园丁丁论坛怎么进:食品安全监管中的横向权力配置

食品安全监管中的横向权力配置 高秦伟
□高秦伟
监管权过于分散是中国政府监管机构设置和权力配置过程中表现出来的一个显著特征。比如，能源领域，石油、天然气、电力、核能、水力等各自为政，彼此分割；交通运输领域，公路和水路运输归交通部监管，民航归民航总局监管，铁路归铁道部监管等；而电信领域的监管权则分割给信息产业部与国家广电总局。这样分业监管可提高监管针对性，但对产业政策的通盘规划会造成影响。“九龙治水”，有时在一定程度上加大了监管成本、降低了监管效率，同时导致争功诿过、执法责任不明确的法律后果。在食品安全监管之中更是如此，为人们经常诟病的正是这种分散的监管格局。
根据《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》（国发[2004]23号）和中央机构编制委员会办公室《关于进一步明确食品安全监管部门职责分工有关问题的通知》（中央编办发[2004]35号）的规定，食品安全的监管权由国家质检总局、国家工商总局、卫生部、农业部、国家食品药品监督管理局以及国家标准化委员会共同行使，分工的原则是一个监管环节由一个部门负责，采取分段监管为主、品种监管为辅的方式，进一步理顺食品安全监管职能，明确责任：农业部门负责初级农产品生产环节的监管；质检部门负责食品生产加工环节的监管，将现由卫生部门承担的食品生产加工环节的卫生监管职责划归质检部门；工商部门负责食品流通环节的监管；卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管；食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督，组织协调和依法组织查处重大事故。按照责权一致的原则，建立食品安全监管责任制和责任追究制。此外，还要求加强食品信息管理与综合利用，构建部门间信息沟通平台，实现互联互通和资源共享。2007年7月25日，国务院又通过《关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》，再次强调了上述精神与原则。
在分析监管机构存在的问题时，多数学者的观点呈现一致性，认为“部门之间的协调性有待进一步提高”，主要的表现是“多头有责、无人负责”，例如，出口食品市场管理就存在着不协调的现象。卫生部、农业部负责监测零售市场上植物源性食品的杀虫剂残留，而国内市场上销售的动物源性食品的兽药残留监测则由卫生部、农业部和工商总局共同负责。结果由于标准不一，要么重复执法要么无人检查，现实中这样的案例也很多。为了更好地协调各机构的食品安全监管工作，中国成立了国家食品药品监督管理局，但是由于该局有大量的药品监管事务要处理，同时它本身是副部级的编制，要它协调众多的正部级部门，难度颇大，仍然没有从根本上解决部门职能交叉与多部门执法的问题。
有鉴于此，许多学者提出统一机构的建议，诸多的机构能否合并成为一个机构，外部矛盾内化之后是否能够完全消失，均成问题。合并的成本、合并之后有无分立的可能（中国的许多机构均出现过如此的反复），都是我们要探讨的问题。
那么这个问题究竟如何解决呢？首先让我们将视野投向国外。根据美国联邦总审计局的一份报告，我们了解到成立统一、单一、独立的食品安全监管机构正成为多数发达国家的选择。如英国、德国、丹麦、爱尔兰、加拿大、澳大利亚等国，尽管目前尚无充分的数据来说明单一食品安全监管机构的实效，但这似乎成了一种世界性的趋势，对许多国家产生了影响，这其中就包括了美国。
美国在食品安全监管方面存在着与中国类似的情况。有15个联邦机构在30多部法律之下从事食品安全执法，此外还有州与地方政府。因此在美国，每每遇到食品安全事故时，人们纷纷指责现行的食品安全监管体系。除了民众与学者的批评与建议之外，国会议员、总审计局、国家科学院等均提出了整套的方案。但是，联邦国会、联邦政府对此并没有采取简单的强行合并措施，而是持非常谨慎的态度，充分论证、实证调研，在他们看来合并成一个机构并不难，但必须考量每个机构的发展形成史、合并的成本、行政文化。
当前，中国多数学者是赞成所谓的“综合监管”或者“统一监管”的作法，重要的理由就是监管食品安全的机构过多，职能不清、交叉执法或者执法空白，“结果是大家都在管，谁也管不好——‘七八顶大盖帽管不好一头猪’。”进而提出的建议是成立跨部委的全国统一的甚至是总理级别的“中国食品安全委员会”来统一组织、协调和管理与食品有关的全部工作。但问题是食品安全是一项涉及到从农田到餐桌、多学科交叉的极其复杂的大问题，需要多学科、多部门的互相配合，没有哪一个部门可以完全应对。当下，“大部制”的观点一直非常流行，包括深圳等地方也开始进行这方面的探索，希望这样能够减少部门之间的矛盾。但如果简单地将几个部门合并为一个部门，实际上一个部门内部之间也会存在矛盾，丝毫不亚于不同部门之间的矛盾，其结果是矛盾从外部转移到了内部，“正常情况下，更多的是在基本维持既有格局的基础上促成不同机构间长期合作机制的形成。”“必须承认，这种方式比较符合食品问题的复杂性、多样性、技术性和社会性交织等特点，至少能够在概念上让人充分相信从上到下的国家机器都上了‘润滑油’，在食品安全监管上获得了最大限度的运转机能。”
因此，借鉴国外的经验，食品安全中的行政协调工作机制大体可以包括会议制度、联合办公制度、互相通报制度、委托调查处理制度、相互签署协议或备忘录、交由第三部门处理争端制度与综合绩效考察制度，这些制度均为行政法治的发展提供了讨论的空间。