天才布衣txt无错版下载:武力、肖翔：1949～2010年中国城市房地产的变革与发展

 1949～2010年中国城市房地产的变革与发展 武力、肖翔        摘要：伴随着中国经济发展战略的演变，建国以来中国城市房地产发展经历了三个阶段：（1）在1949～1978年，我国为优先发展重工业战略而实行的高积累、低消费的背景下，国家为将有限的资源投入生产领域，城市居民住房建设受到抑制；（2）在1978～1997年，我国选择了改革开放为基础的“外延性全面发展的道路”，随着城市居民收入的迅速增加和城市化的推进，城市居民住房的投资也由政府投入为主向多元投资转变，城市住房的快速发展与商品化推进；（3）1998年以后，扩大内需和城市化加速使得房地产业成为经济增长的支柱产业，但城市居民住房价格迅速攀升，甚至出现了较为严重的房地产泡沫。我国正在进入一个严格规制房地产业,使其健康发展的新历史时期。
　　古人说：“物有本末，事有始终，知所先后，则近道矣。”怎样认识今天中国城市房地产业的乱象、政府规制以及未来发展趋势，回顾和分析其所由来，仍不失为一个有效的方法。新中国成立以来城市居民住房以及房地产业的变革和发展，是在中国工业化快速推进和经济体制急剧变革的大背景下展开的。离开这个大背景，离开对改革开放前后两个30年的经济体制、发展战略以及发展水平的正确把握，就很难看清楚中国房地产业的发展轨迹和乱象因由，也就很难正确估量政府对房地产业规制的能力和作用。新中国城市居民住房的改善和房地产业的变革和发展，大致经历了以下三个阶段：（1）1949～1978年，在这一阶段，由于我国选择了优先快速发展重工业的高积累战略，从整体来看，房地产业作为非生产性投资的一部分被人为抑制，城市住宅供求矛盾日益突出。（2）1978年到1997年,我国经济发展战略经历了由优先重工业发展向农、轻、重产业均衡发展的转变，与此同时改革开放逐步深入。在这一阶段，我国政府一方面加大了对房地产业的投入，另一方面房地产市场化稳步推进。房地产业发展迅速，房地产市场初现雏形。（3)1998年至今为第三阶段。这个阶段是我国工业化进入中后期和城市化加速的阶段，也是我国社会主义市场经济体制形成阶段.从1998年起，我国就实现了由“卖方市场”向“买方市场”的转变，在经济增长方式尚未得到根本转变的背景下，存在外延式经济增长特征的房地产业成为“新的经济增长点”，以拉动经济快速增长。这一阶段，随着房地产市场化进程的不断深入，在房地产业迅速发展的同时，也出现了房价过高，在新时期我国出台了一系列政策措施对房地产业进行规制和调整,以保证其健康发展.
　　一、1949～1978年高积累条件下的城市居民住房体制和投资
　　1949～1978年中国房地产业的发展伴随着经济发展战略的演变可分为两个小阶段。一段是1949～1956年，在这一阶段中国政府为大规模推进优先重工业发展战略的初期，为解决建国前遗留下来的城市住房紧张问题，政府加大规模投入力度，房地产业有所发展。另一阶段是1957～1978年，我国为了赶超发展，人为压低房地产投资，将有限资源集中投向生产领域。而为了保证居民住房最低水平的需求以维护社会稳定，本时期我国住房分配形成了以国家和企事业单位统包、低租金为特点的实物福利分房制度。这一时期我国房地产投资不足，房地产业发展缓慢。
      （一)1949～1956年优先重工业发展战略初期中国房地产业的发展。
　　1949～1956年，我国一方面完成了国民经济恢复并开展了大规模工业化建设，另一方面在经济制度上完成由多种经济充分并存的新民主主义经济向单一公有制和计划经济的过渡。一般来说，工业化的迅速推进必将导致大规模劳动力进入城市与新型工业城市的兴起，从而也促进了城市房地产业的发展和繁荣。但是这个阶段，优先发展重工业的高积累政策和民主革命以及向社会主义制度的转型，使得国家对城市居民住房政策，主要是以优化现有住房分配和投资新兴工业城市住房为主。
　　1949年新中国建立前,城市房地产是由市场为主进行资源配置调节的，随着城市化的推进也取得了一定的发展。但抗战胜利后,由于房屋停建和受战争破坏减少以及人口增加，城市住房奇缺，房租不断提高，各种名目的加租不胜枚举。这使得租赁关系十分紧张，二房东、三房东现象普遍存在。以当时的经济中心上海为例，1937年以前，上海高层建筑的兴建正值高潮，而30年代末至40年代末，10年竟没一幢10层以上的高层建筑出现。外商自1937年抗战后就没有建过一幢像样的房屋，华商地产公司建造的一批分宅出售的房屋大部分也为旧式里弄，而且这一时期建房的质量比起抗战前明显下降，由于多年失修，解放时不少房屋破损严重。到1949年10月新中国建立前，中国房地产业已基本处于奄奄一息的衰落状态。[3]从住房的分配上来看，旧中国也存在严重不均的情况。在当时通货膨胀严重的条件下，1946年以后，有些巨贾富商转向投资兴建花园住宅。与此同时大量的劳动人民生活在棚户区，生活和卫生条件极为恶劣。
　　1949年,我国城市人均居住面积仅为4.5平方米。新中国建立后,为了维护社会稳定、提高工人生产积极性，在1949～1952年的三年恢复时期,政府投资为国营企业的职工兴建了一些住宅,在上海,北京建成了一批工人新村,一般2～3层，平均每人居住面积约4平方米,并配备了一批公共建筑.使一大批劳动者告别了“龙须沟”、“滚地龙”等低矮、潮湿的简易房屋和棚户 ,初步改善了居住条件。1953～1957 年第一个五年计划时期 ,随着重点工业项目的兴建,尤其是在新兴工业城市，陆续建成了一大批国营企事业职工住宅。这个时期的住宅一般是按人均居住面积9平方米设计,但是这个标准超过了当时国家经济承受能力。受条件所限,这些住宅区大部分仅解决了基本的居住问题,配套服务设施很不完善,美观也难以顾及。[4]
　　而这一阶段伴随着民主革命和社会主义改造的推进，城市房地产业也逐步走向国有化。新中国成立之初，根据《中国人民政治协商会议共同纲领》，中央政府于1949年颁布了《公房公产统一管理的决定》，对属于国民党政府以及地主、官僚资产阶级、反革命分子、战犯、汉奸的房产分别采取了接管、没收、征收、征用的政策。1953年我国开始向社会主义过渡之后，属于私人出租部分的房地产业纳入社会主义改造的范畴。1956年初，中共中央转批中央书记处第二办公室《关于目前城市私有房产基本情况及进行社会主义改造的意见》。《意见》认为，当前城市房屋私人占有与社会主义建设之间的矛盾正变得日益尖锐。“对城市私人房屋通过采用国家经租、公私合营等方式，对城市房屋占有者用类似赎买的办法，即在一定时期内给以固定的租金，来逐步地改变他们的所有制”，“在当前城市社会改造的高潮中，争取在一两年内完成这一任务，这是完全可以做到的。”[5]
      （二)1957～1978年优先重工业发展战略与房地产业的抑制。
　　1956年社会主义改造的基本完成，标志着单一国有制和计划经济体制的确立，从而不仅使得生产资料的生产纳入国家计划管理，就是生活资料的生产和消费也被纳入国家计划管理，尤其是城市居民的住房建设。从1957到1978年的22年间，在优先发展重工业和高积累下政策下，在“短缺”的条件下，国家要将有限的资源尽可能多地投入到生产领域，而对城市的非生产性投资（如城市公用设施和职工住宅投资）则尽可能压缩，以保证生产性投资的资金和物资供应。但为了维持社会稳定和调动城市职工的积极性，国家又必须解决城市居民的住房问题，保障城市居民的最低的住房条件。因此除了在中小城市鼓励企事业单位和职工共同集资甚至个人建房外，主要是通过低水平的平均分配方法，来缓解居民住房总量不足浴人口增加的矛盾，这个时期，城市居民住房人均水平低和分配相对公平，成为当时城市住房的两大特点。
　　从住房投资的角度来看，我国在1953年曾上升到12%，但是从此下降，长期保持在8%以下。而1958、1959、1967与1970年曾一度下降到4%以下（参加表1）。而对住宅的需求在我国却是逐年增大的，一方面工业化过程中，农村劳动力（以及家属）涌入城市；另一方面随着时间推移，城市人口自身增加，这都带来了我国住宅供求关系的紧张。虽然为了集中力量推进工业化，政府采取了抑制城市化使得工业化与城市化并没有同步进行。但是我国城镇人口比重仍然从1949年的10.6%上升到1978年的17.9%。而政府为了将更多资源投入生产领域,不得不压低住宅的投资。  　 表1 1950～1978年基本建设中投资结构变化情况
       资料来源： 国家统计局固定资产投资统计司编：《中国固定资产投资统计资料(1950-1985)》，中国统计出版社，1987年版，第43，第68页。李启明编：《中国固定资产投资统计数典（1950—2000）》，中国统计出版社，2002年版，第108页。国家统计局国民经济综合统计司编：《新中国五十年统计资料选编》，中国统计出版社，1999年版，第2页。非生产性投资占投资比重、住宅投资占投资总额比重为笔者计算。        表2 全民所有制单位生产性和非生产性基本建设投资比例        这个时期，城市住宅面积建设虽有所增加，但是随着人口的增加，欠账很多。由于在建设投资中对于生产性投资支出的比例较大，到1977年全国城市平均每人居住面积仅有3.6平方米，比1952年的4.5平方米还少0.9平方米。城市缺房户达626万户，约占城市总户数的37%。[6]据不完全统计，全国城市公有缺房户323万户，占城市居民总户数的17%。[7]1978年我国住房与世界其他国家相比差距较大，虽然其中经济发展水平的差异是主要原因，但是很难说这不与我国长期实行的强调“先生产，后生活”的高积累政策有关。        表3 世界各国人均居住面积 　　资料来源:张仙桥:《论城市住宅问题》,天津社会科学1984年第6期.中国数据来源于马洪、孙尚清主编：中国经济结构问题研究（上）人民出版社 1980年版,第6页。
　　从城市职工住房分配制度来看，形成了以国家和企事业单位统包、低租金为特点的实物福利分房制度。这种住房制度的主要特征是:(1)建房资金来源于国家财政和企业福利基金, 建房后并不将投入的资金归还财政或企业, 是一种纯粹的福利性支出, 职工个人基本不承担住房建设投入的责任。(2)住房分配采用无偿的实物福利分配制,分房标准主要以级别、工龄、厂龄、家庭人口结构等非经济性因素为依据。(3)分配给职工的住房采用低租金制, 但实际上所缴房租不能抵偿住房维修和管理成本,亏损部分由国家和企事业单位补贴。(4)住房管理行政化, 企事业单位的房管部门,只管分房和维修,不讲经济核算、经济效益。[8]
　　从1955年国家干部由供给制改为薪金制后，机关干部所住的公房也开始实行低租金制，每平方米住房月租只有0.12元。1955年8月31日，国务院颁布了《中央国家机关工作人员住用公房宿舍收租暂行办法》，各城市均比照这一“办法”降低了房租，“以租养房”难以为继。中央政府针对一问题，及时采取措施，在1957年党的八届三中全会上，周恩来总理指出:“必须适当提高职工住公房的收费标准，租金一般应包括折旧费、维修费、管理费三项费用”，房租“一般每平方米每月应收租金0.25元，按每户16～20平方米的居住面积计算，每月房租为4～5元，一般应占职工工资收入的6%～10%，平均8%左右”。[9]但在执行中租金并未得到充分提高，以武汉为例:会上对低房租所造成的不利后果谈得较多。有人提出材料说 ,武汉市房租占职工家庭支出的比重,解放初为14% ,1957年下降为8%,1970年再下降为5%,1974年又在此基础上补贴1/3,成了象征性房租。[10]
　　计划经济时期，在观念和制度上把住房视为最基本的、应由政府予以无偿分配的生活资料，是与当时实行的单一公有制和“低工资”政策分不开的。住房建设由政府和企事业单位统一投资建造，纳入固定资产投资范畴。投资基金来源于政府财政拨款[11]和企事业单位的部分福利基金，投资形成的住房固定资产归公共所有，即为公有住房。由于实行低房租政策，所收得的租金仅能用于房屋维修甚至连维修资金都要补贴。
　　这个阶段的城市居民住房严重不足和福利性的平均分配制度，是改革开放以后城市住房制度改革和房地产业形成和发展的两个基本条件。
　　二、1978～1997年城市住房改革和房地产市场的初步形成
　　1978年十一届三中全会以后，逐步形成了“一个中心、两个基本点”中国特色社会主义发展道路，在实行了多种经济成分并存和市场经济体制的同时，发展战略也从优先发展重工业转变到农、轻、重协调发展，生产和生活并重。80年代农村改革的成功和住房条件的改善凸显出城市居民住房供求矛盾和体制的弊病。因此从80年代初，城市国家企事业单位职工住房制度改革就提上了政府的议事日程，而1992年社会主义市场经济的改革目标确定以后，城市居民住房商品化和依靠市场来调节也就成为政府城市住房改革的基本思路，正是在这个背景下，我国的房地产业应运而生，并获得了巨大的发展空间。
      （一）1978～1991年住房制度改革探索与房地产业的初步形成。
　　由于1978年以前我国生产性投资过度挤占非生产性投资，“骨头”和“肉”关系长期失衡，导致住房欠账过多，城市居民住宅短缺在当时已成为一个极为紧迫的问题。由于这个时期城市经济体制改革的总体特点是“放权让利”，国营企事业单位和集体企业逐渐成为中国住宅投资的主要力量。[12]在这个国家放权让利和补偿历史欠账的背景下，1980年我国住宅投资占积累份额达到20%,比1979年的14.8%高了5.2%。1981年和1982年更分别提高到25.1%和25.4%。[13]但是由于计划经济时期在城市化和职工住房方面的欠账过多，加上50年代初期高生育率下出生的人口进入婚育期，虽然政府和企业加大了对住宅的投资力度,但是仍然无法满足城市居民的住房的需求，而福利性分房制度和农民开始流入城市又加剧了供求矛盾。
　　在这种体制内无法解决居民住房供求矛盾的情况下，房地产商品化进程开始启动。1980年4月，邓小平同中央负责同志进行的关于住房制度改革的讲话中指出：“关于住宅问题，要考虑城市建筑住宅、分配房屋和一系列政策，城市居民可以购买房屋，也可以自己盖房。不但新房可以出售，老房子也可以出售。可以一次付清，也可以分期付清”“房屋出售后，房租恐怕要调整。”[14]这成为我国住房制度改革的政治起点，也是后期住房制的改革的基本思路。
　　1980年6月,中共中央、国务院批转了《全国基本建设工作会议汇报提纲》,正式宣布将实行住宅商品化的政策。1979年开始实行向居民全价售房的试点,中央拨款给西安、柳州、梧州、南宁四市,建设住房向居民出售。1980年试点扩大到50个城市,1981年又扩大到23个省、直辖市、自治区的60多个城市及部分县镇。1982年开始实行补贴出售住房的试点,即政府、单位、个人各负担房价的l/3。1982年先在郑州、常州、四平及沙市四市进行试点。1984年国务院批准北京、上海、天津三个直辖市扩大试点。[15]但一方面当时长期的低房租高福利的政策,使得买房不如租房成为当时老百姓的共识，另一方面长期压低的收入水平使得老百姓无力支付买房费用，所以卖房的吸引力有限。1984年，我国成立住房租金改革小组，正式提出了提租补贴或提租增资的改革思路。
　　当时住房情况仍然十分紧张。1985年北京对全市l23万户居民约占全市居民总数的3／4进行调查，各种情况的缺房户(包括全家无房户、生活不方便户、住房拥挤户)有30多万户，占被调查户的24.39％。其中无房户，老少三代同居一室户，两对夫妻同居一室户，人均居住面积在2平方米以下的住房拥挤户占调查总户数的5．5％。据此推算，北京市居民住房紧缺的有40万户左右，约占全市城镇居民的1／4，其中严重住房紧缺户有9～10万户，又占缺房户的l／4。截止1987年，从市属的各区、县、局、总公司系统内对住房严重紧缺户的专项调查看，北京市的严重缺房户已接近12万户，占全市城镇居民总户数的6．6％，人数达47万多人，占市居民总数的8％。在近12万严重缺房户中，仅年轻人“婚后无房户”就有37，647户，占严重缺房户总数的31．6％，另外父母与18岁以上大龄子女同室或18岁以上大龄异性子女同室的有30，267户，占严重缺房户总数的24.4%.[16]紧张的住房给房地产的发展提出了较大的要求。
　　1986年1月,成立了“国务院住房制度改革领导小组”,下设办公室,负责领导和协调全国的房改工作。这一时期的房地产改革主要特点是针对传统住房制度的核心—低租金,提出了以大幅度提租为基本环节的改革思路。从1986年到1988年上半年,以提高房租、增加工资鼓励买房等为内容的“提租增资”改革,开始在山东省烟台市试行,继之在河北省唐山市和安徽省蚌埠市进行试点。这一试点已经有了住房体制改革的意义,因为它将行动的方向直接指向了低房租这一旧体制的基本支点。1987年12月，深圳市在我国首次以拍卖方式转让土地所有权，拉开了土地供应市场化的序幕。1988年上半年,第一次全国房改会议召开。在总结了上述试点城市的经验之后,国务院住房改革领导小组向全国下发了《关于在全国城镇分期分批推行住房制度改革实施方案》,确定了以提高房租为重点的改革战略。[17]
　　1991年11月国务院同意了住房制度改革领导小组提出的《关于全国推进城镇住房制度改革的意见》。该《意见》指出：城镇住房制度改革是经济体制改革的重要组成部分，其根本目的，是要缓解居民住房困难，不断改善住房条件，正确引导消费，逐步实现住房商品化，发展房地产业。按照社会主义有计划的商品经济的要求，从改革公房低租金制度着手，将现行公房的实物福利分配制度逐步转变为货币工资分配制度，由住户通过商品交换（买房或租房），取得住房的所有权或使用权，使住房这种特殊商品进入消费品市场。该《意见》明确了我国住房改革的发展方向，吹响了房地产业快速发展的号角。
　　这一时期，由于我国多渠道筹集房地产资金，并且引入市场因素，我国房地产投资增长迅速。从1981年投资149.23亿元上升到1991年的640.83亿元，上升了329%。房地产业也发展迅速，住宅竣工面积从1981年的69444万平方米上升到1991年的94685万平方米，增加了36.3%。竣工面积略高于住宅面积上涨了39.1%。[18]
      （二）1992～1997市场经济背景下的房地产业初步发展。
　　1992年邓小平“南方谈话”和中共十四大以后，中国不仅明确了经济体制改革的目标改革，而且经过三年的治理整顿，经济发展也迎来了新一轮的高增长期和大发展的浪潮。随着城乡分隔制度的松动和开发区建设热潮以及招商引资力度加大，国家下放了土地批租的审批权。受利益驱动,全国掀起了房地产开发的热潮，同时外商对房地产的投入又大大增加了房地产业的投资来源,大批房地产项目争相上马,房地产价格飞速上涨。1992年全国房地产开发投资的增速达到了117.6%,同期商品房的销售面积增速也达到了50%以上。在这一时期,全国房地产商品房开发投资额同比增长143.5%,新开工面积同比增长136%,房地产开发企业接近两万家。[19]
　　1993年，在全国城镇住宅投资中，中央与地方政府投资约占2成，企业和事业单位投资约占60%～70％，个人投资则占了7%～17％。由于打破了政府统一投资的狭隘模式，我国城镇住宅投资占GDP的比重迅速提高。以至于世界银行的专家评论说，“中国住房建设的成就，以国际标准而论．也是创纪录的。”[20]
　　1994年7月，国务院颁布了《关于深化城镇住房制度改革的决定》，这标志着房改进入了一个新阶段。《决定》的基本内容是：把住房建设投资由国家、单位统包的体制改变为国家、单位、个人三者合理负担的体制；把各单位建设、分配、维修、管理住房的体制改变为社会化、专业化运行的体制；把住房实物福利分配的方式改变为以按劳分配为主的货币工资分配方式；建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系；建立住房公积金制度；发展住房金融和住房保险，建立政策性和商业性并存的住房信贷体系；建立规范化的房地产交易市场和发展社会化的房屋维修、管理市场，逐步实现住房资金投入产出的良性循环，促进房地产业和相关产业的发展。[21]
　　虽然我国经济高速发展，但是长期的低工资政策导致我国城市居民购买力有限。因此一般靠工资收入的普通家庭无力支持数量巨大的购房款。以上海为先导，住房公积金制度1994年开始在全国起步。住房公积金是一种长期性住房储金。住房公积金制度可以帮助职工从参加工作开始,每月拿出一部分工资收入, 实行定向储蓄, 三五年后这笔储蓄的金额就能够用来作为购房的首期付款了。在职工工作期间，职工个人和所在单位均应按职工个人工资和职工工资总额的一定比例逐月缴纳，归职工个人所有，作为职工个人住房基金，专户储存、统一管理、专项使用。而随着改革开放推荐，体制外“先富起来”的人成为买房的主力军。
　　1992～1997年间，在我国房地产业大发展的同时，也出现了房地产开发规模过度扩张的问题。由于房地产的巨大利润空间，各行各业都参与房地产业，房地产开发企业数量集剧增加。商品房投资规模庞大，施工面积、新开工面积和竣工面积都屡创新高。房地产投资额1990年仅仅为253.3亿元，而到1998年却达到3614.2亿元，增长1326.8%，施工面积、新开工面积和竣工面积都有较大提高（参见表5）。随着房地产业的发展，有的地方政府乱批土地，乱建开发区；有的银行和金融机构行为不规范，把大量的资金投入住房，使住房的开发建设规模过大，另外由于住房开发建设企业的利润水平较高，也吸引了大批的国内外投资者。房地产业投资过热的现象，突出表现在商品房供过于求，空置面积和空置率迅速上升，造成商品房严重积压；住房供给结构失衡，高档房和花园别墅开发过多，出现烂尾楼，造成资金积压，银行不良资产增加。以海南为例，各级部门甚至一些高校、研究所在海南都设有办事处，投资商、投机者云集海南，房地产需求有了爆炸式的增长，从而形成了房地产的集中开发热潮。由于包括银行在内的机构参与，多方炒作，当年只要有地皮,就能筹到资金;只要有设计,就能出售“楼花”；只要盖房子，就能卖出去。在我国大多数省份当时城市职工住房制度还没有进行货币化改革,土地使用还主要是采用划拨为主的“双轨制”时代,当年海口海甸岛三东路的住宅被炒到7000~8000元/平方米(2007年该区域新建住宅约4000元/平方米)。许多盲目的投资决策与非理性投资行为相互作用使海南经济陷入恶性循环的泥淖。1993年我国针对投资膨胀采取了紧缩银根的金融政策,金融机构的资金忍痛退出海南地产,房地产市场的虚假繁荣急转直下,房地产泡沫开始破裂。截止1997年底,海南空置房、烂尾楼和闲置土地套住我国工、农、中、建四大银行430多亿元,社会资金370亿元,严重影响了海南资源利用和经济发展。[22]但是就全国来说，房地产业的发展还是比较平稳的，这可以从下表看出。
　　表4   1992～1997年基本房屋开工和竣工建筑面积  　　数据来源：中国经济信息网。
　　三、1998—2009年住房改革的完成和房地产业的快速发展
　　1997年我国已经完成由卖方市场向买方市场的转变,告别了长期的“短缺”；同时在1998年亚洲金融危机的冲击下，作为拉动我国经济增长的两驾马车之一的外贸也面临严峻挑战。经过10多年的高速外延式经济增长，我国对投资少、见效快、技术含量不高的轻工业产品的巨大需求逐步减退，经济面临经济结构重大调整。然而从粗放型的增长方式到集约型的经济增长方式的转变并不是一蹴而就。同时市场化改革导致城市居民在医疗、教育、养老和住房等方面的支出增加，而且随着国有企业改革的深入，相当一部分企业亏损、转制，这不仅导致部分职工下岗，也导致城市居民产生消极的消费预期和持币观望。因此，如何应对我国20世纪90年度末出现的内需不足并由此引发的经济增长速度下滑和就业问题，就成为当时政府面对的最重要经济问题。
　　据建设部1998年度统计，我国城镇居民人均居住面积为8.8平方米，折合建筑面积约为18平方米左右，而英国、德国、法国等发达国家住房人均建筑面积在90年代初期已经接近40平米。[23]我国住房市场消费潜力极大、产业关联度高，它的发展可以带动其上游诸多产业、行业，如工业中的冶金、化工、水泥、玻璃等产业，服务业中的金融、装修等行业的发展；也可以为其下游诸多产业，如水、电、煤气、保险、物业管理等的发展铺平道路。而且房地产业无太高技术障碍，对就业人口和经济增长具有明显的拉动作用。它在世界许多发达国家的经济发展中曾经起到了重要作用。而且它是资本密集型产业，产业关联度较大。在这个大的宏观经济背景下，我国政府在制定扩大内需的战略部署时，遂确定了“住宅产业成为新的消费热点和经济增长点”的战略方针，试图通过启动居民住房消费来维持经济增长的高速度。
　　1998年国务院颁布《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（23号文件），提出我国住房改革的总体思路为：稳步推进住房商品化、社会化、逐步建立适应社会主义市场经济体制和我国国情的城镇住房新制度；加快住房建设，促使住宅业成为新的经济增长点，不断满足城镇居民日益增长的住房需求。改革的目标是停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化；建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系；发展住房金融，培育和规范住房交易市场。该文件明确提出1998年下半年开始停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化，新建经济适用住房原则上只售不租。停止实物分配之后,职工购房资金来源主要有：职工工资，住房公积金，个人住房贷款，以及有的地方由财政、单位原有住房建设资金转化的住房补贴等。这一规定的出台让长期的住房实物分配成为历史，掀开了我国房地产业发展的新篇章。
　　住房分配货币化从根本上改变了我国长期的公房实物分配的形式，使城市居民可在获得由财政、单位原有住房建设资金转化的住房补贴的基础上，根据自身的条件和需求，自行到市场上去购房，解决住房问题。而面对我国居民长期收入不足的现状，1998年修订了《个人住房贷款管理办法》，倡导居民贷款买房，并规定无住房补贴的以不低于所购住房全部价款的30％作为购房的首期付款；有住房补贴的以个人承担部分的30％作为购房的首期付款；并调整个人住房贷款利率和期限。这有力地推动了住房金融业务的发展，推进了房地产融资渠道的多元化进程，而且贷款买房客观上让个人花未来的钱办今天的事，于是大量资金进入房地产业。住房实物无偿分配向住房货币分配的转变，刺激了居民住房消费，自然也促进了城市住房建设的发展。以1998年底开始实施货币化方案的苏州市为例，苏州市1999年共向2600多名职工发放住房补贴近4500万元，补贴面积15万平方米，而领取补贴后职工购房金额4.25亿元，购房面积23.75万平方米，分别占全市个人购买商品房面积的47%和销售额的40%，职工购房金额是住房补贴额的9.5倍。[24]
　　根据国家统计局城市社会经济调查总队组织的一次大规模的入户抽样调查结果显示：在购买住房的家庭中，1990年以前购房的家庭只占4.2%，1991—1994年购房的家庭占19.0%，1995—1996年购房的家庭占32.5%，1997—1999年购房的家庭占44.3%。[25]可见，随着住房制度改革力度的加大，城市居民“等、靠、要”的福利性住房观念已经向商品化的观念转变，住房“自住其力”的观念和住房保值增值的观念基本形成，住房投资和消费的积极性得到了充分调动。至2002年底，全国80%以上的城市可售公房出售给了居民，私人住房占城市住房的比例超过了82%。2002年我国个人购买商品住房占商品住房销售额的比重达到了95.3%。[26]
　　1998年～2009年，我国房地产业进入了高速发展的阶段。住房投资2009年比1998年增加了900%以上，房屋施工面积、住宅施工面积、房屋竣工面积与住宅竣工面积2009年比1998年分别增长1343%；1653%；72%和42%。
　　1998年国家将1995年开始的安居工程的配套政策推广到经济适用住房。试图通过加大经济适用住房的投入,以增加住宅市场的有效供给,满足城市中低收入家庭的住房消费需求。但从住房结构来看，商品房上升幅度更大，而经济适用房虽然绝对数量有所增加，但是增长速度相对较慢，这导致了经济适用房在住房总供给中的比重从2000年开始逐步下降，虽然在2008年略有提高，但整体来说仅占住房销售面积的6%左右。        表5   1997～2009年房地产投资情况 　　数据来源：中国经济信息网。
　　1998年以来，房地产业及其对相关产业的带动，每年约可拉动国民经济增长1.5～2个百分点。而住宅建设每增加10个百分点可带动国民经济总值增长1个百分点；房地产业每投入100元可创造相关产业140元到22元的消费需求；商品房市场每实现100元销售可带动130到150元的其他商品销售；住宅行业每吸纳100人就业，可带动相关行业200人就业。[27]房地产业的高速发展成为新时期经济高速增长的重要动力。        表6   1997～2009年基本房屋施工和竣工建筑面积  　　数据来源：中国经济信息网。
　　四、1998年以来政府对房地产业的管制与调控
　　住房是人们生活中的必需品，也是人类的基本权利和需要。这已经被写入1966年联合国的《关于经济、社会、文化权利的国际公约》。然而由于城市居民收入自1978年以来的高速增长、城市化的加速，城市土地的稀缺以及金融机构的过度放贷等因素综合作用，使得我国房地产价格自1998年以来迅速上涨，并且上涨幅度越来越大，由此产生人们对价格上涨的预期，大量的新买者进入市场，随着价格的上涨和投机资本的持续增加，导致房地产出现泡沫。土地和房屋价格极高，与其使用价值（市场基础价值）不符，虽然账面上价值增长很高，但实际上很难得到实现，形成一种表面上的虚假繁荣。过高的房价不仅给人民生活带来困难，也使得投机资本活跃，为经济稳定埋下隐患。为保持房地产市场持续健康发展，针对房地产市场上一些地区存在房地产投资规模过大，商品住房价格上涨过快，供应结构不合理，市场秩序比较混乱等突出问题。房屋平均销售价格2009年比1998年上涨128%；住宅平均价格2008年比1998年上涨92.9%.（参见表6）北京、上海等地房价更是屡创新高。        表7   1997-2009年各类住房价格变化年份
  　　数据来源，中宏网数据库；中经网：中国房地产行业分析报告（2009年第四季度）。
　　从上表可以看出，自1998年以来房地产价格的增长率除1999年和2008年为负之外，均为正增长。2004年高达到17.8%。即使在国际金融危机冲击下，2008年房地产价格略为下调之后，2009年则达到近10年增长率的最高峰23.5%，而这还只是全国城市的平均增长率，至于大中城市住房价格增长幅度则远大于这个平均数。房价的高速攀升高于居民可支配收入的增长率（尤其是2004年以来），“工资涨不过房价”成为许多城市居民的共同抱怨。而从银行的存贷利率来看，近年来年存款利率徘徊在2%～4%，远低于住房价格的增长率，这导致手有余钱的人将钱存入银行不如拿钱炒房，而贷款利率近10年来也在5%～8%之间徘徊，低于房价上涨的幅度，这更进一步加剧了炒房的力量，推动了房价的进一步上涨。而房价迅速攀升所引发的投资性购房和恐慌性购房，一方面可以扩大内需，提高GDP的增长率，另一方面则可以增加地方政府的财政收入，因此地方政府也是房地产价格上涨的受益者。
　　房地产市场从2003年开始随着经济高速增长和资产的升值而开始产生泡沫，已经为中央政府和人民所认识到。2005年3月初，第十届全国人民代表大会第三次会议的政府工作报告明确指出：2005年要“重点抑制生产资料价格和房地产价格过快上涨”。从2005年起，政府开始对房地产业进行调整。2005年3月26日，国务院出台的《关于切实稳定住房价格的通知》，要求地方政府及相关部门抑制价格过快上涨，促进房地产市场健康发展，并对此提出了八条意见(房地产业称为：“国八条”)。强调了住房价格稳定、正确引导居民合理消费需求等内容。2005年4月27日，国务院再次提出八条措施调控房地产市场，被业界称为“新国八条”。新八条，从供给、需求两个方面强调了对房地产业的调控。新老“八条”接踵而至，彰显了中央政府治理楼市偏高病症的决心。新老国八条的推出目的不仅在治标，更在治本。2006年5月，建设部等九部委联合下发的《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》，提出了“90/70”政策，要求新建住宅项目，套型建筑面积90平方米以下的户型必须占整个项目70%以上。这个政策主要是对房地产市场的供应结构进行调整和规范，以便保障房地产住宅产品更加合理。
　　但是由于房地产业已经成为国民经济的重要支柱产业，它的繁荣与否不仅直接关系到GDP的增长率以及就业率，而且直接关系到国家的财政收入，尤其是地方政府的财政收入。[28]同时，房地产又与银行的信贷紧密相连，牵一发而动全身。[29]加上这个时期大量国有企业进入房地产业，从而使得政府调控房地产业的政策和手段都打打折扣，没有达到预期的调控目标。甚至当房地产业在2009年受世界金融危机的影响而有所下降时，上半年政府立即推出一系列政策促进房地产业的发展，从而使得房地产业迅速回暖，价格进一步高速上涨。这种情况说明在政府宏观经济调控过程中，对房地产价格的调控次序实际上是排在保障GDP增长速度、扩大就业和增加财政收入三个目标之后的。从短期看，城市住房价格的迅速攀升，似乎对房地产开发商、对政府财政、对已经拥有住房的居民都有好处，既拉动了内需，也为社会游资找到了出路。其不利之处，则是一方面增加了无房和准备购房居民的成本，不仅增加了城市化的阻力，也加剧了社会矛盾；另一方面，则使得大量投资由生产性行业转向房地产业，助长了社会资本由生产领域转向投机领域，从而导致新型工业化落空。但是上述不利之处，企业、个人甚至地方政府在市场机制下只能是随波逐流，其责任自然要落到中央政府的身上。
　　在这种情况下，2010年我国政府接连下发了“新国四条”、“新国十条”等一系列政策措施遏制房价过快上涨。尤其是被业界称为“新国十条”的楼市新政从政府监管、金融政策、交易税费、土地交易、房源供应等多方面作了严格规定，被称为“有史以来力度最大的一次楼市调控”。在国务院调控房价“组合拳”的出击下，我国一路飞涨的房地产价格出现了下降趋势。从2010年4月开始，房屋销售价格指数、新建住宅价格指数、二手住宅价格指数都有所下降。而一直成为全国焦点的北京和上海在国家对房地产价格调控的政策下，房价也出现了调整的趋势。2010年5月南京、广州等城市都出现了一定幅度的下降。国务院对房地产业的调控初见成效。但目前的下降是在已经过高的房地产价格的基础上的下降，要彻底解决房地产问题还需要一个过程。
　　从历史的眼光看，中国城市房地产业建国60多年来经历了压抑——超常发展——规范发展的螺旋式上升过程，政府的职能和作用也由过度控制，到放任自由，再到规范管理。伴随着经济发展战略演变，中国房地产业每一阶段呈现出不同的特征。而在经济发展方式逐步转化的新历史时期，房地产业的发展也会更加理性与规范。
　　但是同样应该看到，目前中国房地产价格的迅速攀升和资产泡沫，是中国经济双重转型（经济体制转型和产业结构转型）中必然出现的乱像，对于这个乱像，中央政府不是没有能力调控和规制，而是如上所说，需要权衡利弊，从短期看，不仅地方政府不愿意，就是中央政府也不愿意看到房地产价格下降以及由此引起的经济增长速度下滑、银行信贷危机等连锁反应。因此，谨慎出手，走一步看一步，将房地产业的利润控制在第二、三产业的平均利润水平上，将是中央政府的调控目标，也是一项长期的任务。       (作者为当代中国研究所副所长，研究员，中国社会科学院研究生院博士生导师; 中共中央党校研究生院2009级博士研究生）
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　　[1] 当代中国研究所副所长，研究员，中国社会科学院研究生院博士生导师。
　　[2] 中共中央党校研究生院2009级博士研究生。
　　[3]参见: 赵津：《中国城市房地产史回溯(三)》，中国房地产1994年第9期。
　　[4]参见：董志凯: 《从住宅问题看我国基本建设投资特点及其历史变化》,中国经济史研究1996年第3期
　　[5]张旭：《60年中国住房变迁》，小康。
　　[6]马洪、孙尚清主编：《中国经济结构问题研究（上）》，人民出版社 1980年版,第6页。
　　[7]赵德馨主编，苏少之著： 《中国经济通史（第十卷上）》,湖南人民出版社2002年版,第1133页.
　　[8]陈龙乾, 马晓明: 《我国城镇住房制度改革的历程与进展》,中国矿业大学学报(社会科学版) 2002 年第 1 期.
　　[9]张仙桥：《论城市住宅问题》，天津社会科学，1984年第6期。
　　[10]《住宅商品化问题讨论》，江汉论坛，1980年第5期。
　　[11] 1979年以前，城镇住房投资90%以上是财政预算拨款。
　　[12]中国社会科学院财贸经济研究所编著:《中国城镇住宅制度改革》,经济管理出版社1996年版,第14页.
　　[13]国家统计局固定资产投资统计司编：《中国固定资产投资年鉴 1949——1995》，中国统计出版社1997年版。
　　[14]参见：董志凯:《从住宅问题看我国基本建设投资特点及其历史变化》,中国经济史研究1996年第3期
　　[15]范志勇 《中国房地产政策回顾》学术交流 2008年第8期。
　　[16]云志平 白伊宏:《中国住房制度改革》,中国经济出版社1990年版,第13页.
　　[17]王丽:《我国城镇住房制度的演变及住房市场走势》,石家庄经济学院学报,2001年第1期。
　　[18]国家统计局固定资产投资统计司编:《中国固定资产投资1950-1995》，中国统计出版社1997年版。
　　[19]潘丽萍：《改革开放三十年中国房地产业政策演变与经济绩效分析》，平顶山工学院学报2009第2期。
　　[20]王丽:《我国城镇住房制度的演变及住房市场走势》,石家庄经济学院学报,2001年第1期。
　　[21]参见：《关于深化城镇住房制度改革的决定》，国发〔1994〕43号。
　　[22]马国强,张丰伟:《海南房地产市场特征与影响因素分析》海南大学学报人文社会科学版 2008年第6期。
　　[23]宋春华：《提高住宅质量，加大住宅建设力度》，中国房地产信息1999年第1期。
　　[24]胡若痴；《我国城镇居民住房消费的发展因素及趋势消费经济》，2001年第1期。
　　[25]李学芬：《城镇居民购买已过半数——中国城镇居民基本情况调查总报告之一》，中国国情国力 2000年第05期
　　[26]施杰峰：《我国房地产产业组织研究》，暨南大学硕士论文 2008年，第21页。
　　[27]张元瑞：《中国房地产30年》，上海房地2008年12期。
　　[28] 2009年中国城市土地出让总价款为15919亿元人民币；政府收益实际上占房价的33%～39%，卖地已经成为地方政府的重要财源。参见中国经济增长于宏观稳定课题组：《资本化扩张与赶超型经济的技术进步》，《经济研究》2010年第5期。
　　[29]2009年，全国金融机构个人住房贷款余额达4.4万亿元人民币，个人住房贷款累计发放额占同期住房销售额的53.8%。
        来源：《河北学刊》2010年5月