小学金点子案例:非市场缺陷的政治经济学分析　　——公共选择和政策分析学者的政府失败论

    非市场缺陷尤其是政府失败是现代市场经济国家所面临的一个共同难题，也是当代西方经济学、政治学和政策科学等领域的学者共同关注的一个主题。西方学者尤其是公共选择学者和政策分析学者已经对非市场决策或政府失败的表现、类型和成因以及防范措施进行了较为深入的探讨，形成了较系统的非市场缺陷论或政府失败论，这可以说是对西方发达市场经济国家的政府干预实践，特别是政府失败现实在理论上的反思。我国正处于由计划经济体制向市场经济体制的转轨时期，如何处理好政府与市场、企业和社会的关系，确定好政府干预的范围、内容、方式及力度，是我国社会主义市场经济发展中的一个至关重要的问题，因而必须高度重视并研究非市场缺陷或政府失败问题。本文将评述公共选择和政策分析学者的“非市场缺陷论”或“政府失败论”，并提出对这个问题的一些看法。
    　　一
    市场经济是一种由市场机制来配置社会资源的经济体制或经济运行方式。但是，纯粹的市场经济或完全竞争的市场是不存在的，在市场经济发展的任何阶段，政府都必须发挥其作用，履行其社会经济职能，只不过是在不同的国家、在市场经济发展的不同阶段，政府干预的程度有所不同而已。
    从西方市场经济的理论与实践来看，市场的缺陷及市场的失灵被认为是政府干预的基本理由。　 用公共选择学派的奠基者布坎南（J.　 Buchanan）的话来说：“市场可能失败的论调广泛地被认为是为政治和政府干预作辩护的证据”（注：〔美〕詹姆斯·布坎南：《自由、市场和国家》，北京经济学院出版社1988年版，第13页。）。在市场经济体制条件下，社会资源的配置通过价格机制的作用来实现，但市场调节及价格机制发生作用有一定的前提条件，而且市场本身不是万能的，“市场不是理想的，存在着市场失灵”（P.A.Samuelson语）。 市场缺陷主要表现在公共物品（public goods）、外部性（externality）、 垄断、市场的不完全、分配的不公平和宏观经济失衡等方面。
    因此，为了弥补市场的缺陷和纠正市场失灵，现代市场经济国家的政府在社会经济生活中扮演着公共物品的提供者、负的外在效应的消除者、收入和财富的再分配者、市场秩序的维护者和宏观经济的调控者等角色。政府采取一系列的干预行为来调节市场机制，既要保证市场运行的外部条件，又要作为市场机制的补充。战后西方各国所采取的干预措施，对其经济持续二三十年的“繁荣”起到了一定的作用。然而，人们逐步发现，如同市场本身是有缺陷的、市场会失灵一样，政府本身的行为也有其内在局限性，政府同样会失败；市场解决不好的问题，政府也不一定能解决得好，而且政府失败将给社会带来更大的灾难，造成更大的资源浪费。特别是从70年代开始，西方国家出现的以低经济增长、高通货膨胀、高失业率和高财政赤字为特征的“滞胀”现象的出现，正是政府过度干预、政府失败的集中表现。在实践上，从70年代末80年代初开始，西方各主要市场经济国家的政府为克服“滞胀”现象以及政府过度干预所产生的其他问题，纷纷放松了管制，减少干预，并实行私有化、向自由放任回归。美国里根政府1980—1984年的政策，英国撒切尔政府1979—1983年的政策以及联邦德国科尔政府1983—1987年的政策都可以说是对政府过度干预的消极性的反应。这就在客观上促使人们在分析政府与市场关系问题时，从原来对市场缺陷和市场失灵的关注转向对政府行为局限性及政府失败的关注。当代西方社会科学尤其是公共选择学派和政策分析学派的政府失败论或非市场缺陷论，正是在这种背景下形成和发展起来的。
    当代西方新自由主义经济学思潮特别是公共选择学派首先对政府失败问题进行了较系统的研究。公共选择理论实际上是经济学和政治学交叉融合而产生的一种理论。用布坎南的话来说：“公共选择是政治上的观点，它从经济学家的工具和方法大量应用于集体或市场决策而产生”（注：《自由、市场和国家》，第18页。）；“它是观察政治制度的不同方法”（注：《自由、市场和国家》，第20页。）。按照缪勒的说法，公共选择理论可以定义为非市场决策的研究，或简单地定义为将经济学运用到政治科学。公共选择的主题与政治科学的主题是相同的，涉及国家理论、投票规划、投票者行为、政党政治、官僚机构等等。然而公共选择所使用的是经济学的方法，它的基本假定就是“经济人”假定，即人是自利的、理性的效用最大化者（注：Dennis C.Mueller, PublicChoiceⅡ. Cambridge: Cambridge University Press, 1989, pp. 1—2.）。由此可见，应用经济学的假定和方法来研究非市场决策或公共决策问题，是公共选择理论的研究领域，其核心主题是用经济学的方法来说明市场经济条件下政府干预行为的局限性以及政府失败问题。布坎南在《公共选择理论》（1972）一书中说过，公共选择学派想要做的事情是，把40年来人们用来检查市场经济缺陷和不足的方法，完全不变地用来研究国家（政府和公共经济的一切部门）。依照该学派之见，揭示市场制度的缺陷是一种好事，深入研究政府干预的逻辑及局限性，进而完善政府干预也是一件好事。它无非是要设计一种模式来说明西方民主社会中左右公共物品的生产和供应的决策过程，指出政府干预行为的限度尤其是分析政府失败的原因，并提供改进措施。布坎南声称：公共选择学说的主要贡献在于证明市场的缺陷并不是把问题转交给政府去处理的充分条件。
    尽管公共选择学派提供了一个关于非市场缺陷或政府失败的综合理论，“然而，仅靠公共选择所提供的理论还远不能满足一个完整的非市场缺陷理论的要求。例如，现有的公共选择理论对这样几个方面都不够重视或没有给予充分的解释：非市场活动排他性（垄断）的类型；关于非市场产出技术的高度不确定性；以及由这些产出所引起的多次‘副的’或没有预见到的其他结果。此外，从公共选择理论对非市场缺陷的贡献来讲，它还忽视了组织僵化、传统和‘标准操作路线’的作用。这些因素可能对独立于市场规则之外的组织的影响比对遵从这些规则的组织（即公司）的影响还要大”（注：〔美〕查尔斯·沃尔夫：《市场或政府：权衡两种不完善的选择》，中国发展出版社1994年版，第4—5页。）。此外，公共选择学派的非市场缺陷的研究只限于政府，而未扩展到其他的公共部门（如基金会、大学、非私有的医院等）。
    针对这种情况，一些政策分析者力求扩展和深化公共选择学派对于市场或政府缺陷的研究。例如，兰德公司研究生院院长、政策分析家查尔斯·沃尔夫《市场或政府》一书的目的“是阐发一种非市场缺陷的理论，从而使政府的不完善运行能够得到清晰的分析，并且期望这种分析达到一种确定程度，接近于人们对市场的不完善运行分析所达到的水平”（注：《市场或政府：权衡两种不完善的选择》，第10页。）。又如，政策分析家戴维·韦默（David L. Weimer）和艾登·维宁（Aidan　R. Vininig）在《政策分析》（1989年第1版，1992年第2版）一书中把市场失灵和政府失败问题作为政策分析的理论基础，较系统地探索政府失败的类型与原因，从直接民主制、代议民主制、官僚主义供应和分权等固有的问题中寻找政府失败的根源，并总结了防止政府失败的一系列有效措施。
    经济学、政治学和政策分析等学科领域的学者对非市场缺陷或政府失败问题的研究及其理论成就，改变了现代西方社会科学尤其是经济学和政治学在研究政府与市场关系上把分析的重点放在市场缺陷的研究而忽视非市场缺陷的局面，使非市场缺陷或政府失败问题成为西方学者关注的焦点之一。然而，与市场失灵研究相比，非市场或政府失败的研究尚不成熟，“关于市场的缺陷已经在经济学文献中得到了符合逻辑的、规范的阐述，而那些‘非市场’缺陷却还没有被同等地分析到”（注：《市场或政府：权衡两种不完善的选择》，第11页。）。这不仅表现在非市场缺陷的表现、成因、机制及其与市场缺陷的联系中的许多问题尚未弄清楚，而且在于非市场缺陷理论缺少例证和国家经验的支持（而市场缺陷理论得到了例证和国家经验的充分支持）。由此可见，市场缺陷研究与非市场缺陷研究不对称，非市场缺陷及政府失败问题亟待深入探讨。
    　　二
    如同市场缺陷及市场失灵有不同的类型及成因一样，非市场缺陷及政府失败也有不同的表现、类型及其根源，这是非市场缺陷及政府失败论所要探讨的最基本的问题。非市场缺陷及政府失败有种种表现，可以归纳为公共决策失误、官僚机构提供公共物品的低效和浪费、内部性与政府扩张、寻租及腐败等基本类型；而导致这些缺陷的主要原因在于公共物品供求关系的特点、公共决策的内在困难以及缺少一种有效的非市场机制——它能够把私人的或组织的成本与效益同整个社会的成本与效益进行调节和计算。下面，我们具体讨论非市场缺陷及政府失败的这几种类型及其成因。
    　　1.公共政策失效
    政府对经济生活干预的基本手段是制定和实施公共政策，以政策、法规及行政手段来弥补市场的缺陷，纠正市场的失灵。在市场经济条件下，存在着两种基本的决策类型：市场决策和非市场决策（公共决策）。所谓的市场决策也就是市场主体（主要是企业和个人）根据市场供求关系来决定私人物品（private goods）的生产和供应， 即企业决定生产什么，如何生产和为谁生产；作为消费者的个人决定购买和消费什么产品或服务等。所谓的非市场决策或公共决策则是国家或政府部门为公共物品的生产与供应，为干预社会经济的运行而作出的决策。与市场决策相比，公共决策是一个更复杂的过程，存在着种种困难、障碍和制约因素，使得政府难以制定并执行好的或合理的公共政策，导致公共政策失效。这非但不能起到补充市场机制的作用，反而加剧了市场失灵，带来更大的资源浪费，甚至引发社会灾难，这是非市场缺陷及政府失败的一个基本表现。
    按照公共选择和政策分析学者的看法，公共决策失误或政策失效的主要原因来自于公共决策过程本身的复杂性和困难以及现有公共决策体制和方式的缺陷。具体来说：
    （1 ）社会实际并不存在作为政府公共政策追求目标的所谓公共利益。肯尼思·阿罗（K.Arrow）在《社会选择与个人价值》（1951 ）一书中所提出的“阿罗不可能性定理”已表明了将个人偏好或利益加总为集体偏好或利益的内在困难。这一定理说的是：试图找出一套规则或程序，来从一定的社会状况下的个人选择顺序中推导出符合某些理性条件的社会选择顺序，一般是办不到的。阿罗证明，简单加法不足以在个人偏好中排出一个一致的共同次序，这些个人偏好本身也是根据不同的标准而分类的。布坎南也指出：在公共决策或集体决策中，实际上并不存在根据公共利益进行选择的过程，而只存在各种特殊利益之间的“缔约”过程（注：See J.　Buchanan,　 "A　Contractran　Paradigm　for Appling Economics", American Economics Review, No. 5,　1975, pp. 225—230.）。
    （2）现有的各种公共决策体制及方式（投票规则）的缺陷。 以多数原则为基础的民主制是现代国家所采用的一种通用的决策体制，它较之于独裁制或专制体制，是一种巨大的进步和更合理的决策体制。但是，按照布坎南和戈登·图洛克在《一致的计算》（1962）中的分析，这种民主体制是很不完善的，甚至可以说是相当不民主的。韦默和维宁在《政策分析》一书中指出，无论是直接民主制，还是间接（代议）民主制都有其内在缺陷：前者中固有的问题有周期循环或投票悖论和偏好显示是否真实等问题；后者中固有的问题主要是被选出的代表由于其“经济人”特性而追求自身利益的最大化，而不是选民或公共利益的最大化；而选民却难以对其实施有效的监督（注：David L. Weimer &　AidamR. Vining, Policy Analysis: Concepts and Practice,　 EnglewoodCilffs, New Jersey: 1992, pp. 113—130.）。 现有的投票规则或表决方式（如一致通过、过半数、相对多数、绝对多数、三分之二多数等）也远非是完美的。例如，多数原则不可能是完全民主的，它将出现多数人对少数人的强制；一致同意原则的决策成本太高，且容易贻误决策时机；即使按照多数原则做出的决策也未必反映大多数人的偏好。邓肯·布莱克（Ducan Black ）在《委员会与选择论》中提出的“中间投票人”定理说明了这一点，该定理解释了为什么多数选择制最终使人们选择的政策成为符合“中间”选民之偏好的政策。因此，迄今为止，“没有一种投票制度能以令人满意的方式沟通个人与集体，因而十全十美的民主政治是不存在的”（阿罗语）。
    （3）信息的不完全、公共决策议程的偏差、 投票人的“近视效应”、沉积成本、先例等对合理决策的制约。例如，决策信息的获取总是困难而且需要成本的，选民和政治家所拥有的信息都是有限的，因而许多公共政策实际是在信息不完全的情况下做出的，这就很容易导致决策失误。又如，政治家和选民的“近视效应”也是导致公共决策失误的一个原因。由于政策效果的复杂性，大多数选民难以预测其对未来的影响，因而着眼于近期的影响，考虑目前利益，而政治家或官员由于受选举周期或任期的影响，因而他们的时间贴现率要高于社会时间贴现率，其结果通常是在政治家或官员的短期行为和长远利益之间产生明显的脱节。为了显示政绩，谋求连任或晋升，他们就会迎合选民的短见，制定一些从长远看弊大于利的政策。这种现象被费尔斯顿称为“政治过程中固有的近视”。
    （4）政策执行上的障碍。 政策的有效执行依赖于各种因素或条件。美国政策科学家史密斯在《政策执行过程》一文中认为，理想化的政策、执行机构、目标团体和环境是政策执行过程中所牵涉到的重大因素。具体地说，政策的形成、类型、渊源、范围及受支持的程度，社会对政策的印象；执行机构和人员、主管领导的方式和技巧，执行的能力与信心；目标团体的组织或制度化程度，接受领导的情形以及先前的政策经验；社会的政治、经济和文化环境的不同；凡此等等都是影响政策执行成败所需考虑和认定的因素（注：T.　B.　 Smith,　 "The　PolicyImplementaion Process", Policy Sciences, Vol. 4, No. 2, 1973. p. 203.）。这些因素中的任一方面或它们之间的配合出问题， 都可能招致政策的失效。例如，政策执行依赖于强有力的执行组织及各部门或单位的密切配合，执行机构不健全，各部门不协调合作，执行人员不力，必将引起政策失效。普雷斯曼和韦达夫斯基等人通过对美国加州“奥克兰项目”失败案例的分析已经证明了这一点（注：Jeffey　　L.　　Pressman & Aron Wildavsky, Implementation (3ed.) .　 Berkley, California: University of California Press, 1984.）。又如， 在政策执行博弈中，由于中央与地方分权，中央与地方利益的差别，地方政府有可能与中央政府讨价还价，力求从中央获得更多的利益，并导致“上有政策，下有对策”现象的发生。
    　　2.公共物品供给的低效率
    非市场缺陷或政策失败的这一表现也可说成是官僚机构的低效和浪费。公共组织尤其是政府机构为了弥补市场缺陷、纠正市场失灵，将履行公共物品提供者的职能，即直接提供市场可能供给不足的公共物品，并履行市场秩序维护者、外在效应消除者等角色，管制自然垄断、外在效应、信息不对称等等。然而，由于公共机构尤其是政府机构的本性以及公共物品供求关系的特点，使得它们提供公共物品也难以做到高效，尤其是产生提供过剩公共物品和成本增加现象。
    根据公共选择和政策分析学者的观点，导致公共机构提供公共物品低效率尤其是官僚机构低效率的主要因素有：一是公共物品的估价或评价上的困难。官僚机构提供公共物品所追求的是社会效益，而非经济效益，社会效益的衡量缺乏准确的标准和可靠的估算方法及技术；同时，要合理确定社会对某一类公共物品需求的数量，提供公共物品的政府机构的规模以及对这些机构绩效的评估是困难的，甚至是不可能的。按照沃尔夫的说法，并没有一个公式能够说明政府活动的产出的必要和最小的限度，也没有简单而一致的标准可以用来准确衡量“非市场”规模的大小（注：《市场或政府：权衡两种不完善的选择》，第134页。）。
    二是公共机构尤其是政府部门垄断了公共物品的供给，缺乏竞争机制。市场竞争迫使私人企业设法降低成本和提高效益，那些不以最高效率的方式来有效使用资源的企业最终将被淘汰出局。然而，在公共机构中却没有这种优胜劣汰的竞争机制。公共机构提供公共物品并未面临直接的竞争，即使它们低效率运作，仍能持续生存下去，造成了“X 低效率”——也就是说，由于没有竞争的对手，官僚机构有可能过分投资，生产出多于社会需要的公共物品，如不适当地扩大机构、增加雇员、提高薪金和办公费用，从而造成大量的浪费。
    三是政府机构及官员缺乏追求利润的动机。私人企业经理具有降低成本追求利润的动机，其企业有创新激励机制，而政府机构没有这方面的机制，其官员也无利润动机。由于官僚不能把利润占为己有，加上公共物品的成本与收益难以测定，所以，与企业经理不同，官僚的目标并不是利润的最大化，而是机构及人员规模的最大化，以此增加自己的升迁机会和扩大自己的势力范围。也许某些公共部门的效率与私人企业一样高，但却存在另一种浪费，即提供公共物品的公共部门具有超额生产公共产品的内在倾向，这种“过剩”的产品或服务最终是以社会所付出的巨额成本为代价的，是一种社会浪费。
    四是监督机制的缺陷。政府官员的行为必须受到立法者、公民或选民的政治监督。但是现有的监督机制是不健全的，许多监督形式是软弱无力的。特别是监督信息的不对称、不完全使得对官员的监督徒有虚名。政府官员一般都是在信息不对称的环境中工作的，立法者和选民都缺少足够的必要信息来有效地监督公共机构及其官员的活动，官员（被监督者）比监督者（立法者和选民）拥有更多的关于公共物品及服务方面的信息尤其是成本、价格方面的信息。这样，监督者完全可能受被监督者所操纵，后者有可能制定并实施某些有利于自身利益而损害公共利益的公共政策。
    　　3.内部性与政府扩张
    公共机构尤其是政府部门及其官员追求自身的组织目标或自身利益而非公共利益或社会福利，这种现象被人们称为内在效应或内部（在）性（Internalities）。 有如外部性被看成是市场缺陷及市场失灵的一个重要原因一样，内部性或内在效应被认为是非市场缺陷以及政府失败的一个基本原因。“市场缺陷理论的核心是外在性，而非市场缺陷理论的核心是内在性”（沃尔夫语）。
    根据沃尔夫的界定，所谓的内部性（内在效应）也就是公共组织或非市场组织自身的目标，是公共组织用以评价全体成员、决定工资、提升和津贴、比较次一级组织以协助分配预算、办公室、停车管理的标准；或者说，是指导、规制和评估机构运行和机构人员行为的准则。沃尔夫认为，内在性或组织目标是使机构中的全体成员发挥最大机构职能的重要因素。因此可以预见，像外在性影响市场活动的结果一样，内在性同样会影响非市场活动的结果。在非市场条件下，“内在性”扩大机构供给曲线——即提高机构成本，使其高于技术上的成本，导致多余的全部成本，较高的单位成本和比社会有效水平更低的非市场产出水平，这样就产生了非市场缺陷（注：参看《市场或政府：权衡两种不完善的选择》，第58—60页。）。
    既然内部性决定了公共组织尤其是官僚机构的行为及运行，那么它应是各种非市场缺陷及政府失败类型的一个最基本的或深层次的根源。它可以用来解释各种非市场缺陷及政府失败。然而将它运用来解释政府扩张及低效最为合适。在这一点上，公共选择学者已提出了一个较为完整的政府扩张论，对政府扩张的内在根源作了颇为深入的分析。
    政府或国家的扩张是一个人所共知的事实。在19世纪初期，欧洲国家的赋税收入占国民收入的8%—10%， 而现在国家却吞噬了国民收入的30%—50%（注：〔法〕亨利·勒帕日：《美国新自由主义经济学》，北京大学出版社1985年版，第140页。）。经合组织（OECD）的23 个成员国，按1985年的不变价格，计算政府支出与收入占当年国内生产总值（GDP）的比例，结果是这种比例在各国都有所增长：土耳其在1962 —1968年的6年中增长了3.9%，而瑞典在1960—1985年的26年中政府支出占GDP的比例从31%上升到64.5%，在美国， 整个政府支出占国民生产总值（GNP）的比例，在1929年仅为10%，1949年为23%，1987 年高达34.8%（注：Public Choice Ⅱ，p. 322.）。 那么究竟是什么原因导致了现代政府的扩张？公共选择学者缪勒从下列五个方面来加以解释：（1）政府作为公共物品的提供者和外在效应的消除者导致扩张；（2）政府作为收入和财富的再分配者导致扩张；（3 ）利益集团的存在导致扩张；（4）官僚机构的存在导致扩张；（5）财政幻觉导致扩张（注：Public Choice Ⅱ，pp. 322—343.）。
    一些公共选择和政策分析学者着重从官僚机构、利益集团和立法机构的“铁三角”的存在及其相互勾结来解释政府为什么扩张。他们认为，作为公共选择或公共决策执行机构的官僚机构及其官僚也是按“经济人”模式行事的，他们的目标是自身利益的最大化，追求的是升官、高薪和轻松的工作以及各种附加的福利。这可以通过扩大机构的规模及增加人员来实现，这就出现了帕金斯定律（Parkinson's Law ）所指出的情况，即无论政府的工作量是增加还是减少（甚至无事可做），政府机构及其人员的数量总是按同一速度增长。所有这些目标的实现都取决于官僚机构预算收入的增加，官僚们的自利效用最大化行为最终表现为“最大化预算收入”。于是在整个预算过程中，就必然发生以立法机构为一方和以官僚机构为另一方的关于预算的讨价还价——官僚们总是要从立法机构中获得更多的预算收入；而在官僚背后的是各种特殊的利益集团，它们是各种官僚机构的服务对象，希望官僚机构争取更多的预算收入，以获得各种好处。另一方面，立法官员也不是中立的，他们是在各种利益集团的支持或赞助下当选的，当选后也必须为充当赞助者的特殊利益集团服务。因此，在整个预算过程，特殊利益集团、官僚和立法者便形成所谓的“铁三角”（Iron triangle）。 这三种人虽然各自追求自身利益的最大化，但有一点是共同的，即力争增加某一方面的预算收入。正是这种“铁三角”的作用，使得政府预算总是呈现不断增长的趋势，而不管公众是否需要更多的公共产品和服务。这就应了著名经济学家弗里德曼的一句名言：“公共预算额可能是‘最适当的’公共开支额的两倍”； 公共选择学者尼斯卡宁（William Niskanen, Jr.）在《官僚机构和代议制政府》（1971）一书中说，“公共机构的规模往往比作用相当的私营机构大一倍”。
    另一些公共选择学者则分析公共活动开支的分散性和利益分配的集中性是如何导致政府扩张的。艾伦·梅尔泽在《自由经济的衰败》中作了详细的说明。他认为，在现代国家中，公共行动费用的分散性和利益分配的集中性，是国家机构及其职能膨胀的主要原因之一。这种费用分散与利益集中促进了国家开支的增加，而不是减少这种开支。政治家们知道，通过提出新的开支计划，而不是充当削减公共开支的辩护人，他们就能以较低的代价获得更多的额外选票；由于赋税负担是分散的，每个公民最终只能从国家努力节约的做法中得到点滴好处，而某些人却能从维持或增加国家的开支中得到许多好处。新开支的利益可能被用来优先照顾对候选人投赞成票的选民，或决定这位候选人是否再次当选的选民。在这种情况下，赞成乱花钱计划的利益集团，可能会比寻求减少国家开支的联盟更加有效。曼克尔·奥尔森（Mancur Olson）在他的名著《国家的兴衰》一书中认为，当政治联盟和院外活动集团由于长期的任期和经济利益而使其得到增强时，市场失灵最为显著。他们能够迫使政府采取行动，通过津贴、关税、税收优惠、限额、直接开支计划等，以社会其他人的代价来换取他们的集体成员的利益。沃尔夫在《市场或政府》中将公共机构的低效或膨胀的这一原因称为“负担与义务的分离”尤其是“微观的分离”——从现有的或将来的政府项目中获得的利益，集中在某一个特定的集团，而支出的负担却是普遍地加在公众（纳税者或消费者）身上。
    　　4.寻租及腐败
    寻租（rent-seeking）及腐败是非市场缺陷或政府失败的又一个基本类型。寻租是政府干预的副产品。当政府干预市场时，就会经常形成集中的经济利益和扩散的经济费用，政府干预带来了可以“租金”形式出现的经济利益——按照布坎南的定义，租金是支付给资源所有者款项中超过那些资源在任何可替代的用途中所得款项的那一部分，是超过机会成本的收入。寻租则是为这样的干预而进行的游说活动，是“用较低的贿赂成本获得较高的收益或超额利润”（缪勒语）。在现代寻租理论中，一切利用行政权力大发横财的活动都可以称为寻租活动，租金则泛指政府干预或行政管制市场而形成的级差收入（即超过机会成本的差价），一切市场经济中行政管制都会创造出这种差价收入即租金。寻租活动的特点是利用各种合法或非法的手段（如游说、疏通、拉关系、走后门等），以获得拥有租金的特权。寻租活动导致政府失败，因之它使资源配置扭曲，或说它是资源无效配置的一个根源；寻租作为一种非生产性活动，并不增加任何新产品或新财富，只不过改变生产要素的产权关系，把更大一部分的社会财富装入私人腰包；寻租导致不同政府部门及官员争权夺利，影响政府声誉和增加廉政成本；它妨碍公共政策的制定与执行过程，降低行政运转速度甚至危及政权稳定。寻租及腐败是经济发展、政治稳定和文化进步的陷阱。一旦落入这个陷阱，就会使社会处于低效、停滞、甚至紊乱的状态。
    公共选择学者一般都将租金归因于政府对自由市场经济的干预。在市场体制下，只有政府才能借助于行政和法律手段，创造不平等的竞争环境并维持归一部分人所有的租金。布坎南在《寻求租金和寻求利润》一文中对此作了分析。他说，只要政府的行动主要限于保护个人权利、人身和财产并实施自愿议价的私人合同，那么市场过程就支配经济行为，并且保证出现的任何经济租金将因竞争性的进入而消失。但是，如果政府行为大大超出了由最低限度的或保护性状态所规定的限度，如果政府像它已经大规模地做过的那样，逐渐干预市场的细节过程，那么租金下降或消失的趋势就会被抵消，并且可能完全停止。因此，“寻求租金的活动同政府在经济中的活动范围和领域有关，同国有部门的相对规模有关”（注：〔美〕詹姆斯·布坎南：《寻求租金与寻求利润》，载《腐败：权力与金钱的交换》，中国经济出版社1993年版，第120页。 ）。
    按照公共选择学者的看法，既然寻租是政府干预的必然产物，那么在有政府干预的地方就可能产生寻租现象。缪勒在《公共选择》（Ⅱ）中将寻租分为三种类型：（1）通过政府管制的寻租；（2）通过关税和进出口配额的寻租；（3）在政府合同中的寻租（注：Public ChoiceⅡ，pp.235—243.）。例如，在现代社会，不少行业经常试图通过政府许可证来限制他人的加入，以保持其利润或高工资；国内制造商经常为国外进口的关税和限额而进行游说，以使其能高价出售产品；政府也可以通过直接确定价格来为生产者创造租金。寻租行为可以在不同的层次上发生，布坎南曾用市政当局决定出租车规模的例子说明寻租活动发生的三个层次。
    公共选择学者认为，寻租得到的利润并非是生产的结果，这一特点称为寻租行为的非生产性。用布坎南的话来说，浪费在寻租活动中的资源本来可以在其他的经济活动中用来生产受重视的货物和服务，而在寻租过程中，这些资源却“没有生产出纯粹价值”，“没有任何社会报酬”，是社会资源的浪费。奥尔森则分析了寻租对经济增长所产生的负面影响。他证明，在稳定社会里，寻租的“分配联合”把资源转变为卡特尔活动的游说活动，并脱离生产；除对经济效率的这种直接影响之外，靠联合来保护其租金的企图降低了社会采用新技术并使资源重新配置以满足变动中情况的能力。其结果是，分配上联合的积累越大，经济增长的速度就越慢。
    总之，通过对非市场缺陷及政府失败的表现、类型及根源的分析，公共选择和政策分析学者得出的基本结论是：市场的缺陷或市场的失灵并不是把问题转交给政府去处理的充分条件，市场解决不好的问题，政府未必解决得好，甚至会把事情弄得更糟。所以，沃尔夫说：“企求一个合适的非市场机制去避免非市场缺陷并不比创造一个完整的、合适的市场以克服市场缺陷的前景好多少。换句话说，在市场‘看不见的手’无法使私人的不良行为变为符合公共利益行为的地方，可能也很难构造看得见的手去实现这一任务。”（注：《市场或政府：权衡两种不完善的选择》，第34页。）
    　　三
    公共选择和政策分析学者进而提出克服政府干预行为的局限性，纠正和防范政府失败，改善政府机构及公共部门工作效率的对策措施。在他们看来，说明西方民主社会中左右公共物品生产及供应的决策过程，揭示非市场缺陷及政府失败的根源，目的是要对症下药，采取有效的措施来克服这种现象。在公共选择学者看来，分析政府行为的效率并寻找政府最有效率工作的规则制约体系是公共选择理论的最高目标。
    那么，应当如何纠正和防范政府失败以及克服非市场缺陷现象呢？公共选择学者以及政策分析学者主要围绕改革公共决策体制及政治制度、引进竞争机制（用市场力量改进政府效率）两个方面来加以说明。
    首先，政府失败及非市场缺陷是西方公共选择或公共决策体制的缺陷所造成的，实质上是西方政治制度的失败。因此，要避免政府失败，必须改善现有的西方民主政体，发明一种新的政治技术和表达民主的方式。在公共选择学者眼里，现代西方政府的失败与其过时的民主政体有关。他们认为，与其说政府失败反映了市场经济的破产，不如说反映了政治制度的失败。这种制度是19世纪产业革命初期的产物，自那时以来，它们并没有多大的改进；现在，它们受到一系列不平衡作用的打击，政府的全面干预损害了市场和市民社会。因此，布坎南在《自由的限度》一书中提出了避免政府失败的一项根本措施，即改造现有的西方民主政体。公共选择学者所提出的改造现存西方民主政体的具体措施有：
    （1）进行立宪改革。要克服政府干预行为的局限性， 一个关键是在立宪上做文章。布坎南等人从立宪的角度分析政府政策制定的规则和约束经济、政治活动者的规则或限制条件，即他们并不直接提出具体的建议供政策制定者选择，而是要为立宪改革提供一种指导或规范建议，为政策制定提出一系列所需的规则和程序，从而使政策方案更合理，减少或避免公共决策的失误。
    （2）对政府的财政过程尤其是公共支出加以约束。 政府扩张及浪费的集中表现是政府行政经费或公共开支的扩大趋势，增加机构和人员最终也体现为经费的增长。因此，要有效地抑制政府的扩张和浪费，必须在政府的财政过程上做文章，通过财政立宪、税制选择、平衡预算和税收支出的限制等措施来约束政府的财政过程尤其是公共开支，从根本上限制政府的行为框架，抑制政府的扩张。
    （3）完善表达民主的方式以及发明新的政治技术。首先， 针对现有西方民主政体尤其是投票规则或公共决策方式的各种缺陷（投票悖论或循环、相互捧场或互投赞成票、多数人专制、中间选民定理等），公共选择理论家主张改革现有的西方民主体制，完善表达民主的方式，发明新的政治技术，以便做出“更好的决策”或“更好的选择”。但是公共选择学者并没有提出太多的新招，他们中的大多数人求助于在公共选择过程或公共决策过程中采用更高的多数制（如三分之二多数），以使人们在众多的、相互对立的个人或集体的目的之间做出更符合多数人偏好、利益的决策。倒是戈登·图洛克（G. Tullock）等人提出了一种新的表决方式，即所谓的“需求显示法”（或称“收费投票制”）（注：关于“需求显示法”的详细讨论，可以参阅丹尼斯·缪勒《公共选择》，商务印书馆1992年版，第70—80页；〔法〕亨利·勒帕日：《美国新自由主义经济学》，北京大学出版社1985年版，第193页。）。 据说该方法的优点在于鼓励选民表明自己的偏好，并绕开“阿罗悖论”；图洛克自己则认为，需求显示法可以使两种人（受益者和纳税人）的活动平衡，并强化政治决策权力的分散化活动，最终防止国家或政府扩张的趋势。
    其次，公共选择和政策分析学者主张用市场力量改善政府的功能，提高政府效率，以克服非市场缺陷及政府失败。他们认为，以往人们只注意用政府来改善市场的作用，却忽视了相反的做法——用市场的力量改善政府的作用。实际上，市场力量是改善政府功能的基本手段，通过在政府管理中注入一些市场因素，可以缩小非市场缺陷的影响范围。这种做法的好处在于：第一，可以减少对于政府干预整个社会的官僚化的需要；第二，可以减少政府对信息以及详细的、经常出错误的成本—效益分析的需要，因为这些错误的分析会误导政府的干预活动；第三，促使政府改革的市场方法可以在诸如环境控制、减少交通拥挤以及增进环境质量等方面，在私有领域中提供一种促进技术变化的动力，以使其向社会所期望的方向努力（注：参看《市场或政府：权衡两种不完善的选择》，第4—5页。）。
    公共选择和政策分析学者提出了如何用市场力量来改善政府功能，提高政府工作效率的各种具体措施。加州大学帕克立分校公共政策学院的威廉·尼斯卡宁在《官僚机构与代议制政府》中提出了三个措施：一是在政府内部重新确定竞争机制。他认为传统的行政体制改革的主要做法——机构改革——是没有用处的，因为这种做法只会进一步加强“办事机构”对抗政治监督的权力，行政管理不会因机构改革而变得更加有效，而最终只会加强各行政部门的“独家收购”权，使其领导人有更大的自由。真正有效的措施是要在政府机构之间恢复竞争：假如允许若干办事机构完成某项工作任务而提出相互竞争的预算，那么预算主管部门就可以选择“报价最低”的机构，从而降低费用，缩小政府机构的平均规模。二是在高层行政管理者中恢复发挥个人积极性的制度，其作用将与利润在私营部门中的作用相同。竞争可以在降低“生产费用”方面起作用，但它不能解决由于政府部门具有超额生产公共物品及服务倾向而产生的问题。因此，必须采取一些进一步的措施，促使行政领导人以“最小费用”的策略去取代“最大化本部门预算规模”的策略。这些措施有：在能够做出明细账目的公共部门（如税务、社会救济、航运管理等）中，采用最高负责人可以占有部分节约下来的费用的做法，而中层管理者的晋升与节约挂钩；在那些难以做准确分析账目的公共部门，可以根据高层官员的成绩发给特殊“奖金”，以资鼓励；允许办事机构的负责人把其“节余资金”用于预算外活动的投资，这将进一步加强各部门的竞争。三是更经常地采用由私营企业承担公用事业的政策，即更多地依赖于市场机制来生产某些公共物品或公共服务。
    政策分析学者韦默和维宁在《政策分析》一书中提出了利用市场机制来纠正政府失败的三种方法：（1）解放市场， 即在不存在固有的市场失灵的场合，让市场充分发挥其作用。（2）促进市场， 即通过确立现有物品的产权或者创造新的有销路的物品而促使市场运行的出现这样一种过程。前者是要确定限制新产权政治竞争的分配机制；后者是形成可交易的许可证制度。（3）模拟市场， 即在市场不能有效起作用的场合，政府模拟市场过程来提供某些公共物品及服务，尤其是通过拍卖，出售提供公共物品的权利。拍卖被广泛地用于对公有自然资源的权利分配，在政府必须分配稀缺资源的场合，拍卖也许是最有用的分配工具（注：Policy Analysis: Concepts and Practice, pp. 145—195.）。
    　　四
    综上所述，西方公共选择和政策分析学者通过对非市场缺陷或政府失败的政治经济学分析，寻找当代西方国家所面临的财政赤字、通货膨胀、高失业率、政府扩张、工作效率低、寻租腐败和资源浪费等经济政治困境的原因与对策。显而易见，作为当代西方经济学和政治学中的“新自由主义”或“新保守主义”思想的一个理论基础，非市场缺陷论或政府失败论具有明显的局限性。这主要表现在：该理论的倡导者们往往因政府干预行为的局限性而得出反对国家或政府干预、贬低乃至否定国家的作用，要求放任自流的保守主义结论；他们掩盖了当代资本主义国家（政府）的阶级实质，没有把政府失败与资本主义的生产关系以及资本主义社会的基本矛盾联系起来考察；他们揭露了当代资本主义国家的政治制度即代议民主制的某些内在缺陷，主张对它进行改良，目的并非是推翻这一制度，而是要维护、完善这种制度（特别是想要通过完善政治过程，发明新的政治技术来达成这一目的）；他们过分依赖于“经济人假说”和经济学“交换范式”，把政治过程与经济过程加以机械类比，把商品交换原则无限制地运用于政治领域等。
    然而，公共选择学者和政策分析学者的非市场缺陷或政府失败论又具有创新、合理和可供借鉴之处。这些学者对西方市场经济条件下政府干预行为的局限性以及由此带来的种种弊端进行了相当深刻的分析，在客观上粉碎了资本主义国家或政府及其官员一心为公的神话，揭示了西方政治制度的某些内在缺陷，尤其是指出了现有的各种投票制度或表决方式的弊端、利益集团的影响力、政治家和官僚的利己主义等因素是如何造成公共决策的失误、公共物品提供的低效以及政府扩张和寻租等政府失败现象的。公共选择和政策分析学者在一定程度上指出了这样一个事实，即当代西方国家所面临的“滞胀”及其他社会经济问题，原因主要并不在于经济方面，而在于政治方面，即在于政治制度的缺陷尤其是在于政治过程中人们的利己行为，而现行的政治决策规则却不能加以有效的驾驭。他们分析了政府成长或扩张的原因，指出了非市场缺陷及政府失败的表现、类型和成因，并提出克服非市场缺陷、纠正政府失败、提高政府效率的不少有益、可行的对策措施。公共选择和政策分析学者对非市场缺陷和政府失败的政治经济学的分析，克服了以往在研究或处理市场与政府关系问题上所存在的偏差，即注重市场缺陷研究，而忽视非市场缺陷或政府失败研究的倾向，在市场失灵论之外，补上对称的非市场失灵论，这无疑是当代西方社会科学研究上的一种突破，在许多方面填补了政府行为缺陷研究的空白。
    值得一提的是公共选择及政策分析学者在研究这一问题上的方法论创新及启示，尤其是经济与政治整合研究途径对于当代经济学与政治学研究的意义。从经济学的角度看，这些学者把政治制度的因素看做经济过程的内生变量，把政府行为和制度因素纳入经济学分析的框架之中，这就克服了传统经济学把国家、政府或政治因素当做经济过程的一个外生变量而排斥在经济学体系之外的缺陷，较好地反映了当代社会中政治与经济的密切关系，特别是政治对经济的巨大影响，政治过程与经济过程相互交织的现实。从政治学的角度看，这些学者从经济学的方法入手分析政治问题，为政治学的研究提供了一个新的视野、新的研究途径，是对当代政治学研究方法或途径的一种有益的补充。
    公共选择和政策分析学者的非市场缺陷论或政府失败论，是现代西方市场经济发展的产物，是对西方市场经济发展中政府与市场关系实践尤其是30、40年代之后政府全面干预经济生活实践的一种理论反思。反过来，它成为当代西方市场经济国家处理政府与市场关系的一种新理论或新模式，特别是成为80年代以后西方各市场经济国家政府行政改革的理论指导。当代西方政府改革的市场化、社会化和私有化的取向体现了非市场缺陷论或政府失败论的基本精神。90年代初，两个美国人D.奥斯本和T.盖勒布写了一本在西方颇有影响的书，书名叫《改革政府：企业精神如何改革公营部门》，作者根据对近20、30年来美国政府改革的经验研究以及他们自己的思考，提出了政府改革或重塑政府的十大原则：（1）起催化作用的政府——掌舵而不是划桨；（2）社区拥有的政府——授权而不是服务；（3 ）竞争性政府——把竞争机制注入到提供服务中去；（4）有使命感的政府——改革照章办事规则；（5）讲究效果的政府——按效果而不是按投入拨款；（6 ）受顾客驱使——满足顾客的需要，而不是官僚政治的需要；（7 ）有事业心的政府——有收益而不浪费；（8）有预见的政府——预防而不是治疗；（9）分权的政府——从等级制到参与和协作；（10）以市场为导向的政府——通过市场力量进行变革。这些原则既反映了当代美国政府改革的新趋势，也体现出公共选择和政策分析学者的非市场缺陷或政府失败论所提出的改革思路。
    应该说，公共选择和政策分析学者对于非市场缺陷及政府失败的政治经济学分析是建立在西方发达市场经济和西方政府—政治体制及过程的基础之上，因而不可避免地带有西方政治及意识形态的色彩。但是，他们的确也指出了市场经济条件下政府与市场关系的一般特征或共性，指出政府干预行为的局限性，并提出了某些防止或纠正政府失败的有效措施。我国目前正处于由计划经济向市场经济的转轨时期，公共选择和政策分析学者所指出的政府失败现象，如公共政策失效、政府机构膨胀、效率低下、寻租及腐败行为在当前我国也是存在的，有的还相当严重。因此，公共选择和政策分析学者对于非市场缺陷以及政府失败问题的讨论，对于我们在社会主义市场经济的发展过程中，处理好政府与市场的关系，合理确定、发挥或转变好政府职能，完善宏观调控的机制及手段，避免政府失败具有一定的启发意义。它提醒我们：
    ——必须高度重视市场经济条件下政府干预行为的局限性及限度问题。既然政府在履行其职能、干预市场运行时并不总是起到弥补市场缺陷或纠正市场失灵的作用，市场解决不好的问题，政府也不一定能解决好，那么在建立和完善社会主义市场经济体制的过程中，必须确定好政府干预的范围、内容、方式及干预的力度，在市场机制能较好起作用的地方，应尽快让市场去发挥作用；政府应当引导、补充而非取代市场机制。
    ——必须随市场经济发展及经济体制变革，及时进行政治—行政体制改革（尤其是转变政府职能）。按照公共选择和政策分析学者的观点，经济过程与政治过程是相互联系的，政治制度是经济过程的内生变量。因此，为了使市场经济能更快地发展与运行，必须在转变政府职能的过程中，由直接微观的干预过渡到间接宏观的调控；在当前两种体制转轨时期，要特别防止用计划经济的手段来管理市场经济。
    ——必须在政府机构中引入竞争机制，用市场的力量来改进政府的工作效率。公共选择和政策分析学者所提出的这方面的建议特别值得我们思考和借鉴。例如，政府的某些活动如许可证、牌照的发放可以采用拍卖的方式；可将某些公共物品及服务的生产和供应委托给私人企业，或同一种物品及服务可由几个公共部门来提供（形成竞争）；可以在政府机关内部确立节约成本、提高效益的激励机制。这些办法有助于克服或防止政府失败，提高政府工作效率，减少浪费。
    ——必须加强公共决策和政府管理的法制化建设，尽快实现依法行政、依法治国。公共选择学者强调立宪改革，注重宪法、法律和制度建设尤其是公共决策规则的改革，这有合理性。市场经济是法制经济，现代社会是法治社会；市场经济秩序的确立、运行必须靠制度来保证，政府的决策和管理活动也必须靠法律来规范。因此，在转轨时期，必须加强法制建设，重视制度规则的选择和创新，尤其是将政府的公共决策和行政管理纳入法制化轨道，改善公共决策系统，提高公共政策质量；加强行政立法和行政执法，依法约束政府行为，将政府机构规模、人员及经费开支的数量以法律的形式固定下来，实现政府管理过程的程序化，提高依法行政水平。
    ——反腐败必须釜底抽薪，从体制及制度的创新上下功夫，从根本上消除寻租及腐败滋生的土壤与条件。依照公共选择学者的“寻租理论”，行政权力对市场的干预和管制是寻租的根源。因此，抑制寻租及反腐败必须从制度或体制创新方面入手，消除腐败和寻租产生的土壤和条件。这就要求我们在加快市场体制形成、推进经济体制改革和政治—行政体制改革的同时，形成一整套制约行政权力的行政法规和办事制度，建立起一个灵活、高效、廉洁的政府管理体制。
    总之，西方公共选择和政策分析学者的非市场缺陷论或政府失败论为我们正确处理好政府与市场的关系、完善政府的干预行为、防止政府失败提供了某些有益的理论和方法以及某些值得进一步研究的问题，这正是我们研究这一理论的意义之所在。最后必须强调的是，我们分析探讨非市场缺陷或政府失败问题，并不是要否定政府在市场经济中的必要作用，而仅仅是要指出政府行为的局限性，提醒人们确定好政府的干预行为的范围、内容、方式及力度，避免干预不当或过度干预所产生的政府失败现象，使政府更好地履行其社会经济职能。