执行力课件:2008.9对推进深化属地化国有地勘单位改革与发展的几点认识

对推进深化属地化国有地勘单位改革与发展的几点认识

    国有地勘单位的改革与发展问题，原地质矿产部就已经提出，并于1987年制定了地质工作体制改革总体构想《纲要》颁布实施。随着时间的推移，形势发生了很大的变化，地勘单位“三化”内容在实践中不断调整、充实，并延续到国土资源部成立；按国办发〔1999〕37号、国办发〔2001〕2号文的要求，国土资源部及工业部门地勘单位的大部分先后实行了属地化管理，并明确了企业化改革方向。在中央和地方各级政府及其主管部门的支持下，属地化的国有地勘单位根据新的形势环境，各地域经济、社会特点和自身实际情况，对管理体制，运行和经营机制改革，地勘经济发展等方面都作了大量的工作，进行了有益的探索和实践，出现了内蒙、广东等改革模式，为地勘单位的改革与发展提供了有益的经验和启示。本文在分析现状的基础上，为继续推进属地化国有地勘单位改革与发展的深化，提出几点认识，以供参考。

　　一、必须坚持以科学发展观为指导，抓住机遇，迎接挑战

　　地勘工作是我国经济社会发展的重要组成部分，地勘单位的改革与发展涉及人们思想观念的转变，改革与发展目标任务的规划，具体运行方式的设定，改革与发展环境的创造优化，支持政策措施的明确和落实，它是一项整体的系统工程。当前，地勘单位的改革与发展虽然已经取得了新的进展，但以科学发展观理论来衡量，还有很大的差距：在对改革与发展的认识上，还很不统一、深入；在体制改革上，还是在整体事业性质架构下“八仙过海”“摸着石头过河”的阶段；在地勘经济发展上，虽有了很大的发展，但在规模、质量、实力等方面都还不能适应市场竞争的要求，而且从纵横方向看发展都很不平衡，差距较大；在可持续发展能力上，后劲不足问题仍较突出，有的目前虽有一定实力，但存在短期行为；在改革与发展环境上，一些支持政策不配套、不到位或缺失等等。党的十七大报告对科学发展观作了全面深刻的阐述，它揭示了经济社会发展的宏观规律，当前国土资源系统正全面贯彻科学发展观，因此，要以“全面、协调和可持续发展”的观点对地勘单位改革与发展现状进行深入的认识，总结经验，解决问题，充分利用当前环境，加强指导，把握机遇，促进地勘单位改革的深化。

　　二、必须进一步统一思想，提高认识，明确改革定位

　　国办发〔1999〕37号文指出：“建立适应社会主义市场经济体制，……，政企（事）分开，统一、协调、有序、高效的管理体制。……，中央和省一级保留一部分承担基础性、公益性、战略性地质勘查任务的骨干力量，将其余地质勘查单位逐步改组成按照市场规划运行和管理的经济实体……。”

　　“将原地质矿产部所属的在各省、自治区、直辖市的地质勘查单位统一划归到省、自治区、直辖市，由省级人民政府国土资源主管部门归口管理，并逐步实行企业化经营。”“地质勘查单位企业化需要一个过程，要创造条件加快改革的步伐。”

　　“各工业部门所属地质勘查队伍要根据不同情况积极推进改革。”

　　国办发〔2003〕76号及国发〔2006〕4号文又重申了地勘单位企业化的方向和支持政策。

　　当前地勘单位已经完成了属地化，实现了政与企（事）的分开，也基本实现了公益性与商业性地质工作的分开运行。但对事、企分开，地勘单位企业化改革，从认识到实际运行都还存在一些值得进一步研究认识的问题。主要表现：在对地勘单位企业化的理解认识上存在差异，有的称“地勘单位企业化”，认为地勘单位改革方向是整体转变为企业；有的称“地勘单位企业化经营”，认为地勘单位“企业化”与“企业化经营”是有很大区别的，企业化经营是指经营按企业方式运作，因此“戴事业帽子，走企业路子”是符合文件精神的；这些认识上的不统一性也就必然导致在改革方向，具体运行模式的不确定性和多样性；在地勘单位“企业化”的时限要求上，对文件中所指地勘单位“企业化需要一个过程”的认识解读不一，这个过程有多长？需要创造什么条件？心中无数，各有各的理解与预期，地勘单位虽然有实行企业化的思想和一定的行为准备，也认识到企事不分的二元结构影响企业化改革进程，但又担心政策突然有变，总是希望能较长时间“维持现状”等等。在国土资源部地勘司2007年组织的问卷调查中：有22%被问者认为，地勘单位企业化完全不可能，39%认为目前条件还不完全具备且为时尚早，31%认为是可行的。这个比例与实地调查情况是吻合的，表现出对企业化的认识模糊和信心不足。在对当前改革模式和企业化运行方式的认识上，也有各种解读，如以省（区）政府推动改革的广东模式，企业化采取条件成熟一个企业剥离出去一个，最终地勘局还存在？以局主动展开改革的云南模式，在理论上都认为是可行的，在实践运行上也是卓有成效的，但学者寥寥，其原因就是有许多不确定因素，怕走的太快吃亏。特别是在该局一个集全局优质资产与骨干人员结合组成的公司被民营企业“吃掉”而失去控制权，使局经济损失巨大及省政府专门成立了副局级地调局专门负责公益性、基础性地质工作及战略性矿产勘查和资源潜力评价工作的形势下，就出现了地勘局最终是什么样的局？是向全面转为公司方向发展？的问题。这也就是当初有些地勘局担心的结果，或许也是现今大部分地勘局在体制机制改革方面还不敢大步走，互相观望的原因之一？上述这些问题的解惑和思想认识的统一，进一步明确改革具体方向目标、模式定位、运行方式等是推进深化地勘单位改革与加快企业化改革步伐的重要因素。

　　在属地化的条件下，地勘单位深化改革需要发挥中央与地方政府及地勘单位三个方面的积极性，尤其是地方政府的积极性。2007年，在部地勘司对“关于全国地勘单位改革的组织领导”的问卷调研中，有61%被调查者认为，应由中央部门统筹制定相关政策。因此，中央有关部门应根据自己行业管理的职能，组织开展必要的基础理论研究，总结分析已有经验与问题，对地勘单位改革与发展进行系统设计，以对全国地勘单位改革与发展实施宏观指导；而在地勘单位属地管理的条件下，各省（区、市）政府是属地化地勘单位的直接管理者，应根据中央的宏观指导意见，结合各省（区、市）具体情况统筹协调，制定具体的本地区属地化地勘单位改革与发展的实施方案，进一步明确地勘单位改革方向定位、目标任务，运行序次、时限要求、相关政策等，变不确定性为明确性，以统一思想，深化改革，协调推进；地勘单位应以锐意改革的主动精神贯彻中央及省（区、市）政府相关文件要求推进改革，克服等待、观望、短勘行为的认识，把握机遇，加快产业结构、队伍结构调整，大力发展经济，提升实力，为企业化创造条件。

　　三、必须重视继续深化地勘单位产业结构调整

　　产业是地勘队伍的载体，是实现地勘单位企业化的前提和基础。从原地质矿产部提出地勘单位“三化”改革设计以来，实际上已开始重视培育地勘单位优势产业发展的努力。经过近20多年，在不同时期，不同的政策环境下的调整、发展，各地勘单位产业框架基本形成，但对大多数地勘单位而言，主要产业还是地质勘查业。近几年来，地质勘查单位的经济状况有所好转，竞争力有所增强，主要是地质勘查业的发展，地质勘查业收入的增加（国家投资、矿业权转让价款、社会投资合作勘查与劳务收入等方面），特别是有一些地勘单位，如新疆地勘局一队，内蒙古地勘局十队等将地质勘查业产业化，实施勘查—开展—工贸一体化，形成矿业产业链，并在更大范围内予以推进。与此同时，其他产业也有了较大发展，地勘单位的产业发展，初步支撑着队伍结构调整和各项改革发展，但目前在各地勘单位中产业发展是多样而不平衡，大多数地勘单位以队为单元发展产业，难以形成规模，发展后劲不足。因此，在当前勘查市场发育的条件下，应积极支持有条件的地勘单位加强地质勘查业的发展，充分发挥他们的产业优势，并应根据属地市场、政策和自身条件，创新思维，拓展领域，构建本单位产业结构，同时支持推进以局为单元开展产业结构调整，并与管理体制改革、队伍结构调整相结合，实施全局资源优化配置，产业结构优化，把各产业做大做强，这对推进地勘单位企业化是十分重要的、基础的一步。

　　四、深化地勘单位改革与发展需要有力的政策扶持

　　众所周知，由于历史原因，地勘单位总体经济实力弱，市场竞争能力低，后顾之忧多等诸多问题。近年来，由于矿业市场发展，地勘单位经济得到一定发展，但因底子薄，其实力也不可能立即全面增强，同时发展也不平衡，大多数地勘单位可持续发展能力低。在部地勘司2007年开展的问卷调查中，有57%的被调查者认为地勘单位转企后将难以形成持续发展的主导产业，企业难以生存，有近1/2的人认为目前形势是“暂时的繁荣”，表现出对企业化信心不足，因此，要使地勘单位改革深化，需要给予有力的扶持，改革是需要付出成本的，特别是对过去无积累的国有地勘单位更应给予支持，在当前对地勘单位扶持最主要应是以下几个方面：

　　一是全面落实国务院在国办发〔1999〕37号、国办发〔2003〕76号、国发〔2006〕4号文规定各项支持政策。据部地勘司2007年调查，中央出台的12项国有地勘单位优惠政策的落实情况显示，“地质勘查费基数与年增长幅度”和“增加工资政策”两项落实情况比较好，分别为82.4%和85.3%；“下岗职工再就业优惠政策”、“职工养老保险社会统筹政策”等4项落实情况不理想，落实率不到40%；有89.7%的省（区、市）及行业部门对其他优惠政策落实情况没有明确说明。政策落实情况较好的只有山东、福建、云南、辽宁、黑龙江等省，可见落实政策的难度和差距之大。在队伍属地化情况下，落实政策的主动在省（区、市）政府，如何促进其落实是需要认真考虑的问题。

　　二是对在改革进程中一些职工特别关心的一些不确定性问题应予以政策明确。如在职职工特别关心的职工事业身份问题，因为现实情况是事业单位职工退休工资比企业职工退休工资高。内蒙古自治区的改革方案之所以得到多方面的认可，其中很重要的一条是自治区政府明确规定在整体改革的那天起实行新人新办法，老人老办法，也就是现在是事业身份在职职工，即使今后转企了，在其退休时也认可其身份为事业性质单位职工，这就解除了职工后顾之忧，减少改革阻力，顺利推进了改革深化，对一些不确定性问题实施政策确定性，可产生很好的效果。

　　三是支持地勘单位优势的发挥，使其具备可持续发展的能力。要推进地勘单位深化改革顺利进行，使其真正成为市场主体，那么就要支持他们的优势——地质找矿知识、技术、信息、管理等优势能得到充分发挥，使其真正具有可持续发展的能力。其中最重要的支持，是使地勘单位能获得探矿权及转让的收入或享有探矿权出让中的合理收入。这两个问题的解决情况，现各省（区、市）政策差别很大，情况各异：有些省（区、市）仍然保持给予国有地勘单位一定的探矿权申请行政授予，允许地勘单位探矿权转让并获取收益；有些省（区、市）虽然实行全面的探矿权“招拍挂”出让，但考虑地勘单位实际情况，给予一定量探矿权配置，使其优势得以发挥，如内蒙古自治区；有些省（区、市）实行探矿权全面“招拍挂”，但国家出资地勘单位承担的项目，矿业权出让价款考虑地勘单位一定的分配比例；有些省（区、市），探矿权全面“招拍挂”，地勘单位与其他投资者在市场中竞争，鉴于地勘单位实力太弱，参与竞争者太少，能竟胜者更少，因此，许多地勘单位为此对其发展的前景甚感担忧，也为此常有与当地国土资源主管部门产生一些矛盾。为加强地质工作，充分发挥地勘单位优势，推进企业化进程，增强可持续发展能力，应给予地勘单位最根本的支持：一是学习内蒙古自治区经验，为支持地勘单位改革与发展，给地勘单位配置一定量的探矿权，并允许其转让；二是坚决落实《国务院关于加强地质工作的决定》中已有规定，逐步建立知识、技术、管理等要素按贡献参与勘查项目收益分配的新机制，并且予以明确的统一规范，这对推进地勘单位改革深化及其增强可持续发展能力是最根本性的重要。