此生箫墨gl:行政事业单位国资管理国内外经验借鉴

http://finance.sina.com.cn 2005年05月11日 08:42 国资委网站
改革开放以来，特别是自20世纪90年代末以来，随着政府职能的转变，国家对行政事业单位的改革力度不断加大，成为社会普遍关注的热点。而行政事业单位国有资产的如何管理更是成为人们关注的焦点，是走市场化之路还是强化政府之手，理论界的观点并不一致。本文通过分析和总结国内外不同的管理运作模式，得出这样一个基本结论，即对于行政单位国有资产的管理不能笼统地是强调市场之手还是突出政府之手，而必须依据资产和单位的特点，确定资产管理的政府与市场结构模式。

一、行政事业单位国有资产管理政府与市场三种结构模式
(一)模式一：引入市场之手，突出市场化运作
南宁市行政事业单位国有资产管理最大的特点就是市场化运作，被称为“威宁模式”。南宁市本级国有资产总量约100亿元。2002年4月，南宁市组建了威宁资产经营有限责任公司，通过转变政府职能，实现政企分开，把行政事业性国有资产委托威宁公司实行统一接受、统一管理、统一经营，进行市场化运作。其核心内容是：改革国有资产产权，集中统一管理行政事业性国有资产，由原来的实物管理转为价值管理；把行政事业性资产企业化，非经营性资产资本化，办公资源市场化、流动化。通过对经营性资产的市场化运作，实现资产的安全、完整和保值增值。主要做法包括三个步骤：一是由市财政局运作，成立国有独资资产经营有限责任公司；二是各有关单位分期分批向公司移交行政事业性资产；三是由公司对移交后的资产进行企业化管理与运作。其基本经验可以概括为“集中管理、分类处置、市场经营、资本运作。
1.集中管理。集中管理主要表现在两个方面。一是对各单位用于经营性活动的资产由资产经营有限责任公司统一管理和统一经营。这些资产主要包括商铺、门面、宾馆等不动产，以及招待所、培训中心、印刷厂等经济实体。二是对行政办公楼集中管理、统筹安排、优化配置，并计划通过筹资建造行政办公区，建立行政办公用房统一建设、商品化供应、单位租赁使用、投资价值补偿、再投资发展的良性循环和滚动发展机制。
2.分类处置。资产经营有限责任公司对已接收的原行政事业单位国有资产进行了分类处置：部分小资产以直接拍卖的方式变现；对经营性不动产实行公开挂牌竞价租赁；对闲置土地及烂尾楼采取直接开发、整体转让、拍卖等方式进行盘活；对授权托管、代管和直接管理的经济实体进行资源整合，做到有进有退，重新构建具有优势的专业性公司；对行政性办公楼进行集中调配；对已接收的国有股权采取转让、拍卖等方式变现。
3.市场经营。资产经营有限责任公司尝试利用市场手段来经营原行政事业单位资产，包括两种模式：一是对原来就用于经营性活动的资产，在公开、公平、公正原则的基础上，进行挂牌竞价租赁阳光交易；二是对已接收的办公楼尝试市场化的租赁经营。具体做法是各个行政事业单位与资产经营有限责任公司签订“租赁合同”，财政局按国家有关规定向各单位分配“办公租赁费用”，公司则在市场价格的基础上打一定折扣收取租金。
4.资本运作。资产经营有限责任公司试图通过对行政事业性资产进行市场化的资本运作，以把长期闲置、沉淀的“死资产”变成“活资产”，利用信托、公开上市等手段进行融资，并通过并购重组、参股等资本运作手段整合资产，发挥公司闲散资本的潜在价值，促使存量资产由实物形态向价值形态转变。
(二)模式二：强化政府之手，加强制度建设和基础工作
相比于“威宁模式”的突出市场化运作，福建省的探索则更富有政府自身国有资产管理水平的色彩，其基本经验可以概括为“统一政策，分级管理，加强监管，规范收益”。
1.统一政策。主管部门制定严格的规章制度，对省直行政事业单位国资管理做了较为系统的规定，为省各行政事业单位规范国资管理提供了有力保障。
2.分级管理。针对广播、教育、卫生等系统专业性强、省垂直管理单位地域分布广泛的特点，为充分利用各主管部门的专业优势和技术条件，发挥其积极性和主动性，.在规定的权限内对部分单位实行国有资产委托管理。
3.加强监管。一是规范处置行为，制定规定，明确各部门、各单位的审批权限：二是实行信息反馈和跟踪监督，三是取得审计部门的支持，对于审计中发现违规行为，造成国有资产流失的，按有关规定追究责任人的责任。
4.规范收益。一是规范“非转经”资产审批手续，要求办理“非转经”的单位，必须提交可行性硏究报告，对于不履行“非转经”手续的单位，建议工商部门不予办理登记；二是建立国有资产保值基金，各单位凡有对外投资和资产出租的，以其实际占用的国有资产总额为基数，上缴一定比例的国有资产保值基金，纳入行政事业单位国有资产收益专户，实行收支两条线管理，由财政部门监督、国有资产管理部门运作，集中上缴的保值基金，主要用于行政事业单位固定资产的更新改造；三是积极配合有关部门推进省直单位统一津贴工作，通过统一津贴的做法，使资产收益的管理得以全面规范。
(三)模式三：政府和市场之手并重，国有资产管理内外兼修
北欧国家瑞典行政事业单位国资管理的经验具有很强的借鉴意义。除了制定严密的行政事业单位国资管理体系和制度以外，还十分注重发挥市场在行政事业单位国资管理中的作用。基本经验可以概括为“制度保证管理规范，市场运作提高效率”。
1.制度保证管理规范。包括严格控制行政性资产数量和严格控制政府管理国有资产的范围。严格控制行政性资产数量，尽量减少财政支出，降低政府运行成本。首先是通过财政预算进行严格控制，不列入财政预算，任何项目都不能开支，购置国家资产的数量，不得超过国家预算。如果遇到特殊问题需要增加支出时，要经过批准，最高不得突破财政预算总额的3%。同时，还必须在下一年度将超出部分补回。其次是提高财政预算的科学性和准确性，细化预算，使财政支出能够保证国家行政事业单位的运转需要。第三是坚持量人为出的原则。
严格控制政府管理国有资产的范围。国家公务人员的住房、交通工具、福利性设施，国家都不直接进行管理。公务员没有福利性分房，住房同社会其他人员一样从市场上购买。小汽车等交通工具由个人解决，全瑞典属于政府的公务用车总共10辆，除了首相有专车以外，各国家机关不配备公务用车。
2.市场运作提高效率。包括两项内容：办公用房市场化运作管理和完善政府采购管理体制及监督机制。办公用房市场化运作与管理。全部国有房产实行经营性管理，国家设立房产经营公司，所有行政事业性单位向国有房产经营公司和社会租用房屋，国家不提供办公用房。租用办公用房的房租，列入国家财政预算。1993年，瑞典政府对预算和资产体制实行重大改革，国家只负责明确、督促各部门的工作，不在承担各部门和后勤服务和办公用房。同时，撤销房屋建筑委员会，组建四家国有房产经营公司，经营国有房产。具体的方法是：以现有国有房产，经过国有资产评估确定价值后，作为四家国有房产经营公司的国家资本金。所投资设立的四家国有房产公司，分别负责管理监狱等特殊性用房经营管理大专院校用房；经营管理首相官邸、博物馆、驻外使馆等房门管理军队等涉及国家安全用房。这四家公司，分别由财政部国家资产管理局、工业、就业和通讯部管理。国有房产公司有三项主要任务：一是确保国有资产的保值增值；二是争取较高的出租率，不能闲置房产；三是做到公司经营收支平衡。公司通过市场既可将房屋租给机关、事业单位，也可以租给其他单位或个人，只要支付相应的租金。公司经营利润全部上缴政府，政府返一部分利润作为新建、维修房屋再投资。
完善的政府采购管理体制及监督机制。政府采购监督指导委员会负责制定国有资产管理政策、政府采购咨询指导，并对采购过程进行全面监督、检查。国家事务管理局隶属财政部，承担政府采购的组织与管理工作，负责瑞典中央政府管理的10个部、250个局(署)以及21个省、289个市和580个事业类单位的采购。瑞典颁布了《政府采购法》，规范了行政事业性单位的采购行为。政府采购产品采取公开招标方式。政府采购的管理与监督工作具有这样几个特点：一是注重分析和可行性研究，组织相关专家对市场进行调研和分析，调整采购价格二是国家对政府采购的管理和监督部门不拨付经费，其经费来源均由供应商支付；三是政府采购信息公开、过程透明、行为规范、手续简化；四是政府采购监督指导委员会独立行使职责，全过程监督政府采购过程。
二、比较和借鉴
(一)比较
“威宁模式”的最大特点就是市场化运作，福建的行政事业单位国有资产管理在强化制度上做文章，瑞典的行政事业单位国有资产管理中制度和市场并重，这些模式我们不能简单地比较它们的优劣，它们之所以选择这样或那样的模式，是由一定的条件所决定的。
“威宁模式”能够确立并在短期内取得较大的成效，一个重要的基础就是南宁市各行政事业单位用于经营活动的资产较多，从事经营活动的行政事业单位较为普遍。“威宁模式”在名义上是进行行政事业性单位国有资产管理体制改革，但所触及的资产有很大一部分是事实上的经营性资产，只不过这些资产过去被列为行政事业性资产。南宁市绝大多数行政单位和事业单位过去都进行了不同程度的营利性活动，主要方式是盖宾馆、培训中心。酒店、商铺、增加办公楼面积用于出租等，经费来源包括从财政申请。借款和自筹等，这些营利性资产所产生的收益基本上都被各行政事业单位自行支配使用，这样“威宁模式”就具有“拨乱反正”的性质，大量营利性资产的存在，为威宁公司的市场化经营、企业化运作奠定了基础。
福建省之所以从加强制度建设人手，建立国有资产统一政策、分级管理体制的模式，主要原因在于各系统专业性强、省垂直管理单位地域分布广泛的特点，为充分利用各主管部门的专业优势和技术条件，发挥其积极性和主动性，必须在一定的权限内对部分的单位实行国有资产委托管理。但这种委托管理并不是放手不管，而是通过完善的制度和措施来保障国有资产的规范管理和高效利用。
瑞典的行政事业单位国有资产管理体制是在长期的市场经济条件下形成的，充分反映了其国情、社会意识、道德水准，因此具有明显的市场经济特征。市场经济最重要的两个特征，一是市场在资源配置中的基础作用，二是完善的法律制度。长期的市场经济条件使得瑞典的行政事业性国资管理既有严密的法律制度规范，同时又注重发挥市场在行政事业性国有资产资源配置中的优势。
(二)借鉴意义
南宁、福建和瑞典的行政事业单位国资管理的做法分别代表了在国资管理中处理市场和政府关系三种不同的组合方式，对它们的分析对于确定我国各个部门的行政事业单位国资管理改革的思路、模式和体制，乃至具体的运作方法都具有很强的借鉴意义。
1.对确立改革思路和模式的借鉴意义。行政事业性单位国有资产管理采取什么样的模式，应该根据国有资产的特点和分布状况来确定。南宁的行政事业单位国有资产中经营资产占有很大的比重，因此南宁在改革中着重强调了市场的作用。福建考虑到各系统的专业性，因此在充分赋予各管理单位自主能动性的基础上，着重强调政府制度规范的作用，坚持统一政策和统一监督。随着我国社会主义市场经济体制的逐步完善，对行政事业性单位国有资产的管理必须同时注重政府和市场的作用，两者不能偏废。政府要加强行政事业性单位国资管理的立法工作，使国有资产的管理有法律基础和准绳。同时，政府要对行政事业性单位国资管理体系和体制的构建发挥指导作用，推进从上至下的行政事业性单位国资管理制度变迁。行政事业性单位的国资管理可以也必须引入市场机制，发挥市场在国有资产资源配置中的优势。市场机制的引入不仅仅限定在本身带有经营性质的资产中，还应包括一些非经营性资产，例如在办公资源的配置中，可以采用一种类似于市场机制的模式，运用房租等价格手段进行资源的重新配置和整合。
2.对确立管理体制的借鉴意义
南宁模式是通过设立资产经营有限责任公司，要求各有关行政事业单位向该公司移交行政事业性资产，改革了国有资产产权，建立了行政事业性国有资产集中统一管理体制，由原来的实物管理转为价值管理，把行政事业性资产企业化，非经营性资产资本化，办公资源市场化、流动化。这是一种市场化的集中管理体制。我国各部门的行政事业单位国有资产有很大一部分属于经营性的资产，或者类似于经营性能够模拟市场化运作的资产，对于这一部分资产，完全可以借鉴南宁的经验，成立一家资产经营股份有限责任公司，代表国资委行使所有者职能，对这些资产进行集中统一管理，并通过市场机制来进行配置和运作，以实现高效利用和保值增值。
福建模式充分考虑了系统专业性强、省垂直管理单位地域分布广泛的特点，从加强制度建设人手，建立国有资产统一政策分级管理的体制，这种体制既强调了集中统一，即统一所有权、统一政策，由发挥了各系统、部门的积极性和主观能动性。这是一种政府化的集中管理体制。我国各部门行政事业单位的国有资产也有很大一部分具有类似的特点，对于这些资产，可以参考福建的经验，实行由部门委托机构统一出资人代表、统一政策，由各主管单位分级管理的体制。这种体制既能保证国资委的统一监管，又发挥了各主管部门的灵活性，使这些资产的利用效益最大化。这种体制的关键是建立健全严格规范的监管政策和制度。
瑞典是成熟、发达的市场经济国家，其行政事业性国资管理的特点就是既强调市场基础性作用，又有完善的法律制度来规范各行为主体。因此，不管是政府化的集中管理体制，还是市场化的集中管理体制，突出强调法律和法制建设在体制建立和运行中的作用至关重要。
3.对具体运作方式的借鉴意义
南宁市威宁公司设立的方式和公司章程，公司如何从各有关单位接管资产，以及接管后如何进行企业化管理与运作，如何对资产进行分类处置、市场经营、资本运作，这些都值得在组建资产经营有限责任公司中借鉴和学习。
福建的政策制定、监管措施、收益管理办法以及人员培训方式也有很多可取之处，例如规范处置行为、实行信息反馈和跟踪监督、取得审计等有关部门的支持、规范“非转经”资产审批手续、建立国有资产保值基金等，都是国有资产管理的有力措施。
瑞典的严格制度规范以及办公用房市场化运作与管理、完善的政府采购管理体制及监督机制等更是值得仔细研究和学习借鉴。（作者：李成威）