官场十大高危岗位调查：国土局长居首位

官场高危是不是个伪命题？

“官场高风险”在中国是确实存在的，这是因为中国现在、以及长期以来一直处在一个社会转型和机制转轨期

“官场高风险岗位”悖论

所谓的“官场高风险岗位”(如县委书记、组织部长、公安局长、交通厅长)都是老百姓眼中的肥缺。之所以会出现这种悖论，是因为所谓的“官场高风险岗位”，不过是老百姓的一种描绘，是中国体制下的一种怪胎。从世界范围来看，这种情况并没有普遍性，不是说政府公务人员或者从事公共治理的岗位都是高风险岗位。治理腐败好的、体制机制健全的国家，他们的要害部门，都算不上是高风险岗位。为什么在中国会出现所谓的“官场高风险岗位”？这是个畸形的产物，是特殊情况下出现的。县委书记、组织部长等等，都是管人、管事、管钱的，这些岗位权力太大，加之约束、监督、管理不够，就成了最容易出现贪污腐败的岗位，老百姓戏称为“官场高风险岗位”。我认为这背后折射出的是体制机制问题，而并非是岗位本身。

从现象上来说，“官场高风险岗位”虽然不具备世界的普遍意义，但是“高风险”在中国是确实存在的，这是因为中国现在、以及长期以来一直处在一个社会转型和机制转轨期。在“平均主义大锅饭”时代，人们的心态比较平和，那时候公权力行使得还是相对比较好的。在改革开放带来了社会转型和体制转轨之后，我们市场化改革的推进和社会转型过程和我们公权力的有效制约不匹配，没有有效的对等起来。一方面市场化改革深入，社会转型加快，另一方面对公权力的制约一直没有找到一个有效的制度设计和约束机制，导致在某些方面出现权力泛滥。不是仅仅领导干部有可能腐败，每个岗位上都掌握着一定的公共资源，如果掌握公共资源的公权力得不到制约，谁都有可能走向反面，这是人性使然。比如县委书记为什么能成为“高风险岗位”？因为只要当上县委书记，就有很大的用人权，那么一般的请客送礼就会慢慢演变成行贿，演变成权钱交易，最后演变为买官卖官。这是一个很特殊的背景下出现的怪胎，我们对重要官员的选拔，没有一种让公众选择的机制，如果老百姓有很大的选择权，那么这些重要岗位中出现的问题就会少的多，官场的风险也会少的多。

“风险”是官员自己造成的

相对于冒着生命危险的一些高危岗位，这种“官场高风险”体现在关键岗位上，比如县委书记、组织部长，这是最容易出现问题的，这种风险的特征是：当一种权力很大的时候，可能把一个好人都变成坏人。绝大多数县委书记、组织部长等所谓的“官场高风险岗位”人选，都是优秀人才，如果不够优秀，也不可能把他们选到这些岗位上去，共产党选人用人还是有着很高标准的。这些人有着相对比较高的学历，有理想和追求，甚至有的人还出身贫寒，有着奋斗的欲望和精神，但是当他们的权力大到一定程度的时候，难免受到各种各样的诱惑，比如金钱、美色。而当这种诱惑达到一定程度的时候，如果没有强有力的制度约束，就有可能使一个好人走向反面，在这个时候，犯罪就是一念之间，他们第一次走向偏差之后，以后就慢慢地麻木、习惯这种腐败方式，走向更深的犯罪。

举个例子，美国的官员是可以接受礼品的，美国的公务员人员接受礼品，哪怕每年接受一百次也好，一次也好，不能超过一千美元，超过这个数额，就算犯罪，不超过，就是合理的。我们的制度就是不能接受任何礼品，这是不现实的。所以我们在制度设计上应该更符合实际一点。当然了，其他机制也要跟上，比如官员财产申报。

有人说，如果能做到廉洁奉公，这些岗位就不存在风险。这是绝对正确的。如果我们的官员都是素质极高、非常自律的，那么这些岗位肯定不会是高风险岗位。如果官员不能够控制自己的欲望和行为，背离了党纪政纪的要求，那么这个岗位就变成了高风险岗位，所以说，这种风险还是官员自己造成的。

风险规避的机制要为“系统漏洞”打上“补丁”

风险既然是存在的，就应该有相应的风险规避的机制，我认为风险规避机制主要是三个方面：

一是要有完整的法制框架。法律不授权，政府无职权。所有权力都要有法律依据，要依法行政，建立法治国家。

二是官员队伍大，权力链条长。要通过监督机制规避风险。比如，香港的廉政公署作用很大。这个制度设计很有效，从1975年建立运行到现在35年了，过去香港政府是个腐败官场，现在香港政府成为世界上最廉洁的政府之一。所以我们也要研究约束机制。执政党如何监督官员？公众如何监督官员？不能只让中纪委起作用。让各级纪委发挥作用是治理腐败的重要途径。我认为，如何发挥执政党的监督作用，这篇文章我们还没有做好。纪委还在对地方政府“负责”。

此外，目前我们还缺乏公众的监督，权力不公开不透明。大量的处理事情是暗箱操作。老百姓这里能发挥作用的空间非常有限，但是现在情况有所变化，就是有了网络，网络监督异军突起，网络民主异军突起，网民通过网络这种强大的呼应效应把政府推到聚光灯下，甚至把一些腐败分子绳之以法。通过这些事情我们可以得到一些启示：即政府权力一定要公开透明，政府审批一些项目，比如土地等等，一定要在公众的监督之下，让百姓能够看得到，这样腐败的风险就会大大减少。目前，公众监督政府的积极性之所以不高，是因为他们没有手段。如果体制赋予他们很大权利的话，公众监督政府的积极性一定是最高的。从这个意义上说，网络监督是中国未来最大的希望。

三是净化社会环境。要提升整个社会的文明水平。要彻底消除这些庸俗的吃喝风、请客送礼风。如果所有哪怕是绝大多数官员做到廉洁奉公，我相信老百姓不会主动送钱的。官员廉洁和社会风气的提升都是相互的。 (作者为国家行政学院公共管理教研部教授；人民论坛记者常青 采访整理)

网友声音

“当官还是当今中国最滋润的职业。说到底，因为现在还没有一套官员受到公众严格监督、必须向人民负责的有效制度。”——网友：毕文昌

“领导就是希望自己能够呼风唤雨，为所欲为，那才是自己所需要的，如果有了监督就会大惊失色，并认为自己进入高危行业。”——网友：痴情文化

“都说公务员是个‘铁饭碗’，但绩效考核却成为一项硬指标，公务员成为当地的‘高危’职业。”——网友：刘天

官场高危岗位，在古代官场用语中可以叫做“肥缺”，按照新华字典的解释，是专指旧时收入(主要是非法收入)多的空额官职。我们今天说的官场高危岗位，当然是指占据了空额肥缺并且依据手中的权力可以继续出卖肥缺的职位。中国几千年的官场文化，核心理念就是“升官发财”。升官为的是发财，升官可以发财。“千里来做官，为的是吃穿”、“三年清知府，十万雪花银”等等，无不诠释了这一理念；而且早在为当官做准备的读书阶段，就向学子们描画了这一诱人美景：“书中自有黄金屋，书中自有颜如玉，书中自有千钟粟”。 这就像资本主义社会资本家追逐资本以获取财富一样，封建主义制度下的官吏以追逐升官而赚得金钱，以权力换取各种好处。难怪林语堂当年痛骂：“中国的官，就是读书的土匪”。会当官，会捞钱，会读《论语》，成为为官者的基本功。正因为当官与发财联系在一起，因此穷官就成为清廉、有操守的象征。

官场高危岗位具有高风险，为什么还有那么多人趋之若鹜、铤而走险呢？因为它有高回报。古代一个关键职位的官吏的实际权力是很大的，因为权力是可以赎买的，赎买权力的赎金构成了官员的大部分收入。养廉银是国家财政支付的赎金；各种陋规、税收提留等灰色收入是请托者支付的赎金；贿赂款、贪污款、勒索款等黑色收入是直接由民脂民膏支付的赎金。除此之外一个重要的生财之道是出卖官职。封建时代的卖官，有暗地里进行的，也有明码标价的。汉灵帝时，某地公开卖官，郡守崔烈花钱500万，买到司徒的官职。北齐后主亲政时，上至郡县一级，下至村官，都标价出卖。明朝后期吏治日益败坏，卖官纳贿之风大盛，官价越卖越高，一监司的官缺，开始卖700两银子，三天后涨到1500两，最后涨到2000两。这种官场腐败源远流长，也流毒至今。安徽定远县原县委书记陈兆丰居然“理直气壮”地说出：“都是你组织部说了算，还要我这个书记干什么！”因此据“权”力争，出卖官职，竟卖出百余顶乌纱帽。

官场高危岗位毕竟风险大，如何化解这种风险？古代官场的做法就是分肥。只要官员是只对上负责的，无论监督怎样绵密，都无济于事，监督就可以变成分肥。如种种官场“规礼”，就是照规矩送的礼金，分为常规性的和临时性的两种，常规的像什么“炭敬”(取暖费)、“冰敬”(降温费)、“三节”(春节、端午、中秋)、“两寿”(领导和领导的太太过生日)、临时的像什么“程仪”(路费)、“使费”、“部费”(下级到上级衙门办事要送钱)等等。结果，帝国的监察不但未能起到反腐倡廉的作用，反倒给朝廷大臣和地方官吏提供了一次聚敛钱财的机会。可见，不受制约的权力，是所有这一切的总指挥和总导演；而自上而下的内部监督只是走过场，甚至助纣为虐。所以，在封建制度下，即便是嫉“贪”如仇的朱元璋，也束手无策，慨叹：“本欲除贪，奈何朝杀而夕犯！”

然而，今天的官场高危岗位毕竟不同于古代了，但封建官场文化的胎毒和烙印，在短时间内还挥之不去，我们必须进行一场较量，官员们也必须经受一场洗礼。19世纪中叶美国工业化时期，也一度出现过官商勾结、权钱交易盛行的局面，但是有社会的监督，有舆论的揭弊，民间掀起扫黑风暴，很快就扭转了局面。

在官场高危岗位上工作的都是我们党的重要领导干部，要顺应时代潮流，作改革发展的先行者和促进派。中华民族历来有“以吏为师”的传统，应当让全体人民从领导干部的身上看到希望和未来。官员也要习惯于在法治的环境中想问题和做工作，把握住为官做人的底线。《明史杂俎》记载，朱元璋有一次问群臣，天下何人最快乐？有人说功高盖世者最快乐，有人说金榜题名者最快乐，有人说富甲一方者最快乐，而一个叫万钢的大臣回答：“天下守法者最快乐”。朱元璋听后大悦，夸赞万钢“见解甚是独到”。作为一名执政官员，要时刻视国家制定的法律法规为悬在头顶的“三尺利剑”，心存敬畏，做到行所当行，止所当止，这样，高危岗位就不“危”。 (作者为北京市委党校政治学教研部教授)

对官员仅有体制内的监督远远不够

官员何以成了高风险职业？除了资本的魔力与人性自私释放的原因外，还有一个原因，在相当一些干部心中有“权力末日”情结，趁说话管用，先把钱捞到再说，否则，权力过期作废。今天对中共执政构成威胁的恐怕不是资产阶级，而是那些“政治正确”的腐败分子。

贪官，本质上讲就是违反了党纪国法，就是政治上的反动。但是贪官却恰恰用政治来遮风挡雨，程维高以“郭光允诽谤领导”，危害安定团结来收拾异己；成克杰在广西水灾时，撤掉那些“对人民不负责任”的公仆。那些政治词汇背得顺溜的人捞钱也捞得顺溜，他们把政治也作为腐败的挡风墙。

官员成了高风险职业，另一方面要从当前官场生态来分析。当前，对官员的监督主要来自纪检系统，是官员监督官员，这种体制内的监督虽然能起到不错的效用，但仅此还远远不够，只有把体制外监督纳入官员考评体系中，并让其发挥重要作用，才能真正从根本上遏制腐败，比如把民意评价纳入监督体系。

如果仅是体制内的监督，可能会导致官场生态异化，从而形成官官相护的潜规则。据我的观察， 当前官场有以下几类干部：

一为技术型干部。随着改革开放的推进，上了一大批有专业知识的，做过大型企业老总的技术型干部，他们作风严谨，素质很高，但有理工科思维，思考问题有程序色彩，少了点人文精神。 二为乡党式干部。有极强的政治生命力，能力不强，但相信厚黑学，钻营取巧。三为知识分子型干部。近年来博士纷纷从政，他们有敏锐的批判精神，有理想主义情结，常常以哲学思想介入政治，忘记了现实政治。

当前部分地方的官场，由于权力被一把手高度垄断，官帽也是垄断的，所以一些乡党干部即使公众认可度低，仍然能够青云直上。而技术型干部、知识分子型干部而因不善于钻营而在原地踏步。

防范官员岗位“高风险”，我认为可以参考西方国家的一些经验，比如把政务官与事务官分离，政务官靠选举，事务官、技术官僚搞执行，靠制度竞升。另外一点，就是要引入体制外的监督力量，并让其发挥作用。 (作者：蒋兆勇 为时政专栏作家)

(人民论坛杂志)