主程序控制流程图:关于我市群体性事件的成因分析和对策建议

在深入学习实践科学发展观活动中，市信访办结合我市信访工作实际，针对群体性事件在社会稳定的重要影响,组织专门力量深入到县（市）区和重点乡镇调研研究，并对我市信访矛盾较多的热点行业进行了专题调研，以科学发展观为指导，查找问题根源，研究解决对策，为推动和促进我市信访工作上水平提出建设性的意见和建议。我们所说的群体性事件是指发生在市委、市政府或者进省、进京等非指定地点的异常集体上访行为。以2008年为例，全年共发生群体性事件348批次、11695人次。其中，进京群体性事件8批、63人；进省群体性事件32批次、372人次；本级群体性事件308批次、11260人次。
一、群体性事件的现状
1、群体性事件的分布
一是城建拆迁问题。2008年发生的群体性事件中，城建拆迁问题75批次、2734人次。占本级发生的群体性事件总量24.4%和24.3%。二是企业改制问题。2008年发生的群体性事件中，企业改制问题69批次、2752人次。占本级发生群体性事件总量的22.4%和24.4%。三是医疗保险和养老保险问题。全年发生42批次、1823人次，占群体性事件总量的13.6%和16.2%。四是供热问题。全年发生26批次、1380人次，占群体性事件总量的8.4%和12.3%。五是征地补偿问题。全年发生18批次、404人次，占群体性事件总量的5.8%和3.6%。六是拖欠民工工资问题。全年发生12批次、323人次，占群体性事件总量的3.9%和2.9%。七是拖欠职工工资问题。全年发生7批次、425人次，占群体性事件总量的2.3%和3.8%。八是其它问题。全年发生59批次、1419人次，占群体性事件总量的19.2%和12.6%。
2、群体性事件的特点
一是群体规模较大，总量高位徘徊。近年来，由人民内部矛盾引发的群体性事件的发生数量、参与人数和规模呈现出上升和扩大的态势。从信访数字统计分析看，2008年群体性事件的参与人数在1万人以上，50人以上的重大群体性事件达到219批次8857人次，占群体性事件总量的71.1%和78.7%。从群体性事件的规模上看，群体性事件的参与人数少则几十人，多几百人。而且事件参与主体期望通过扩大事件的社会影响，以引起党委和政府的关注。有的群体性事件在发生之初，并非是大规模的群体行为，但由于参与者之间存在着共同的利益关系，在思想上、语言上、情感上容易沟通，不断有更多的人卷入群体性事件当中，从而导致许多令人意想不到的后果和难以控制的局面。
二是领域相对集中，转轨特点突出。近年来发生的群体性事件涉及企业改制、城建拆迁、社会保障、征地补偿、供热供水、拖欠民工工资等众多行业和领域。从参与群体性事件的主体上看，包括下岗职工、个体业主、军队退役人员、教师、技术人员、农民等各阶层人员。但数据分析显示群体性事件主要还是集中在城建拆迁、企业改制和社会保障问题三大领域上，总量占群体性事件的60%以上，而且多是重复上访，矛盾积累很深。其中企业改制和社会保障等问题是社会转轨过程中的热点问题，占群体性事件总量的36%。城建拆迁问题多年来在群体性事件中所占比例均较大，有历史因素、政策制定因素、管理因素等等，成因比较复杂。
三是人员组织隐密，预防难度较大。近年来，群体性事件的形式在迅速变化：一是组织活动比较秘密。每次群体性事件都有人进行秘密串联、集会，商定上访事项，政府、主管部门和所在单位不易察觉。二是部分个体访逐渐演变为有组织的群体性事件。有些上访人原本不认识，在上访过程中，或因互相同情关照，或因互相传播上访经验与信息，逐步串联形成有组织、有骨干、有分工的联系网络。三是形成了固定的联系网络。由于多年上访和经常联系，很多上访人已形成默契，并留下固定的联系方式，只要组织者一声号召或发一个暗号，就会很快聚集起来。2008年12月，哈尔滨、齐齐哈尔、牡丹江、佳木斯、绥化等5个市和2个省直部门共200多名企业军转干部突然纠集起来，计划进省进京集体上访，险些酿成群体性事件。四是要求越来越高。有的把上访作为恫吓单位领导的手段，而且不听解释，不服劝阻，一意孤行。五是极个别单位的领导遇到企业发展、改革中的困难时不是主动请示、汇报和研究解决办法，默许职工集体到市委、市政府上访，借此向市委和政府领导施加压力。
四是群体情绪激烈，负面影响深刻。从总体上看，群体性事件反映的问题和所提出的要求多数是有理的或者部分有理的，但是参与人员的言行日益激烈，行为方式日趋复杂。要求的合理性与行为方式的违法性交织。一些群体性事件在行为上已经由原来的静坐、请愿等简单行为向过激行为转化。通常表现为上访人为达到目的，努力扩大事态，公开发表激烈言论，通过打横幅、穿状衣和游行等方式向党委和政府示威，冲击、围堵党政机关，扰乱正常的办公秩序，有的以自焚、跳楼、爆炸、投毒等恶劣手段相威胁。
二、群体性事件的成因分析
当前，正处于社会转型和经济转轨时期，社会整体结构、资源结构、区域结构、组织结构都发生着重大转变。群体性事件作为社会基本矛盾、政治状况的一个侧面反映，总是受着社会基本矛盾的影响和制约。在经济社会大转型、大发展、大变革时期，社会矛盾尖锐化，是社会不稳定时期，也是群体性事件的高发时期。
1、收入分配不公平是引发群体性事件的经济因素
据统计，我国城镇居民中最高收入与最低收入由1990年的2.9倍扩大到1995年的3.8倍，1998年又扩大到4.95倍。世界银行1997年发布的《共享不断提高的收入》的报告中指出，中国上个世纪80年代初期的基尼系数是0.28，到1995年是0.38，到90年代末期为0.458。根据国际标准，基尼系数在0.4以上就表示社会分配的绝对不公平。其实，当代中国社会贫富地区间的分化、同一地区内不同阶层的分化已然相当严重，暴富阶层与贫困群体的并存已是一种事实。弱势群体关于贫富差距的社会心态正在发生着变化，由于社会收入分配两极分化带来的相对剥夺感，已成为弱势群体心理状态的一个显著特点。收入差距过大，导致弱势群体心理失衡，不满情绪激烈，郁积到一定程度，再加上具体问题的导火索就会爆发群体性事件。
2、政策失误是引发群体性事件的管理因素
在引发群体性事件的原因中，有相当一部分是由于部分地区和部门决策有偏差，政策出台的随意性大，没有考虑到普通群众的可承受能力，结果损害了一般群众的切身利益而造成的。具体表现在：一是个别重大问题的政策制定不自觉的受到某些利益集团的影响。一些政策在制定过程中没有经过公开讨论、公开投票的体制性规定，导致有的地方和部门出台政策时，群众无法表达自己的愿望，无法参与和影响决策过程。决策过程中利益集团和主管部门的声音淹没了群众的声音。二是政策制定时缺乏充分的调查研究。有的政策出台前缺乏必要的调查研究，没有进行公开听证等程序，政策制定过程中听不到群众的呼声。政策出台后也没有给群众反映意见、发表不同看法的渠道，政策不切实际也必须执行，造成干群关系紧张，群众抵触情绪大。三是配套措施不完善。一些地方在实施改革和调整过程中，配套机制不完善，措施之间缺乏协调和配合，政策之间缺乏连续性、衔接性和稳定性，有的对可能出现的问题估计不足、预见性不强，特别是在执行过程中还存在违规操作、不讲政策、盲目决策等问题，损害了群众的合法权益。例如，城建拆迁问题引发的群体性事件，在发达地区和落后地区均存在，而且南方有些地区也出现过因为城建拆迁到北京上访，最后跳入金水河自杀，出现过在家中服毒自杀等等激烈的行为。说明该领域的公共政策制定存在严重偏差，或者是政策制定时缺乏调查研究，或者是不自觉受到某些利益集团的影响，或者是政策制定时过分注重效率忽视了社会公平，或者还存在其它的原因。
3、不依法行政是引发群体性事件的执政因素
从近年来外地发生的群体性事件中不难看到，有些群体性事件产生的原因是行政部门工作人员不依法行政引起的。具体表现在：有的工作人员法治观念淡薄，不严格依法行政，不给钱不办事，给了钱乱办事。行政越位、错位和不作为、乱作为、越权作为的现象时有发生。个别基层工作人员素质低下，不关心群众、不接触群众、不了解群众。对群众的合理要求不能及时解决，更不做思想稳定工作，致使积怨越来越深，矛盾越来越尖锐，以致小事拖大、大事拖炸，引发群体性事件。有的领导干部不注意管理方式，以权压人、执法不公，甚至为政不廉、贪污腐化。同时，由于民主监督体制不完善，缺乏应有的制约，往往造成工作中真抓实干的少，忙于应付的多；主动解决问题的少，推诿扯皮的多，致使矛盾越积越深，酿成群体性事件。
4、领导重视不够是引发群体性事件的人为因素
当前，多数领导同志能够认真执行信访工作领导责任制，高度重视群体性事件工作，把大量的群体矛盾化解在基层和萌芽状态。但对于群体性事件的预防和化解，个别部门和单位仍然存在领导不重视、工作不得力、措施不到位的现象，导致一些集体上访久拖不决，引发群众反复上访，最后形成群体性事件。比如：有的单位领导认为上访的只是少数人，无关大局，不必投入大量的精力，马虎应付，没有很好地将领导信访工作责任制落到实处；一些地区的基层领导对本地区、本部门和本单位群众关注的热点、难点问题知之甚少甚至不闻不问，致使一些本应在本地区、本部门解决的问题无法解决；有些单位的领导不重视信访工作，把解决群众信访问题当成额外负担，认为这只是信访科室的工作，一推了之；有的领导遇到群众集体上访，自己不愿意想办法解决，也不请示、不汇报，群众意识淡漠，群众的集体上访事项久拖不决，以致演化成群体性事件。
5、法制观念淡薄是引发群体性事件的心理因素
有的群众政治参与能力相对较低，这是群体事件产生的文化心理因素。改革开放以来，群众的民主意识逐步增强，对民主的要求越来越高，参政的愿望越来越强烈，但政治参与能力相对较低，法制观念淡薄。当群众之间、上下级之间出现利益磨擦或纠纷时，一些群众错误认为聚众闹事可以对领导造成压力，能较快解决问题，使本来能在法律程序中得到解决的矛盾演化成群体性事件。同时，有的上访人怀有法不责众的侥幸心理，简单地认为，某件事是大家一起做的，要承担责任就一起承担，而让一个群体共同承担责任在现实中往往是不可能的，那么作为集体中的一员，也不会因为参与群体行动而独立承担责任。所以，这种“法不责众”的意念使他们形成一种集体心理：认为参与到群体之中会免遭罪责，于是遵纪守法的个性消失了，胆大妄为的个性彰显了，在个别人的鼓惑之下无所顾忌的参与到群体性事件当中。
三、预防群体性事件的对策选择
从群体性事件的现状、特点、表现和产生的原因来看，它是属于社会转型时期人民内部矛盾变化的一种新动向和突出表现形式。不但破坏正常的生产生活秩序，损害党和政府的形象，而且危及人民群众生命财产安全和社会公共利益。如果任其蔓延，势必危及改革、发展、稳定的大局，势必影响经济发展，危及党的执政基础。应从提高党的执政能力、构建社会主义和谐社会的高度，充分认识预防群体性事件的重要性、紧迫性。本文试从政府和信访机构、信访机构以外的行政机关、案发责任单位等三个层次探索维护社会稳定的有效措施和办法，提出化解群体性事件的对策建议。
（一）政府和政府信访机构应选择的对策
1、提高影响群众利益的公共决策水平
各级政府在制定和出台每一项政策和重大决策前，务必深入基层调查研究，务必深入群众掌握第一手资料，务必考虑一般群众的承受能力。不能凭主观意愿决策、草率行事，更不能不自觉的受到某些利益集团的影响而做出有损人民群众利益的事来。具体应做到“五个不出台”，即：保护部门利益和特权阶层利益，与民争利、不能使多数群众受益的不出台；得不到多数群众理解和支持的政策不出台；违反市场经济规律的强制性规范措施不出台；前期工作没做好，可能引发社会震荡的不出台；具体方案不细致、配套措施不连贯，可能引发新矛盾的不出台。要做到改革的力度、发展的速度和社会可承受的程度和谐一致，尽可能做到决策科学、措施合理、方案可行。要按照科学发展观和正确政绩观的要求，充分听取群众意见和建议，正确分析群众意见的合理性，从群众切身利益出发，把握各项改革发展措施的出台时机，正确处理政策的稳定性、连续性与适时调整的关系，真正在社会稳定中推进改革发展，通过改革发展促进社会稳定。
2、提高执法人员依法行政水平
正确处理人民内部矛盾，关键在于干部，尤其是各级领导干部。实践中，由于行政执法主体混乱，行政执法行为不规范，法律实施机制不健全，执法人员素质低下等原因，导致行政不作为引发群体性事件增多的情况比较严重。一是要下大决心牢记宗旨不能忘。全心全意为人民服务的宗旨意识没有过时，领导干部应关心群众的生产生活，牢记宗旨、深入基层、融入群众，才能了解群众、服务群众，才能获得群众的支持和认可，真正创造一个稳定的发展环境。二是要用真功夫提高领导干部素质。有些领导干部缺乏解决新时期人民内部矛盾的基本经验，处理群体性事件的能力较低，使本来可以在初始阶段和萌芽状态化解的矛盾扩大化、复杂化，甚至把可以正常解决的问题激发为群体性事件。提高行政执法人员特别是领导干部的依法行政、依法执政水平和化解人民内部矛盾的能力，是维护社会稳定的当务之急。三是要下大力气学会做群众工作。群体性事件有其内在规律性，只有认真探索，把握其规律，才能取得处理矛盾的主动权。因此，广大干部一定要深入群众，认真调查研究，吃透情况，为掌握人民内部矛盾运动的规律，有效地化解矛盾创造条件。要赢得群众的信赖和支持，牢固树立群众观点，坚持群众路线，始终同人民群众保持血肉联系。
3、大胆创新为解决群体性事件提供组织保障
当发生群众围堵市委、市政府的群体性事件或者召开信访会议研究疑难信访案件时，信访部门有时会面临两大难题：一个难题当然是做好上访群众的思想稳定、解释劝返和矛盾协调工作；另一个难题往往就是面对的相关责任部门。如果通知责任部门的主要领导到场做群众工作，往往来的是分管领导；如果通知责任部门分管领导来，往往来的可能就只是个科长。这是多年来困扰信访部门的一个难题。根本原因用老百姓的话说就是：信访部门没有权力，不能把发生群体性事件的部门怎么样。而市委和政府的领导又不可能过问的非常具体。因此，个别部门接二连三的发生群体性事件，也不影响部门领导提拔，更不能使其受到任何处分。时间长了，有些部门认清了这个规律，就更不把群体性事件当回事。因此，如果能够敢于创新，利用现有的行政资源，大胆起用信访办主任兼任组织部副部长，在提拔干部时有发言权；大胆起信访办主任兼任纪检委副书记，在评优时有一票否决权。对于预防和处理群体性事件无疑会具有“四两拨千斤”的重要作用。
4、建立社会中介组织培育缓冲机制
要有效防范群体性事件, 保持社会系统的良性运行，必须发展社会中介组织, 建立和培育社会缓冲机制。社会中介组织使社会成员有交流感受、诉说委屈、发泄情绪、提出建议的渠道,能及时、适当地让不满情绪和不同意见得以宣泄, 避免矛盾和冲突在社会领域的过度压抑和聚集。现阶段随着政府行政权力逐步从社会经济领域中退出,社会自治空间扩大, 为社会缓冲机制发挥作用提供了现实空间。因而要加强、引导、规范社会中介组织建设,使之发挥传导沟通、理顺关系、处理矛盾、保障社会安全运行的积极作用。
5、健全社会调适和社会保障制度
历史经验告诉我们，社会分配不公是不稳定的终极根源。因此，遏制分配差距扩大、纠正社会不公正现象，不仅是一个社会伦理问题，而且是危及社会稳定的大问题。要进一步健全、统一社会保障体系，规范和细化救助标准，确保社会救助对象生活安定，建设好社会稳定的“托底工程”，避免困难群众因生活无着造成新的社会矛盾和不稳定因素。首先，要努力实现“四个确保”：确保离退休人员基本养老金按时足额发放，确保下岗职工基本生活费按时足额发放，确保机关事业单位工资按时足额发放，确保城市居民最低生活保障金按时足额发放；其次，进一步健全城乡最低生活保障制度。对保障对象实行动态管理，对资金实行专项管理，做到应保尽保；第三，进一步扩大养老保险覆盖面。把符合条件的外商投资企业、集体企业、私营企业和个体工商户纳入社会保障范围，并逐步提高养老保险的发放标准；第四，尽快建立完善基本医疗保险制度。防止因病致贫、因病返贫现象的发生。
6、建立信访问题复查复核机制
2005年5月1日实行的国务院《信访条例》明确规定了三级终结的原则，规定群众信访事项最多经过三级行政机关的办理、复核、复查程序后，对该信访事项的处理即为终结。为保证处理信访问题的权威性，公平、公正、合理解决群众信访问题，应成立专门的信访问题复查、复核工作机构，受理群众依据《信访条例》提出的复查、复核申请，并代表政府提出书面复核意见，在规定的时限内答复上访人。同时，充分发挥有权处理机关的作用，互相配合，依据有关法律、法规共同对群众的信访事项提出科学、合理的办理、复查、复核意见，为客观、公正的解决信访问题提供程序上的保证。
7、强化信访法律和法规宣传教育
法律较其他规范更具有权威性、公正性和强制性。在预防群体性事件工作中，要将法律知识寓教于宣传教育之中，运用法制宣传教育手段解决群体性事件时也可增强广大干部群众的法律知识，避免矛盾进一步激化，使事态尽快平息。应根据不同对象，区分层次，对从事不同行业、职业和不同年龄段的公民，有的放矢地进行法制道德教育，因人施教，因事施教，因时施教，增强针对性。要进一步加强《信访条例》的学习宣传，通过多种形式，做到家喻户晓、人人皆知，不断提高广大群众依法信访的意识，引导广大群众学法、懂法、守法，以理性合法的形式表达诉求，做到依法、逐级、有序上访，自觉维护信访秩序和社会秩序。同时，加大反面典型和事件处理工作的宣传力度，增强警示作用，减少和避免一些不明真相者的盲从和违法行为。
（二）信访机构以外的行政机关应选择的对策
1、各主管部门建立群众集体上访绿色通道
建立群众集体上访绿色通道是指对于群众集体上访反映的问题要真正纳入工作日程。24小时内召开班子成员会议研究群众集体上访的解决方案，48小时之内汇报给主管市长。如果主管市长认为有困难需要进一步研究，可以按工作程序向常务市长汇报，或者继续向市长汇报。建立绿色通道的目的是防止由集体上访演化成群体性事件。意义在于通过建立绿色通道畅通利益表达机制，防止和减少群众不满情绪的积聚，避免因为集体上访演化为群体性事件。
2、建立信访听证会机制解决信访问题
国务院《信访条例》第13、31和35条规定，将信访听证作为信访工作的一项重要制度确定下来。建立信访公开听证制度，对于解决疑难信访案件效果显著，不仅有利于政府行为法治化，防止行政机关利用垄断地位谋取不正当利益，而且有利于双向沟通、民主参与，消除由于信息不对称造成的不信任，对于及时化解矛盾，公开、公平和公正处理信访事项具有重要意义。
具体操作办法是：主管部门在拟定初步的处理意见以前，主动上门了解上访人员的思想动态和具体要求，征求上访人所在地群众的意见，摸准上访人员的思想症结，然后做出切实可行的处理方案。在承办单位依照政策法律拟定处理意见后召开听证会，对案件进行公开评议，邀请各界群众和上访人及其亲属参加。通过对案件案由、程序、实体及善后处置等各方面进行公开评议，充分征求与会人员的意见和建议，然后公开处理。通过实行信访公开听证制度，搭建一个多方参与的平台，有利于增强信访案件处理的透明度和公正性，处理结论更容易被上访人员所接受，而且有利于社会各界人士充分理解、认同和支持相关部门的处理结论。
3、建立不稳定因素预测预警机制
预测预警是对可能发生的群体性事件、妨碍社会稳定与公共管理失序状态的预警，有助于及时有效地防范和控制不稳定因素。建立预测预警机制，对可能出现的群体性事件做出科学预测，及时报送信息，可以有效地防范群体性事件的爆发。一是建立健全多方位、多层次的信访信息网络。把信息触角伸向基层和各个角落，充分发挥本单位以及街道、乡镇、居委会、社区、派出所信息员的作用，采取各种渠道广泛收集群体性事件的信息，力争做到信息队伍多元化，信息来源多样化，上下联系一体化，分析信息专业化，综合反馈网络化。二是及时向当地党委政府报告。对收集到的可能发生群体性事件的苗头性、倾向性信访信息，要按照信息报送的原则，迅速进行传递和处理，在第一时间内及时上报。对群众反映的热点、难点问题，应加强综合分析，组织专门力量进行深入细致的调查研究，弄清原因，制定对策建议，报党委、政府和有关部门妥善处理。同时，群众所在单位和有关部门要提前采取措施，有效稳定群众的情绪，做好思想稳定工作，争取将群体性事件化解在基层和萌芽状态，防止不良影响的产生、扩大。三是落实信息责任制。指定专人负责信息工作，加快信访信息报送的网络化建设，通过电子网络快速传递信息。
4、引导群众通过法律渠道解决
实际工作中有些群体性事件可以在法制的框架内得到妥善解决。然而，信访渠道解决社会矛盾既不要诉讼费，又不要代理费，因此，即使可以通过法律诉讼渠道解决的信访问题，一些信访当事人也宁愿选择信访而不愿意进行诉讼。因此，引导上访群众通过法律途径解决问题是新形势下的新要求。为此，要充分发挥法律规范的引导、预测、评价作用，从而使社会矛盾处理步入良性循环的轨道。对信访人提出的涉及经济纠纷、民事纠纷、劳动仲裁、土地监察、拆迁安置、妇女儿童权益保护等有法律、法规、规章、条例可循的信访案件，引导其向相关司法和行政部门提出诉讼、行政复议和仲裁请求，由各职能部门按照法定程序处理。对信访当事人不走法定程序，执意进行缠访的涉法案件，明确告知其不予受理的原因和根据，消除其向党委政府施压的心理。
5、对弱势群体提供法律援助
对社会困难群众和弱势群体，要加大法律援助的工作力度。在现阶段，可以降低法律援助门槛，扩大援助范围，除向来访者提供法律咨询、人民调解外，还可以为其办理减免交诉讼费，把信访问题引导到正常的司法框架内解决。同时，实施律师义务参与接待上访群众工作，也是义务性、公益服务性的法律援助。在开展律师义务参与接待上访群众工作中，针对上访群众法律意识不强，对诉讼及其程序不了解，习惯遇到问题找党政部门解决，不愿意或不懂得如何打官司，有的问题既向法院起诉，又找信访部门反映等现象，通过律师参与接待群众上访工作，由专职律师对上访群众进行法律指导和解析、法律论证、司法调解，对上访群众进行疏导，把部门行为与法律服务结合起来，可以依法分流信访问题，有效化解社会矛盾。因此，为信访群众提供法律援助，由律师义务参与接待上访群众，是将信访工作纳入法制化轨道的具体表现，通过专职律师向群众宣传法律知识，可以有效提高公民和公职人员的法制观念，在整个社会形成依法办事的风气。
（三）案发责任单位的对策选择
1、建立群体性事件定期排查机制
群体性事件发生不是偶然的，有一个滋生、发展、激化的过程，要不断加强群体性事件的排查调处工作。坚持“抓早，抓小，抓了”的原则，从维护群众的根本利益出发，把解决好群众关心的热点、难点问题作为排查工作的出发点和落脚点，从源头上预防和减少矛盾纠纷。每个月应定期排查一次群体性不稳定因素，超前化解矛盾。同时要坚持日常排查与重点排查相结合，在全国和省、市“两会”等重大政治活动和节日期间实行重点排查，对可能引发群体性事件的苗头性、倾向性问题全面梳理，超前介入，把矛盾化解在萌芽状态。对存在重大群体性事件潜在诱因的重点人群，采取切实有效的措施，指定专人负责，重点监控，并采取得力措施，有效理顺群众情绪、积极排解群众疑难、妥善化解矛盾纠纷。
2、重视做好群众的思想工作
对排查出来的不稳定因素，有关单位要提前做好矛盾纠纷的化解工作。对群众反映的要求，符合法律、法规和政策规定的，应及时研究解决；对因决策失误或者工作不力侵害群众利益的，应据实向群众讲明情况，公开承认失误，尽快予以纠正；对一时解决不了的，要及时向群众说明情况，争取群众的理解和谅解；对群众反映的不合理要求，要讲清道理，耐心细致地做好说服教育工作；对有可能发生群体性事件的，要充分宣传党的方针、政策和法律、法规，耐心细致地做好群众的思想工作，动之以情，晓之以理，因势利导，并注意工作方法，做好群众的思想教育和解释说服工作，防止矛盾激化和升级。
3、建立双向承诺逐级上访制度
所谓“双向承诺逐级上访制度”，就是处理信访事项主体与信访人双访方共同承诺约定，在一定期限内互相配合，共同处理好上访问题。目的是通过双向承诺，将诚信引入信访工作中，变单纯的行政管理为契约服务，使承诺处理上访事项责任主体和承诺接受处理的责任人互相监督，在有效监督中提高工作质量，规范信访行为。建立这一制度，一方面是把责任主体办理信访置于社会和信访人的监督之下，必须在承诺的时限内办理完毕群众的上访问题，给上访人以负责任的答复；另一方面是规定上访人的信访活动在承诺的时限和范围内进行，教育上访人在等候结果期间，串联组织异常集体上访行为。通过双向承诺，既可以强化责任主体的责任意识，真正为群众解决实际问题，又可以有效减少越级上访的发生，在有效的监督中提高工作质量，规范信访行为。
4、制定应对群体性事件的工作预案
为了保证群体性事件发生时，处置工作可以有条不紊地进行，提高处置群体性事件的整体能力和综合水平，为妥善处置群体性事件提供制度基础，与群体性事件有关的各单位和部门要提前制定处置预案，按照“属地管理、分级负责”和“谁主管、谁负责”的原则，建立健全统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的快速反应体系，做好人力、物力和财力方面的准备，确保一旦发生群体性事件，能及时启动预案，有效控制局面。同时，要针对可能发生的群体性事件的人数、规模，制定出采取的不同措施，明确处置的原则和相关部门的职责，按照既定的工作程序，及时快速地将群体性事件化解在第一时间、稳定在第一现场。
5、建立群体性事件一把手责任制
建立一把手责任制，承担具体化解群体矛盾的工作任务，定期研究分析形势，沟通情况，提出一个时期内的工作部署，解决有关方面的突出问题，指导推动内部机构的矛盾化解工作。涉及跨地区、跨部门的矛盾纠纷，要与有关单位积极协调，及时沟通，按照责任分工，主动做好矛盾纠纷的化解工作。同时，要进一步制定和完善化解矛盾纠纷的工作规章和制度，明确处理各类矛盾纠纷的职责分工和工作程序，努力做到及时收集、分析和反馈情况和信息，掌握各种动态，快速化解矛盾，形成高效、规范的工作机制。此外，群众所在单位领导要经常深入一线，变被动解决为主动下访，通过下访等多种形式，面对面接触职工群众，倾听群众的建议和呼声，扩大与职工对话的覆盖面。对群众反映的热点、难点和苗头性、倾向性问题，到早发现、早报告、早介入、早化解。