08日13:23    来源：新华网     手机看新闻

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　　自从发达的商品货币关系产生以来，军费在军事经济活动中一直处于核心地位。早在文艺复兴时期，佛罗伦萨的政治家尼科罗•马基雅弗利认为：“谁的荷包里的钱越多，谁就越能打胜仗。”

　　从特定的意义上说，军事和战争艺术就是研究如何筹款、如何花钱以保障军事和战争活动的艺术。在现代军事活动中，国防费分配是国防经济资源配置的总枢纽，在很大程度上影响和决定着军事活动的范围和方式，甚至决定着战争的胜负。正因为如此，军费开支始终是当今世界备受人们关注的重大问题。

　　当今世界国防费变动趋势

　　趋势之一：总规模先降后升。冷战结束后，世界国防费规模变动的总趋势是先降后升，表现为一个英文字母“V”字形。在冷战结束后的初期，国防费总额从冷战期间最高点—1985年的13308亿美元，持续下降至最低点—1998年的7200亿美元，总量几乎下降了一半；从1998年起，世界国防费总规模开始回升，“9.11”以后出现大幅攀升，2009年已经达到15310亿美元，比11年前的历史最低点增加了112%，比历史最高点的1985年增加了15％。“下降”的主要原因是冷战结束后世界军事需求大幅减少，“上升”的主要原因是新军事革命迅猛发展，几场高技术战争也加剧了世界军费的攀升。

　　趋势之二：各国普遍加大军费投入。据斯德哥尔摩国际和平研究所2010年年鉴估算，在有军费数据统计的120个国家中，65％的国家在2009年都出现了军费增长。排在军费开支前15名的国家增长势头最为显著，除意大利外，其他国家军费均出现增长。在2000~2009财年期间，美国国防支出增加了76%，俄罗斯增加105%，英国增加28%，印度增加67%,沙特增加67%,韩国增加48%，巴西增加39%，加拿大增加49%，澳大利亚增加50%。尽管出现了国际金融危机和经济衰退，但在军事安全需求和军事变革加速推进的背景下，各国在国防费投入上你追我赶、争先恐后，竞争异常激烈。不过，这种军费增长总体上是非均衡的。在120个国家中，排在前15名的国家所占比重为82%，而位居第一的美国所占比重高达43%，超过其后14个国家的总和。

　　趋势之三：军事变革导向效应显著。当今世界，新军事变革正以迅猛的势头发展。当前世界范围内的军事变革是以两种方式出现的：一种方式是人们所熟知的军事意义的变革（西方学者称之为“军事革命I”；另一种方式则是资源配置和保障方式的革命（西方学者称之为“军事革命II”）。现在，越来越多的有识之士认识到：在这两种革命中，军事革命II是新军事革命I的经济技术基拙。如果没有军事革命II，新军事革命I是不可能成功的。为把这两种意义上的革命结合起来，军事变革先行国家制定了近、中、远期三个阶段的转型计划和相应的国防开支规划。为确保在信息化战争条件下，提高自身的战略能力，各主要国家纷纷增加军费开支，用以大规模地研发信息化战争武器系统和C41SR信息系统，由此推动了世界军费的上涨。

　　趋势之四：注重结构优化和提高效益。尽管各国都在加大投入，但新军事变革对经费的需求是呈几何级数增长的，经费供给不足始终是各国面临的共同难题，向结构优化要效益自然成为各国最现实的选择。美军曾反复强调：“向不需要的管理机构和活动中每多投入1美元、1个人，国防部的真正使命—部署能阻止战争和赢得战争的有准备和有能力的部队，就要少1美元、1个人。”五角大楼的将军们甚至说，美国的军事革命是从市场上买来的，为此必须完成由“花费更多”向“花费得更聪明”的转变。

　　自从各国开展新军事革命以来，压缩传统项目开支，加大重点投入的结构调整始终没有停止。在现代结构和效益理念支配下，各主要国家重点投入信息系统建设，增加高技术军兵种的投入，加强高技术装备和军事科研的投入，强化军事人力资本投入，以确保有限资源投入至最能体现信息化国防建设的重点方向。在这一过程中，军事变革先行国家通过进一步健全现代国防预算制度，即规划－计划－预算－执行制度(PPBES)，建立和完善了“大系统”、“大集成”、“大滚动”军费管理制度。

　　“大系统”，就是把规划、计划、预算三者“捆”在一起，把军队建设的各个环节都纳入PPBES这个大系统，进行统筹规划，按军事任务确定军种部队需求，依据部队需求制定国防和军队建设计划，根据国防和军队建设计划编制预算；“大集成”，就是把全军力量按任务和功能分为若干大类（如美国分为“核力量”、“常规力量”等11大类），凡为完成同一类任务的不同项目计划，不论出自哪个军种或大单位，均归入同一类计划内，从而有效减少重复建设；“大滚动”，就是规划、计划随国家安全环境的变化，进行滚动性调整。

　　我国国防费的现状

　　改革开放以来，我国国防费投入政策有力支持了国家经济建设，国防和军队建设取得了举世公认的成就，但仍然存在着两方面问题。

　　一方面，中国国防费投入水平还比较低。近年来，国家一直很重视国防和军从建设，国防费投入不足的情况大为改观，1998~2009年，国防费年均增长率达15%左右。但由于历史积累因素和世界新军事变革推进速度加快等原因，目前我国国防费投入水平在世界参照系中处于明显偏低的位置。2009年我国国防费总额为4825亿元，按当年汇率，约合725亿美元，占GDP比重仅为1.4%，而世界平均水平为2.7％左右。我国居民人均军费仅为55美元，即使按照斯德哥尔摩国际和平研究所对我国国防费明显过高的估算，我国人均也只有74美元，而世界人均军费为224美元，美国2100多美元，法国1026美元，英国946美元。如果用军人人均军费支出来看，差距更大。2009年我国的军人人均军费为3.1万美元，美国为50万美元，英国、日本、法国和德国也都数倍于中国。从国防开支占国内生产总值的指标看，2009年世界平均值为2.7%，我国只有1.4%，而美国则高达4.3%，是同期中国的3倍。

　　这里可能涉及一个敏感问题：究竟怎样看待近年来被世人炒得沸沸扬扬的隐蔽性军费问题。坦率地说，隐蔽性军费在各个国家都存在。即使号称透明度最高的国家美国，也有隐形军费，它的准军事部队、原子能、空间等方面的费用都没列入国防费，就连国民警卫队也主要是由各州提供资金的，和平时期的海岸警卫队开支由美国财政部单独提供。日本军费，也不含退役军人养老金、抚恤金、宇宙开发费（航天费用）以及海上保安厅开支等费用。英、法等国也都毫无例外地有隐蔽性军费。显然，如果算上这些开支，世界军费无疑将增加许多。问题在于：一些发达国家自身一直存在着没有计入国防预算的军事类开支，却酷爱评论发展中国家的军费开支的“透明度”。

　　实际上，“透明”总是相对的。在特定战略背景下，细细琢磨这种“不透明”也确有其合理的一面。因为就本质而言，军费不过是以数字表现和反映出来的国家军事战略，或者说是国家军事战略的数字化。始终处在弱势地位的发展中国家，军费开支不那么“透明”，又有谁说这不是针对处于战略强势的西方国家的一种有利的“模糊战略”呢？

　　另一方面，中国国防费结构优化和效益提高还有较大空间。一是人员费与装备费、研发费的比例需要优化。人员费比重过高，装备费、发展费比例低是一个老问题。根据近几年公布的《中国国防白皮书》，近年来，我军人员生活费、活动维持费和装备费大约各占1/3。从表面上看，生活开支并不高，但所有维持性开支比例高达2/3。相比之下，发展类费用还比较低，网络信息战和高技术装备等项建设比较薄弱。二是军兵种费用结构需要优化。三是军费保障和管理效益还有待提高。军费保障范围还存在“越位”和管理制度的“缺位”等问题。总起来看，目前我国国防费还没有完全形成符合我军战略任务和新军事变革趋势所要求的费用结构，与世界军事变革先行国家相比仍有一定差距。

　　综上所述，我们需要从国家战略全局的高度科学谋划国防费战略，确立全球化视野的国防费观，更加注重结构优化和效益发展，建立健全现代国防预算制度。（《环球视野》第353期，摘自2011年1月11日《中国国防报》 姜鲁鸣） （责任编辑：罗君琳(实习)）